§ 2. Муниципальная собственность – экономическая база местного самоуправления

Понятие муниципальной собственности. Ее место в экономической системе России. Муниципальная собственность как одна из экономических основ местного самоуправления впервые появилась в виде коммунальной собственности, закрепленной Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г.1 Согласно этому Закону она служила источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории (ст. 8). Коммунальная собственность была закреплена как основа местного хозяйства, распоряжение и управление ею осуществлялось от имени населения административно-территориальных единиц соответствующими Советами народных депутатов и уполномоченными .ими органами.

1 См.: ВСНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 6. - Ст. 267.

146

Главо 3

Закон СССР впервые закрепил нормы о местном хозяйстве, динамике его функционирования и развития (ст. 9). Сам Закон пронизан идеей нэповской эпохи оказания помощи центральному аппарату с мест, «с низов, с образцовой постановки небольшого «целого», но именно «целого», т.е. не одного хозяйства, не одной отрасли хозяйства, не одного предприятия, а суммы всех хозяйственных отношений, суммы всего хозяйственного оборота, хотя бы небольшой местности»1.

Закон СССР установил автономность местных Советов по отношению к иным государственным органам в пределах своей компетенции. Основу этой независимости должны были обеспечить местное хозяйство и коммунальная собственность. В Законе СССР были заложены начала преобразования и совершенствования публичной собственности в советском государстве. Ее разгосударствление в различных юридических формах осуществлялось по нескольким направлениям. Одним из важнейших было формирование нового вида публичной собственности – муниципальной.

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной, но эти две формы однотипны по своему содержанию и целевому назначению. Обе они являются публичными формами собственности, т.е. социально-экономическими отношениями, возникающими при удовлетворении публичных интересов населения определенных видов поселений или народа России в целом. Юридический статус этих форм публичной собственности также во многом однозначен.

Формирование института муниципальной собственности в России началось с момента вступления в силу Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г.2, который действовал до введения в действие ГК.

«Отпочкование» муниципальной собственности от государственной было юридически продолжено Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.3 В нем впервые выделена муниципальная собственность как один из видов собственности, на право которой не допускалось ка-

1 Ленин В.И. О продовольственном налоге. Поли. собр. соч. – Т. 43. – С. 234.

2 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1990. - № 30. - Ст. 416.

3 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления 147

кое-либо государственное ограничение (п. 3 ст. 2). Закон включил в имущество муниципальной собственности финансовые средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, различные объекты жилищно-коммунального хозяйства, инженерно-энергетические установки, хозяйственные комплексы и нежилые помещения, жилищный фонд и объекты социально-культурного назначения. В муниципальной собственности могли находиться земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоемы, ценные бумаги и т.д. Закон в отличие от предшествующих ему аналогичных актов закрепил конкретные полномочия представительных органов и местной администрации каждого уровня местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Например, соответствующий район-5 ный Совет имел право устанавливать в соответствии с законода-' тельством местные налоги и сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями; принимать решения о выпуске и размещении лотерей, займов; определять в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муни-'" ципальной собственности; утверждать перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требуют согласия Совета. Он (ст. 55) устанавлих вал порядок признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания и порядок их перевода jtf нежилые; устанавливал в соответствии с законодательством порядок и условия создания или преобразования предприятий или иных объектов рыночной инфраструктуры, размещения их на подведомственной Совету территории; устанавливал квоты на разработку находящихся в его ведении месторождений полезных ископаемых и плату за их использование; определял льготы и преимущества, в том числе налоговые, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности; определял правила пользования природными ресурсами, выносил решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории; определял порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной Совету территории; устанавливал границы земель, передаваемых в ве-

148

Глава 3

дение поселковых, сельских Советов по согласованию с ними, и т.д. Совету было предоставлено право вносить в соответствии с законодательством предложения в соответствующие органы о статусе языков компактно проживающих национальных групп и малочисленных народов.

Закон имел большое значение для становления системы местного самоуправления и разграничения компетенции между различными его звеньями.

Существенное значение для формирования муниципальной собственности имело постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г.1 Постановление закрепило порядок передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную. Причем в ст. 2 постановления предусматривалась передача объектов государственной (федеральной и региональной) собственности только в муниципальную собственность двух видов поселений: городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Субъекты Федерации, получившие из федеральной собственности соответствующие объекты, могли передать их в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав по решению их Верховных Советов, Советов народных депутатов (ст. 4). Кроме того, Верховные Советы, Советы народных депутатов могли передавать на договорных началах объекты (кроме указанных в приложении 2 к постановлению), находящиеся в государственной собственности республик в составе России, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальной собственности городов, районов, в административное управление министерствам, ведомствам.

Органы государственной власти и управления республик в составе Федерации, краев, областей, автономной области, авто-

1 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1992. - № 3. - Ст. 89.

Территориальная и финанаэво-экономичеасая основа местного самоуправления ] 49

номных округов, органы местного самоуправления могли участвовать в решении вопросов регулирования деятельности предприятий и объектов, находящихся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством (ст. 10 постановления). Следовательно, правовые нормы позволяли регулировать некоторые аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам использования государственной и муниципальной форм собственности.

Общий перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности, приведен в приложении 3 постановления. К муниципальной собственности были отнесены:

объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (з'а исключением районов в городах) Совета народных де-"дутатов:

жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении ис-"полнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроено-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;

объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

другие объекты, находящиеся в оперативном управлении ис-<полнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации); •'"'• объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе России, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов;

150

Глава 3

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта;

предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта;

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети).

