§ 3. Местный бюджет, внебюджетные средства

Местные финансы в финансовой системе России. Финансы являются экономическими отношениями, связанными с форми-

1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С. 168, 169.

2 См. ст. 10, 12 Федерального закона от 10 января 1996 г. «О мелиорации зе-мель»//СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 142.

Территориальная и финансдво-экономичеасая основа местного самоуправления ] 75

рованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и местного самоуправления по обеспечению условий расширенного воспроизводства1.

Финансы – неотъемлемая часть денежных отношений государства и местного самоуправления с обществом, которые всегда выступают в юридической форме. Среди этих отношений важнейшее место принадлежит бюджету – главному инструменту государственного вмешательства в экономику и его участия в денежно-финансовом рынке. Федеральное и региональное законодательство подразумевает под местными финансами совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения2, а также определяет состав местных финансов. Так, Закон о финансовых основах местного самоуправления включает в состав средств местного бюджета государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Закон предусматривает формирование и использование местных финансов на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Кроме того, в соответствии с Законом о финансовых основах местного самоуправления права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 2).

Правовую основу местных финансов составляют нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней. Принцип местного самоуправления – соответствие полномочий финансовым возможностям местного самоуправления юридически обеспечивается всеми уровнями нормотворчества. Федеральное законодательство решает вопро-

1 См.: Общая теория финансов/Под ред. Л.А. Дробозиной. – М., 1995. – С. 8.

2 См. ст. 1 Федерального закона от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ. – 1997. – № 39. – Ст. 4464; см. ст. 1 Закона Пензенской области от 6 марта 1998 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области» //Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. норм, правовых актов. – М., 1998. – С. 644.

176

Глава 3

сы финансового обеспечения местного самоуправления, имеющие общее значение на всей территории России. Эти нормы, основанные на конституционных положениях, закрепляют муниципальную собственность, материально-финансовое содержание этой собственности, право муниципальной собственности и ее субъектов, важнейшие положения бюджетно-налогового характера, правового статуса различных внебюджетных фондов и т.д. Кроме того, федеральное законодательство определяет основные направления участия органов государственной власти в решении вопросов организации местных бюджетов. Эти органы в пределах своих полномочий содействуют развитию местных финансов. В этих целях они: 1) регулируют отношения между бюджетами различных звеньев (в рамках федеральных целевых программ); 2) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых и региональных программ; 3) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств; 4) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы; 5) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов; 6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства России и субъектов Федерации; 7) осуществляют другие функции в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации (п. 1 ст. 4 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

Уставы муниципальных образований закрепляют порядок осуществления прав собственника в отношении местных финансов соответствующими субъектами права муниципальной собственности. Эти нормы распространяются на все муниципальные образования. В отношении закрытых административно-территориальных образований нормы, регулирующие местные финансы, действуют в части, не противоречащей Закону о закрытом административно-территориальном образовании (см. п. 2 ст. 3 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

|ёрригориольная и финаноовоэкономическая основа местного самоуправления ] 77

\, Местные бюджеты. Их место в бюджетной системе России.

Местные финансы в совокупности составляют значительную часть экономической основы местного самоуправления, его хозяйства. Они формируются из средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, других финансовых эквивалентов (п. 1 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Бюджеты являются главной формой концентрации денежных средств, которые направляются на финансирование всех расходов государствами местного самоуправления. ^Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций гасударетвагТ! местного самоуправления (ст. 6). Следовательно, бюджет – это важнейшая материально-финансовая основа осуществления функций государства -» местного самоуправления по решению задач социально-экономического характера] и соответственно решению вопросов местного значения органами муниципального управления. Вместе с тем в качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования (см. п. 6 ст. 5 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

С юридической точки зрения,Шюджет – это закон (нормативный акт представительного органа местного самоуправления), положения которого обязательны для исполнения участниками бюджетно-правовых отношений.< Однако бюджетные полномочия государства и других участников финансового рынка являются их правами и обязанностями в области бюджетной деятельности, осуществляемой представительными и исполнительными органами власти1.

Правовую основу бюджетных полномочий органов местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, Бюджетный

1 См.: Финансовое право/Отв. ред. Н.И. Химичева. – М., 1995. – С. 145–146.

178___________________________________•_____Глава 3

кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон о финансовых основах местного самоуправления, Законы об основах бюджетного устройств и бюджетного процесса и об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации и другие нормативные акты России, ее субъектов и муниципальных органов.