Таким образом, названные и другие акты федеральных органов государственной власти создали важные юридические предпосылки для решения вопросов муниципальной собственности в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления, законодательстве субъектов Федерации.

Конституционно-правовое развитие института муниципальной собственности. Конституция РФ, принятый на ее основе Закон об общих принципах организации местного самоуправления, последующее законодательство федерального и регионального уровней развили социально-экономическое и юридическое содержание понятия муниципальной собственности. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления всесторонне разработана и закреплена юридическая связь муниципальной собственности с главными ее материальными объектами и финансами, ценными бумагами и другими финансовыми эквивалентами (ст. 28–42). Закон признает муниципальную • собственность обязательным компонентом муниципального образования (ст. 1). В ст. 28 (ч. 1) и 29 (ч. 1) перечисляются основные объекты муниципальной собственности и источники ее формирования. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 29 в состав муниципальной собственности включаются: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество орга-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 51

нов местного самоуправления, земли и другие природные ресурсы, предприятия и организации, банки и другие финансово-кредитные организации, жилищный фонд и нежилые помещения, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Такое законодательное закрепление позволило углубить содержание института муниципальной собственности в ГК. Эта собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям (ст. 215 ГК). Следовательно, в составе муниципальной собственности имеются объекты денежно-финансового и имущественного характера.

Объекты муниципальной собственности. Материально-финансовые и иные средства, составляющие объекты муниципальной собственности, являются непременной основой деятельности муниципального управления. Характер решаемых задач определяет виды объектов, находящихся в муниципальной собственности. В ее составе находятся, как правило, такие хозяйственные и иные объекты, которые позволяют решать вопросы жизнеобеспечения местного населения, а также необходимые финансовые средства или соответствующие эквиваленты. Так, в ведении муниципалитетов всех уровней находится жилой фонд и социально-культурные объекты (больницы и другие медицинские объекты, учреждения основного общего, а также дошкольного образования, сеть различных торговых точек, продовольственных и промтоварных магазинов, учреждения благотворительности и попечения).

В России в отличие от многих развитых зарубежных стран имеются промышленные комплексы и аграрные хозяйства, функционирующие в режиме оперативного управления имуществом или на правах хозяйственного ведения, учреждения среднего и малого бизнеса.

Формирование муниципальной собственности требует четкого обособления ее объектов в пределах конкретных видов муниципальных образований. Это особенно актуально в условиях, когда в пределах одной территории находятся несколько муниципальных образований. Эти вопросы решаются законодательством субъектов Федерации и в нормативных актах органов муниципального управления.

В некоторых субъектах Федерации приняты законы, закрепляющие порядок разграничения объектов муниципальной соб-

152

Глава 3

ственности, бюджетных источников выше- и нижестоящих муниципальных образований. Нередко эти вопросы решаются одновременно с разграничением предметов ведения между названными видами муниципальных образований. Например, в соответствии с Законом Мурманской области от 18 декабря 1997 г. разграничение объектов муниципальной собственности, если одно из муниципальных образований находится в границах территории другого муниципального образования, осуществляется законом Мурманской области. Порядок разграничения объектов муниципальной собственности между различными видами местного самоуправления, как правило, одинаковый. Органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований оформляют протокол о разграничении объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов, в котором перечисляются закрепляемые за каждым муниципальным образованием предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники . доходов местных бюджетов, а также предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов, по которым соглашение не достигнуто. Протокол рассматривается Представительными органами соответствующих муниципальных образований и вместе с решениями о результатах его рассмотрения представляется губернатору Мурманской области (ст. 2). На ,основе этих документов разрабатывается соответствующий законопроект, который вносится губернатором области, края и т.д. на рассмотрение Мурманской областной Думы (ст. 3).

Юридическое оформление местного хозяйства требует постоянного учета объектов муниципальной собственности, их регистрацию. Для достижения этих целей создается и ведется реестр муниципальной собственности, утверждаемый представительным или иным выборным органом муниципального образования и не выходящий за рамки федерального и регионального законодательства. На его основе разрабатывается единая система учета и управления объектами муниципальной собственности. Он предназначен для учета объектов муниципальной собственности (зданий, сооружений, имущественных комплексов и финансовых вложений), переданных в хозяйственное ведение, оперативное управление, возмездное или безвозмездное пользование, для осуществления совместной деятельности, в качестве

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 53

вклада в уставный капитал или залога юридическим и физическим лицам.

Определяющим признаком муниципальной собственности, включаемой в реестр, являются юридические и физические лица, за которыми закреплена данная собственность. Содержание реестра имеет определенную структуру. Так, первая его часть обычно включает перечень объектов, составленных по отраслям хозяйства, – предприятия, находящиеся в оперативном управ-, лении или наделенные правом хозяйственного ведения: предприятий торговли; общественного питания, бытового обслуживания населения, транспорта и связи; учреждения здравоохранения, образования, спортивные комплексы и отдельные объекты. В реестр включены также предприятия, имущественные комплексы которых переданы в аренду, объекты незавершенного строительства, нежилые помещения в жилых и нежилых домах, муниципальные жилые помещения по разделам, в которые включены соответствующие отрасли местного хозяйства с указанием предприятий, входящих в эти отрасли.

Ответственным за ведение реестра, его полноту, правильность и сохранность информации является держатель реестра, как правило, комитет по управлению имуществом, который своим приказом имеет право назначить ответственных за ведение отдельных разделов реестра.

Заполнение граф перечня реестра и карт объектов на бумажном носителе, а также введение данных в карты объектов на магнитном носителе производится держателем реестра. Конкретные исполнители назначаются держателем реестра соответствующим приказом по подразделению.

Ведение реестра означает: включение объекта в реестр, изменение объекта, исключение объекта из реестра. В нем содерг жатся также юридические основания всех операций с конкретными объектами муниципальной собственности, законодательные и иные нормативные акты субъекта Федерации, нормативные правовые и ненормативные акты соответствующих муниципальных органов и должностных лиц. В реестре содержатся копии решений суда и договоры на передачу имущества частной собственности в муниципальную.

Решение о включении объекта собственности в реестр ил-исключение объекта из реестра оформляется приказом предо

154

Глава 3

дателя комитета по управлению имуществом1. Необходимая для ведения реестра информация предоставляется структурными подразделениями мэрии, муниципальными предприятиями и учреждениями, иными юридическими и физическими лицами, которым передано право владения и пользования муниципальным имуществом в соответствии с законодательством России, нормативными правовыми актами субъекта Федерации. Комитет по управлению имуществом имеет право получать информацию, необходимую для ведения реестра, от всех региональных статистических, налоговых и регистрирующих учреждений и ведомств. К реестру прилагается информация об объектах муниципальной собственности с соответствующими им кодами, другие сведения о различных объектах муниципальной собственности.

Право муниципальной собственности. С экономической точки зрения, любая собственность является присвоением общественного продукта. Это экономические отношения между людьми по присвоению материальных и духовных благ, и характер этих отношений во многом определяется уровнем жизни людей, принадлежащих к различным социальным классам и сословиям, которые по многим причинам не могут быть равны в этом присвоении. Существует объективная предопределенность социальных отношений собственности, они самые сложные, имеют экономические, социальные, юридические, национально-культурные и бытовые аспекты. Как экономические эти отношения предполагают прежде всего получение благ от объектов собственности2.

Муниципальная собственность представляет собой прежде всего такие социально-экономические отношения, которые обеспечивают жизнедеятельность местного населения муниципального образования. Она является собственностью населения соответствующего городского, сельского или иного поселения, поэтому и собственность, и управление ею не могут быть безразличны жителям муниципальных образований прежде всего как налогоплательщикам.

1 См., например, inicj мювление мэрии г. Новосибирска от 27 мая 1996 г. «Об утверждении Положения о реестре муниципальной собственности».

2 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – М., 1995. - С. 272.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 55

В юридическом обеспечении использования и управления объектами муниципальной собственности большое значение имеют не только федеральные законы, но и нормативные акты субъектов Федерации и органов муниципального управления. Нормотворческая деятельность регионов и органов местного самоуправления ускорила разработку института права муниципальной собственности и его применения в гражданско-правовом обороте, активными участниками которого становятся муниципальные образования и другие виды местного самоуправления.

Право муниципальной собственности является одним из сложнейших среди вещных прав. Оно позволяет собственнику – местному населению, его уполномоченным органам владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в интересах конкретного муниципального образования. Однако правоспособность местного населения и его органов, как государства и его органов, обладает рядом особенностей, связанных с тем, что местное самоуправление, является субъектом публичного права, носителем власти, формой народовластия, каналом реализации суверенной власти народа1. На своей территории местное население, органы и должностные лица муниципального управления принимают правовые акты, веления и предписания которых обязательны для всех, кому они адресованы. Следовательно, «местная» власть, осуществляя в основном исполнительскую деятельность посредством актов правопримени-тельного характера, в то же время занимается местным нормо-творчеством. Принимая решения нормативного характера, органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия во взаимоотношениях со всеми организационными структурами и гражданами.

Как публично-правовая корпорация местное самоуправление принимает акты административно-правового характера, на основе которых могут возникнуть гражданско-правовые отношения, независимо от воли другой стороны. Местное самоуправление не теряет своих властных функции, вступая в гражданско-правовые договоры, другие виды гражданско-правовых отношений, основывающиеся на принципе равенства сторон. Эти и

1 См.: Гражданское право. Часть первая. – СПб., 1996. – С. 152.

156____________________________'а*":______Глава 3

другие свойства публично-правового характера позволяют говорить об особом положении местного самоуправления в гражданском праве1.

В данном случае возникает проблема уравнивания муниципальных органов, как и с государством, в отношениях с субъектами частного права, не обладающих властными полномочиями. Эта проблема решается на основе ст. 124 ГК, в соответствии с которой субъекты публичного права выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К публично-правовым участникам гражданско-правовых отношений применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124).

Тесно связана с решением этой проблемы и другая проблема – использование властных полномочий местного самоуправления в интересах комплексного социально-экономического и культурного развития подведомственной территории. Однако при реализации ряда норм ГК муниципальные органы (как нередко государство и его органы) злоупотребляют своими властными, публично-правовыми возможностями (например, при реализации нормы ст. 445 ГК, когда при заключении договоров задерживают извещение об акцепте, проекты договоров, протоколы разногласий более 30 дней со дня получения оферты и т.д.). А это недопустимо в гражданско-правовых отношениях. Такие правонарушения уже встречаются в деятельности органов местного самоуправления, особенно в управлении муниципальной собственностью, решении земельных вопросов, жилищного строительства, при выдаче лицензий. Большая схожесть деятельности государства и муниципальных образований во многих гражданско-правовых отношениях позволяют нередко рассматривать данную проблему совместно, особенно затрагивающую формы участия этих субъектов публичного права в гражданском обороте.