В бюджетной системе местные бюджеты играют особую роль. Они являются одним из основных элементов муниципального образования (см. ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), обеспечивают решение всех вопросов местного значения. Через местные бюджеты государство решает большинство своих задач социального характера. I

В настоящее время публичный характер бюджетной системы предопределяется не только ее федеративным государственным устройством, но и новыми социально-экономическими и политическими подходами. Эти новации обусловлены формирующимися рыночными отношениями и соответствующими им демократическими институтами управления. Так, Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает самостоятельное осуществление органами местного самоуправления формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов (п. 2 ст. 35). ^Понимание социально-экономического характера бюджетно-финансовых категорий (ст. 36) говорит о новизне в материально-финансовой основе местного самоуправления. Норма этой статьи зачисляет в местные бюджеты, помимо местных налогов, сборов и штрафов, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами ее субъектов, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий. Эта же статья предусматривает зачисление в доход местного самоуправления поступлений от приватизации имущества (не только муниципальной собственности), сдачи муниципального имущества в аренду, местных займов и лотерей. Все перечисленные источники муниципальных доходов, в том числе местные поступления, являются новыми. Например, налоги – обязательные платежи, взи-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 79

маемые государством или органами местного самоуправления с физических и юридических лиц, являются частью распределительных отношений в общественном воспроизводстве, с их помощью осуществляется две функции: фискальная и регулирующая. Эти функции государство выполняет в условиях плюрализма форм собственности и равенства прав ее субъектов.

Новизна налоговой системы, помимо появления новых налогов, характеризуется более справедливым распределением налогового бремени между отдельными категориями доходополу-чателей, юридическими лицами. Кроме того, она состоит из двух основных видов налогов: прямых и косвенных (последние включаются в стоимость товара и оплачиваются покупателем). Почти половина этих налогов поступает в федеральный бюджет, оставшаяся часть – в бюджеты субъектов Федерации. Отчисления от этих доходов в местные бюджеты обусловлены полномочиями федеральных органов государственной власти по: установлению государственных минимальных социальных стандартов; регулированию отношений между федеральным и местными бюджетами; принятию программ развития местного самоуправления; обеспечению федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления (ст. 4, п. 6–9 ст. 11 Закона об основных принципах организации местного самоуправления). Отчисления от источников доходов субъектов Федерации предопределены полномочиями последних по: регулированию порядка передачи объектов их собственности в муниципальную собственность; регулированию отношений между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами; обеспечению сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; принятию региональных программ развития местного самоуправления; обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечению государственных минимальных социальных стандартов (ст. 3–5, 7–10 Закона).

Доходная часть местных бюджетов. Институт местных налогов и сборов претерпел существенные изменения после вступления в силу с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса РФ.

В развитых зарубежных странах этот вид финансовых источников муниципального управления обеспечивает значительные

180________________________,_______________Глава 3

финансовые поступления местным властям. В России до 1991 г. было всего три таких платежа: 1) налог с владельцев строений, 2) земельный налог и 3) налог с владельцев транспортных средств1. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.2 кардинально изменил это положение. Первоначально в нем перечислялись 22 таких платежа, которые впоследствии дополнялись новыми.

Российское законодательство в целом отражало тенденцию укрепления собственной финансовой базы местного самоуправления, что титло свое юридическое закрепление в федеральных законах о финансовых основах местного самоуправления, о приватизации объектов муниципальной собственности и т.д. Однако с введением части второй Налогового кодекса РФ предполагается упразднить 13 местных налогов, которые были закреплены за муниципальными органами Законом об основах налоговой системы. Низовому звену налоговой системы оставят четыре местных налога и один вид сбора: это положение закреплено в ст. 15 части первой Налогового кодекса РФ, которая вступит в силу с введением в действие части второй Кодекса. В соответствии с нормой этой статьи к местным налогам и сборам будут относиться: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы. Разумеется, эти источники муниципальных бюджетов могут составить лишь незначительную часть необходимых финансовых средств для решения вопросов местного значения. Остальные денежные средства должны поступать из регулирующих источников местных бюджетов.

Такое положение ставит местное самоуправление в жесткую финансовую зависимость от федеральных и региональных органов государственной власти, снижает демократический потенциал народовластия, уменьшает экономические возможности жизнеобеспечения населения городов, сельских и иных поселений.

1 См. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О местных налогах и сборах» от 26 января 1981 Г.//ВВС СССР. - 1981. - № 5. - Ст. 121; 1984. - № 45. -Ст. 790; 1988. - № 12. - Ст. 186.

2 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 11. - Ст. 527.

территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] Q ]

Следует отметить, что укреплению финансовой самостоятельности муниципального управления органы федеральной власти уделяли большое внимание. 30 июля 1997 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери»1. Закон определил налог на недвижимость местным налогом, который вводится представительными органами местного самоуправления. Средства от этого налога поступают в доход бюджетов названных городов. Расчеты с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации не изменялись (ст. 3 Закона). Объектами налогообложения являлись земельные участки (в том числе лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество (ст. 4). В Законе определена на-логооблагаемая база, причем методика оценки рыночной стоимости объектов недвижимости для целей налогообложения устанавливалась представительными органами местного самоуправления Новгорода и Твери (ст. 5). На этот период налого-облагаемая база налога на недвижимость жилого назначения составляла не более 50% оценки рыночной стоимости квартир и жилых помещений (ст. 6).

Плательщиками налога на недвижимость являлись: по недвижимости, находящейся в государственной и (или) муниципальной собственности, – юридические и физические лица, обладающие вещными и (или) обязательственными правами на недвижимость, находящуюся в государственной и (или) муниципальной собственности; по недвижимости, находящейся в частной и иных формах собственности, – собственники недвижимости (ст. 7). Ставка налога на недвижимость и порядок налогообложения устанавливались представительными органами местного самоуправления городов проведения эксперимента.

Закон предусмотрел необходимые организационно-правовые и финансовые основы проведения эксперимента. Эксперимент дал прекрасные результаты, которые, однако, не были учтены при подготовке части первой Налогового кодекса РФ.

Регулирующие источники местных бюджетов. Бюджетный кодекс РФ закрепляет регулирующие доходы бюджетов как федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым

1 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3582.

182

Глава 3

устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее трех лет) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы России, который передает регулирующие доходы либо распределяет их из бюджета другого уровня. При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета России (ст. 48 Кодекса). Эти налоговые поступления субъектов Федерации являются регулирующими источниками формирования местных бюджетов. Они могут передаваться на постоянной основе (полностью или частично) в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Федерации. Срок нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство России.

1 ^Законодательство о местных финансах не ограничивает бюджетное регулирование нормативным отчислением в местные бюджеты денежных средств из доходов бюджетов субъектов Федерации. К бюджетному регулированию относятся также дотации и субвенции местным бюджетам, а также средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований или поступающие по взаимным расчетам из федераль- • ного бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

Дотаций выделяются местным бюджетам из федерального бюджета в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения. Субвенции – денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок. Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти.

В консолидированном бюджете каждого субъекта Федерации создается фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда формируются путем отчислений части федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет

Территориальная и финансовоэкономическая основа местного самоуправления ] 33

субъекта Федерации. Их распределение осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения, долю детей дошкольного и школьного возраста, а также лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами, другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах, утверждается законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации. Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований ежемесячно публикуются в средствах массовой информации.

Внебюджетные средства. Принимать решение об образовании целевых внебюджетных фондов может представительный орган местного самоуправления (см. ст. 22 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»1, а также Федеральный Закон от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). Закон об общих принципах организации местного самоуправления при регламентации правового положения внебюджетных фондов содержит лишь отсылочную норму о том, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством. Таким образом, сохраняется правовой порядок, касающийся внебюджетных фондов, закрепленный Законом об основах бюджетных прав, и правовое регулирование основ в этой сфере остается за федеральными органами.

1 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 18. - Ст. 635.

184

Глава 3

Муниципальные внебюджетные (в том числе валютные) фонды создаются только как целевые. Право на их образование является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Они же самостоятельно, в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации, утверждают положение о внебюджетном или валютном фонде, устанавливают порядок формирования и использования средств муниципальных внебюджетных фондов, осуществляют контроль за использованием этих средств.

Муниципальные внебюджетные фонды формируются за счет следующих источников:

добровольных взносов юридических и физических лиц;

доходов от аукционов, за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества (актива) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также не завершенных строительством объектов;

штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются по целевому назначению на проведение природоохранных, профилактических и оздоровительных мероприятий;

штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы штрафов и платежей также используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

Муниципальный валютный фонд формируется за счет добровольных валютных взносов юридических и физических лиц и других поступлений.

Средства целевых внебюджетных фондов должны находиться на специальных счетах, открываемых органом местного само-

Территориольноя и финонсово-экономическсм основа местного самоуправления ] Q5

управления и (или) органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях, не подлежат изъятию и расходуются в соответствии с целевым назначением, определяемым утвержденным представительным органом местного самоуправления положением о фонде. Право распоряжения средствами внебюджетного фонда в соответствием с положением о данном фонде принадлежит органу местного самоуправления или, если это предусмотрено положением, органу управления данного фонда. В орган управления внебюджетным фондом могут входить представители органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений и организаций, иные заинтересованные лица.

Во внебюджетные фонды не направляются платежи, налоги и другие платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет на основе законодательных актов органов государственной вла»-сти и правовых актов органов местного самоуправления.