Субъекты права муниципальной собственности. В настоящее время в России институт муниципальной собственности, его

' См.: Гражданское право. Часть первая. – С. 153.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления 157

введение в гражданский оборот, вопросы управления объектами муниципальной собственности решены в федеральных и региональных законах, нередко весьма противоречиво и непоследовательно. Это относится прежде всего к вопросу о субъектах права муниципальной собственности. Так, Конституция РФ (ч. 1 ст. 130), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 1) считают население муниципального образования и его представительные органы субъектами права собственности соответствующего материального имущества и местных финансов. Закон наделяет органы местного самоуправления правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 20). Однако в этих и других нормативных актах (в том числе в ряде норм ГК) несколько усложнен процесс реализации права собственности местного населения. В частности, ГК, закрепляя правоспособность местного населения в муниципальной собственности, сразу же конструирует механизм реализации права муниципальной собственности, в котором от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ряде статей ГК. Причем закрепление этого права осуществлено с указанием прав на совершение конкретных действий муниципальных органов, по аналогии с государственными органами. В круг этих прав и деяний, например, входят: от имени муниципальных образований приобретать и осуществлять своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности; выступать в суде в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1, 2 ст. 125). Это право органов местного самоуправления подтверждено ч. 2 ст. 215 ГК. В случаях и порядке, установленных государственными органами и нормативными актами муниципальных органов, от имени муниципальных образований могут выступать государственные или муниципальные органы, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК). Конечно, множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда и полную его принадлежность населению муниципального образования. Статья 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяет юридический механизм управления муниципальной собственностью. Он полностью соответствует кон-

158

Глава 3

ституционной норме об органах местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. I ст. 132 Конституции РФ). Вместе с тем в ч. 2 ст. 29 расширены пределы регулятивного воздействия названной конституционной нормы. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно. Следовательно, эта статья также закрепляет правоспособность местного населения в реализации права муниципальной собственности. Кроме того, они могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Органы местного самоуправления в соответствии с Законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования (п. 3 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от ее приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет (п. 3 ст. 29). Следовательно, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления население и его представительные органы считаются основными субъектами права муниципальной собственности.

Юридически грамотно проводимая приватизация объектов муниципальной собственности под контролем местного населения способствует значительному пополнению местной казны и укрепляет бюджетные ресурсы местного самоуправления. Об этом свидетельствует пример приватизации в Красноярске. Городские органы муниципального управления, исходя из факта полного отсутствия юридической базы проведения приватиза-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 59

ции муниципальных объектов (с 1994 г. не было ни одного правового акта по вопросам местной приватизации), приняли программу городской приватизации (к сожалению, она принята администрацией города). В 1995 г. к приватизации были подготовлены 21 предприятие и 105 производственных помещений. Всего было приватизировано 106 магазинов, ателье, парикмахерских на сумму 8,4 млрд руб. Основными покупателями стали юридические лица – акционерные общества, а также трудовые коллективы. Новые собственники хозяйствуют так, как и должны решать экономические и социальные вопросы заинтересованные полноправные собственники. Вместе с тем все это активизировало работу арбитражных судов по рассмотрению различных исковых заявлений участников гражданского оборота1.

Вопрос о правосубъектности в области муниципальной соб^ ственности весьма сложен, поэтому во многих регионах России представительные органы крупных муниципальных образований приняли ряд нормативных актов о правоспособности местного населения и органов местного самоуправления при решении различных вопросов муниципальной собственности. В качестве примера можно назвать Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности г. Архангельска, утвержденное решением Архангельского городского Совета депутатов 25 июня 1997 г. Принятое на основе федерального и областного законодательства, с учетом ГК, это Положение субъектом права муниципальной собственности признает муниципальное образование – г. Архангельск. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют: представительный орган городского самоуправления (городской Совет депутатов), глава муниципального образования – мэр г. Архангельска и мэрия города в пределах своих полномочий, а в случаях, предусмотренных законами субъекта Федерации и Уставом города, – непосредственно население.

До принятия устава и законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований в Положении установлены полномочия субъектов управления муниципальным имущест-

1 См.: Гражданское право. Часть первая. – С. 305–329.

160

Глава 3

вом. К компетенции городского Совета депутатов были отнесены следующие вопросы:

установление порядка управления и распоряжения муници-•пальным имуществом;

определение перечня (категорий) имущественных объектов, приобретение объектов, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия городского Совета депутатов;

соучредительство с предприятиями смешанной формы собственности;

передача имущества в безвозмездное пользование;

определение порядка и условий приватизации муниципальных унитарных предприятий и муниципального имущества, условий использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

установление порядка использования, передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи в аренду;

установление порядка использования нежилых помещений и распоряжения ими;

определение порядка предоставления и изъятия, передачи в собственность и продажи земли, находящейся в муниципальной собственности, и установление условий использования земель на территории города;

установление квот на разработку находящихся в муниципальной собственности природных ресурсов;

установление местных налогов, сборов, а также льгот по их уплате для пользователей муниципального имущества, цен и тарифов на продукцию и услуги, производимые и оказываемые муниципальными унитарными предприятиями;

установление порядка использования имущественных и неимущественных прав, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них (интеллектуальная собственность).

К компетенции главы муниципального образования – мэра города были отнесены вопросы: определение полномочий отраслевых, функциональных и территориальных органов мэрии города по управлению имущественными объектами, руководство, координация и контроль за их деятельностью; издание нормативных и распорядительных документов по вопросам учреждения, реорганизация и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений, и др.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ^ ]

Мэрия города осуществляет свои полномочия по управлению и распоряжению имуществом через отраслевые, функциональные и территориальные подразделения в пределах компетенции, определенной положениями о соответствующих подразделениях.

Организация управления и распоряжения муниципальным имуществом (передача в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду, безвозмездное пользование, осуществление приобретения, отчуждения, залога, мены, приватизации и др.) в порядке, установленном городским Советом депутатов, возлагается на департамент муниципального имущества мэрии г. Apr хангельска.

Вопрос о юридических лицах в структуре отдельных видов местного самоуправления остается сложным, поскольку федеральное законодательство о местном самоуправлении в качестве юридических лиц предусматривает только выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 20 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Между тем муниципальной собственностью (как и государственной) могут обладать юридические лица различных видов унитарных предприятий, учреждений социально-культурного, жилищно-комму-нального и бытового характера (их администрация) с разнообразными полномочиями организации в отношении этих юридических лиц. В свою очередь объекты муниципальной собственности как юридические лица также обладают различными гражданско-правовыми полномочиями. Все это оказывает значительное влияние на характер экономической деятельности определенных видов объектов муниципальной собственности и в конечном счете на укрепление материально-финансовой базы местного самоуправления.

Источники формирования муниципальной собственности. Основу муниципальной собственности составляют материальные объекты, а также местные финансы и другие денежно-финансовые эквиваленты. К числу наиболее важных материальных объектов относятся: имущество муниципальных унитарных предприятий, учреждений и органов местного самоуправления; жилищный фонд, нежилые здания и встроенно-пристроенные помещения, социально-культурные комплексы и отдельные учреждения; объекты инженерной инфраструктуры; земля; при-

6 Муниципальное право

162______________.________________________Глава 3

родные ресурсы; принадлежащие муниципальному образованию доли (паи, акции) в капитале предприятий различных организационно-правовых форм; иное недвижимое имущество, имущественные и неимущественные права, являющееся муниципальной собственностью. Материально-финансовое состояние и хозяйственно-экономические объекты муниципальной собственности пополняются в соответствии с нормами административного и гражданского права.

Формирование муниципальной собственности началось с разгосударствления публичной собственности в общенародную (государственную) и колхозно-кооперативную (коллективную) собственность. Реформирование этой собственности пошло по пути ее приватизации и передачи материально-производственных объектов в муниципальную собственность. К настоящему времени процесс формирования муниципальной собственности продолжается.

Можно выделить следующие основные направления формирования экономического комплекса муниципальной собственности:

передача хозяйственно-экономических объектов из государственной собственности в муниципальную;

формирование унитарных предприятий и управление ими; приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности (п. 2 ст. 217, ст. 235 ГК);

иные формы приобретения объектов муниципальной собственности.

Передача хозяйственно-экономических объектов из государственной собственности в муниципальную как процесс формирования материально-экономической основы муниципальной собственности началась с распоряжения Президента РФ от 18 марта 1992 г. «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». На основании этого распоряжения органы государственной власти России и ее субъектов приняли сотни правовых актов о передаче объектов соответствующего вида государственной собственности в муниципальную. В частности, Правительство РФ передало органам местного самоуправления весь жилищный фонд предприятий и других объектов федерального значения, десятки тысяч объектов социально-культурного и бытового назначения, тысячи спор-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] £3

тивных комплексов, плавательных бассейнов, стадионов, энергетических установок. Кроме того, в муниципальную собственность перешли объекты производственного назначения различного профиля.

Передача предприятий государственной собственности субъектов Федерации в муниципальную продолжается и в настоящее время. Например, губернатор Мурманской области принял постановление от 2 апреля 1998 г. «О передаче предприятий государственной собственности Мурманской области в муниципальную собственность ЗАТО города Североморска». В постановлении содержится перечень объектов, передаваемых муниципальному образованию Североморска. В январе 1998 г. в муниципальную собственность переданы основные средства многих государственных предприятий, расположенных в Мурманской области, что значительно расширило возможности органов местного самоуправления по созданию муниципальных унитарных предприятий, работающих на условиях хозяйственной самостоятельности. Развитие промышленного и иных видов хозяйствующих субъектов в системе муниципальной собственности, поддержка малого и среднего бизнеса способствуют ускорению развития рыночных социально ориентированных отношений.

Администрация Воронежской области приняла постановление от 26 января 1998 г. «О передаче объектов соцкультбыта в муниципальную собственность». Перечень объектов соцкультбыта закреплен в приложении № 1 к постановлению. Комитетам по управлению госимуществом Воронежской области и муниципальным имуществом г. Воронежа было поручено: после передачи объектов по актам приема-передачи внести соответствующие изменения в реестры собственности; обеспечить правопреемство по действующим договорам в соответствии с законодательством. Контроль за выполнением данного постановления был возложен на заместителя главы администрации Воронежской области.

Муниципальные унитарные предприятия и управление ими. Хозяйственно-экономические предприятия и учреждения муниципальных образований субъектов Федерации являются в составе объектов муниципальной собственности основными формами организации малого, среднего и даже крупного бизнеса в город-

164

Глава 3

ских, сельских и иных поселениях. Такие предприятия были основными хозяйствующими субъектами в административно-командной экономике, а их имущество находилось в оперативном управлении государственной администрации. В гражданском праве постоянно подчеркивалась ненормальность для рыночных отношений существования организации-несобствен-ника, опасность этого явления для торгово-экономических отношений и развития предпринимательства. Поскольку государство (несмотря на огромный управленческий аппарат) не могло решать все вопросы хозяйственных связей, появился вид юридических лиц-несобственников, получивших от государства особое вещное право – оперативного управления, а впоследствии и право полного хозяйственного ведения1.

В 1990–1991 гг. стала уходить в прошлое демагогическая идеология равенства всех «форм собственности». ГК закрепляет важнейшее правовое положение для предпринимательской экономики: равенство прав всех видов собственников (п. 2 ст. 212 ГК). Вместе с тем, учитывая реалии отечественной экономики и традиции общественного сознания, прирученного к существованию хозяйственника-несобственника, ГК сохранил названную конструкцию только для предприятий государственного сектора экономики и для объектов муниципальной собственности (абз. 3 п. 1 ст. 113 ГК). Такого рода организации названы унитарными, что подразумевает неделимость их имущества ни на вклады, ни на паи или доли, в том числе его работников, поскольку оно целиком принадлежит собственнику-учредителю. Этим исключается всякая почва для имевшихся ранее суждений о наличии некой «коллективной» или иной «собственности работников», иных лиц на имущество государственных и муниципальных организаций. Все эти лица могут быть заинтересованы в улучшении результатов своего труда дополнительно через создание разного рода фондов, участия в прибылях (экономического стимулирования) и т.п. Но такие фонды могут создаваться лишь по прямому указанию собственника и не становятся объектом долевой или иной собственности работников, а принадлежат собственнику до момента осуществления из них соответствующих выплат или выдач конкретным лицам.

1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С. 170, 171.

Территориальная и финансово-экономичеосоя основа местного самоуправления 165

Унитарные предприятия бывают двух видов: основанные на праве оперативного управления и казенные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. Особенности их правового статуса будут закреплены специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях1.

Муниципальные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Основанием для передачи имущества в оперативное управление может быть: постановление (распоряжение) главы муниципального образования об учреждении такого предприятия или муниципального учреждения, обращение муниципальных учреждений и (или) отраслевых органов администрации города (района), другого вида поселения или комитета по управлению имуществом. Этот комитет своим актом закрепляет имущество в оперативное управление предприятием. Решение комитета согласовывается с отраслевым органом администрации города или другого поселения.

Для оформления договора о закреплении имущества в оперативное управление при создании предприятия на базе действовавшего необходимо предоставить следующие документы: заявление о закреплении имущества в оперативное управление, баланс предприятия, опись имущества по акту инвентаризации или акту последней ревизии, свидетельство о регистрации, устав и др. Имущество, находящееся у муниципального учреждения на праве оперативного управления, отражается на самостоятельном балансе и находится в муниципальной собственности города или другого поселения.

Надо отметить, что такие предприятия на муниципальном уровне создаются очень редко, хотя законодательство не препятствует их появлению и функционированию. Их статус во многом схож с госбюджетными учреждениями, хотя они не финансируются по смете, поэтому их нельзя признать «хозяйственными учреждениями». Поскольку юридическая природа государственных и муниципальных унитарных предприятий аналогична, то ст. 115 и 296 ГК применима и в отношении унитарных муниципальных предприятий, основанных на праве оперативного управления: на собственника-учредителя возлагается вся

1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации, Часть первая: Комментарий. – С. 170, 171.

166

Глава 3

гражданско-правовая ответственность, в том числе субсидиар-

ная1.

Форма унитарного предприятия предполагает наличие у него уставного фонда, размер которого не может быть менее минимума, определенного законом; при отсутствии такого закона сохраняет силу п. 3 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии с ним размер уставного капитала государственного и муниципального предприятия не должен быть менее суммы, равной 1000 МРОТ на дату представления устава предприятия для регистрации.

Помимо сведений о размере и источниках формирования его деятельности, устав является единственным учредительным документом такого юридического лица (абз. 2 п. 1 ст. 113 ГК). Ведь унитарное предприятие – единственный вид коммерческих организаций, имеющий специальную (целевую), а не общую правоспособность (п. 1 ст. 49). Органом такого предприятия является его единоличный руководитель (директор), назначаемый собственником и подчиненный ему, а не общему собранию коллектива или иному аналогичному органу (п. 4 ст. ИЗ ГК). Это предприятие обязано иметь фирменное наименование с указанием собственника его имущества, например «муниципальное предприятие».

Унитарное предприятие не отвечает по обязательствам своего учредителя-собственника, последний же не несет ответственности своим имуществом по долгам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, но может быть привлечен к дополнительной ответственности по долгам предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия). По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем принадлежащим ему имуществом, вплоть до банкротства (если опять речь идет о казенном предприятии, основанном на праве оперативного управления имуществом собственника-учредителя, т.е. муниципального образования). Это не исключает действия общих правил ГК о возможности дополнительной ответственности собственника-учреди-

1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С. 568, 373-375.

Территориольноя и финансово-экономическая основа местного самоуправления 1 67

теля по долгам созданной им организации в случаях, когда такая организация стала банкротом из-за выполнения обязательных для нее указаний собственника (п. 8 ст. 114, п. 3 ст. 56 ГК).

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. К имуществу этого предприятия предъявляются повышенные требования, поскольку учредитель его освобожден от большинства видов гражданско-правовой ответственности. Весь уставный капитал этого предприятия представляет собой минимальную гарантию удовлетворения имущественных претензий его кредитора, поэтому не может быть менее минимума, установленного специальным законом, а в его отсутствие – действующим законодательством. При этом к моменту государственной регистрации предприятия весь его объявленный уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником-учредителем, и никаких рассрочек в этом отношении закон не допускает (п. 3 и 4 ст. 114 ГК).

При уменьшении чистых активов такого предприятия менее объявленного размера уставного фонда оно должно объявить и зарегистрировать это уменьшение (на конец финансового года) (п. 6 ст. 114 ГК). Об этом уменьшении должны быть поставлены в известность кредиторы предприятия, получающие при этом право на досрочное исполнение или прекращение соответствующих обязательств. Кроме того, исключается передача учредителю-собственнику причитающейся ему в соответствии с уставом унитарного предприятия части доходов последнего. Если размер чистых активов станет меньше установленного законодательством минимума, предприятие подлежит ликвидации по решению суда (п. 5 ст. 114 ГК).

Эти унитарные предприятия могут создавать другие унитарные предприятия путем выделения, т.е. дочерние предприятия (п. 7 ст. 114), которые не являются особой разновидностью коммерческих организаций или даже унитарных предприятий. Они также не являются собственниками своего имущества, а получают на него ограниченное вещное право хозяйственного ведения. Основная его особенность состоит в том, что оно имеет своим учредителем другое предприятие-несобственника. Передача имущества дочернему предприятию осуществляется на основе распорядительного акта собственника-учредителя унитарного предприятия (п. 2 ст. 295 ГК). На эти отношения рас-

I 68_______________________________________Глава 3

пространяются также общие правила ГК о выделении как способе реорганизации юридических лиц (ст. 57–60).

Учредитель дочернего предприятия выполняет в отношении последнего (не будучи его собственником) все функции собственника-учредителя: утверждает устав; не отвечает по его долгам, кроме случаев, когда банкротство дочернего предприятия вызвано исполнением обязательных для него указаний учредителя (п. 3 ст. 56, п. 8 ст. 114 ГК). Дочернее предприятие также не отвечает по обязательствам своего учредителя.

Основы управленческих отношений между органами муниципального образования – учредителями этого вида унитарных предприятий (хозяйственного ведения) закреплены в ст. 294, 295 ГК и ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, т.е. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью; собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (п. 1 ст. 295 ГК).

Приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности. Впервые муниципальная собственность была выделена как новый вид собственности Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г. Закон запрещал какое-либо государственное ограничение на эту собственность, но предоставил возможность приватизации объектов этой собственности на основе актов местных органов власти, изданных ими в пределах своей компетенции (ст. 25). Затем правовая основа приватизации была значительно расширена федеральными, региональными и муниципальными нормативными актами.

В настоящее время муниципальная собственность, особенно больших муниципальных образований, достигла высокого уровня рыночного развития. Это касается унитарных предприятий, сферы социально-культурного обслуживания населения, эксплуатации муниципального жилищного фонда, его акциониро-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 69

вания и совершенствования управления объектами муниципальной собственности.

Основное внимание в планировании развития муниципальной собственности было уделено приватизации с четко обозначенными социально значимыми целями и объектами приватизации, направлениями расходования денежных средств, полученных от приватизации, и способами приватизации. Так, Калининградская городская Дума приняла постановление от 18 июля 1996 г. об утверждении Порядка и условий приватизации объектов муниципальной собственности и Положение о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной, муниципальной собственности. В Положении закреплено использование следующих форм приватизации (ст. 5.1):

продажа объектов и предприятий на аукционе;

продажа объектов и предприятий по коммерческому конкурсу, в том числе с инвестиционными условиями;

продажа объектов и предприятий по инвестиционному кой* курсу;

выкуп арендованного имущества;

безвозмездная передача акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам указанных предприятий и приравненным к ним лицам в соответствии с льготами, предоставленными им действующим закенодатель-ством;

продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам предприятий и приравненным к ним лицам по закрытой подписке в соответствии с льготами, предоставленными им действующим законодательством;

внесение объектов муниципальной собственности, свободных от прав третьих лиц, в уставный капитал (фонд) коммерческих и некоммерческих организаций по решению мэра города;

продажа долей (паев, акций), находящихся в муниципальной собственности, на аукционе, по коммерческому конкурсу, в том числе с ограниченным составом участников по решению городской Думы.

Развитие и юридическое обеспечение муниципальной собственности позволяют значительно повысить статус этой важной

170

Глава 3

формы публичной собственности. В настоящее время федеральное законодательство обеспечивает значительное совершенствование процесса приватизации объектов муниципальной собственности, повышение коэффициента ее отдачи в финансирование местного самоуправления. Этот процесс затрагивает в основном муниципальные унитарные предприятия, приватизация которых положительно сказывается на материально-финансовом положении местного самоуправления. По своей природе публичная власть в форме местного самоуправления в основном решает задачи социально-экономические, жилищно-коммуналь-ные и бытового обслуживания населения. Для нее целесообразнее стимулировать развитие местного мелкого и среднего бизнеса, привлекать инвестиции в строительство жилья, больниц, школ, культурно-просветительных учреждений и т.д.

Унитарные промышленные предприятия, в значительной мере обеспечивающие функционирование местного хозяйства и наполнение муниципального бюджета, тем не менее создают -определенные трудности при обеспечении управления ими. Решению этой проблемы и повышению их экономической эффективности способствует акционирование унитарных предприятий, урегулированное Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»1. Этот Закон не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 3), но предусматривает возможность акционирования унитарных предприятий с сохранением за собой определенного количества акций и права участия муниципальных органов в управлении акционированными предприятиями – открытыми акционерными обществами («золотая акция»). С этой целью Закон наделяет необходимыми полномочиями органы муниципальных образований в отношении отдельных открытых акционерных обществ. Например, органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества ли-

1 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3595.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ~J \

бо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решение об использовании в отношении них специального права на участие муниципальных образований в их управлении (далее – специальное право («золотая акция»).

Органы местного самоуправления, принявшие решение об использовании специального права («золотой акции»), назначают представителей муниципальных образований в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Общество, в отношении которого принято решение об использовании специального права («золотой акции»), обязано уведомлять о сроках проведения общего собрания акционеров и предлагаемой повестке дня представителей муниципальных образований. Представители муниципальных образований имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Они имеют право на участие в общем собрании акционеров, а также право вето при принятии общим собранием акционеров решения:

о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении устава в новой редакции;

о реорганизации;

о ликвидации, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

об изменении уставного капитала;

о заключении указанных в гл. X и XI Закона об акционерных обществах крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

Представители муниципальных образований имеют право:

доступа ко всем документам общества и несут ответственность за разглашение служебной и коммерческой тайны;

получать у держателя реестра ценных бумаг общества данные об имени (наименовании) зарегистрированных в этом реестре владельцев ценных бумаг, количестве, категории (типе) и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг;

обратиться в суд с иском к члену совета директоров (наблюдательного совета), единоличному исполнительному органу (директору, генеральному директору), члену коллегиального ис-

172

Глава 3

полнительного органа (правления, дирекции), а равно к управляющей организации (управляющему) о возмещении в соответствии с п. 2 ст. 71 Закона об акционерных обществах убытков.

Представители муниципальных образований являются членами совета директоров (наблюдательного совета) открытого акционерного общества, но их места в этом совете не учитываются при выборах членов совета директоров (наблюдательного совета). Представители-члены совета директоров (наблюдательного совета) имеют права и обязанности, предусмотренные законодательством .

Решения о прекращении действия специального права («золотой акции») принимают органы местного самоуправления, принявшие решения об использовании специального права («золотой акции»). Специальное право («золотая акция») действует до принятия решения о его прекращении.

Одновременное закрепление в муниципальной собственности акций открытого акционерного общества и использование в отношении него специального права («золотой акции») не допускаются, оно не подлежит замене на акции открытого акционерного общества.

Представителями муниципальных образований могут назначаться муниципальные служащие, которые осуществляют свою 'деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ (ст. 5 Закона).

Органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решения о закреплении акций обществ в муниципальной собственности. Они также назначают представителей муниципальных образований в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в муниципальной собственности. Ими назначаются муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ.

Представители муниципальных образований в органах управления открытых акционерных обществ, являющиеся муниципальными служащими, не могут получать в этих обществах воз-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления 173

награждение в денежной или иной форме, а также покрывать за счет указанных обществ и третьих лиц расходы на осуществление своих функций (ст. 6).

Закон содержит нормы, запрещающие покупку муниципальных унитарных предприятий самими муниципальными образованиями, если в их уставном капитале доля муниципальных образований превышает 25% (п. 1 ст. 9). Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

В Законе определен порядок перечисления денежных средств от приватизации в местный бюджет. Эти денежные средства подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее 25 числа соответствующего месяца. Денежные средства, полученные в результате приватизации муниципального имущества с 16 по 31 число каждого месяца, подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее десятого числа месяца, следующего за соответствующим месяцем. За несвоевременное перечисление денежных средств в местные бюджеты муниципального имущества (продавцы имущества) уплачивают пени за каждый день просрочки в размере 1/300-процентной ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату выполнения продавцами имущества денежных обязательств перед соответствующими бюджетами (ст. 13). Закон регулирует другие важные отношения приватизации и акционирования муниципальных унитарных предприятий, которые направлены на совершенствование всего института муниципальной собственности.

Иные формы приобретения объектов муниципальной собственности. Источниками формирования имущества муниципальной собственности, кроме того, могут быть: приобретение права собственности на имущество юридического лица при его реорганизации и ликвидации (п. 7 ст. 63 и абз. 3 п. 2 ст. 218 ГК), обращение взыскания на имущество собственника по его обязательствам (подп. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 238 ГК), конфискация (ст. 243 ГК).

Приобретение бесхозяйного имущества закреплено нормами ряда статей ГК (п. 2 ст. 225, ст. 226). Бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органа местного самоуправления принимаются на учет органом, на который возложена государственная регистрация прав на недвижимое имущество (п. 3 ст. 225 ГК).

174

Глава 3

Учет ведется по месту нахождения недвижимости. Через год после постановки на учет орган по управлению муниципальным имуществом может обратиться в суд с требованием о признании недвижимости муниципальной собственностью. Если суд не признает недвижимость муниципальной собственностью, она может быть вновь принята оставившим ее собственником либо приобретена в собственность по давности владения (ст. 225). Вопросы о собственности с движимыми вещами решаются судом на основании ст. 226 ГК1.

Муниципальная собственность на землю. В состав муниципальной собственности входят муниципальные земли различного функционального назначения и другие природные ресурсы. Органы местного самоуправления являются субъектами права земельной собственности местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление владеет землей различного назначения на правах собственника и может вступать в различные правоотношения по вопросам эксплуатации, мелиорации, рекультивации земель, законодатель предусмотрел муниципальную собственность на мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения2. Опыт зарубежных стран свидетельствует о высокой эффективности муниципального землепользования и значения земли как для местных бюджетов, так и для решения социально-культурных и иных задач населения муниципального образования.

В России пока отсутствует новый Земельный кодекс, который позволил бы комплексно решать вопросы собственности на землю и распоряжения ею. Этот фактор во многом сдерживает рост экономики и прежде всего российских городов.