§ 1. Понятие структуры местного самоуправления

Конституционное право местного населения – самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) – обеспечивает большое разнообразие моделей организации аппарата публичной власти на местах. Этот конституционный принцип, общий для всех субъектов Федерации, позволяет местному населению сформировать такой аппарат управления муниципальной собственностью, другими социально-экономическими отраслями местного хозяйства, который будет осуществлять свои полномочия в соответствии с интересами развития территории муниципального образования. Конституционные нормы и федеральное законодательство о местной организации власти дают необходимые основания для определения структуры местного самоуправления в узком и широком смысле слова. В узком смысле – это система органов, через которую осуществляется местное самоуправление на данной территории, в широком – это понятие охватывает совокупность всех структурных подразделений местного самоуправления, а также функциональные связи между ними, возникающие в процессе решения вопросов местного значения1.

1 См.: Мирошниченко Е.В. Исполнительный механизм в системе органов местного самоуправления/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 81.

фрганы и должностные лица местного самоуправления  ] Q7

, В сущности, структура органов местного самоуправления – это система управления, действующая на территории конкретного муниципального образования, не имеющая вертикальной подчиненности. Виды составляющих ее органов и должностных лиц закреплены в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Согласно п. 1 ст. 14 к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Это тоже конституционный принцип, который должен быть реализован всеми субъектами Федерации, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Статья 14 Закона закрепляет общие положения о наделении в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией органов местного самоуправления по вопросам местного значения, определяет, что наименование этих органов устанавливают законы субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Следовательно, население муниципального образования является главным «суверенным» участником важнейших управленческих отношений на его территории.

При решении вопроса о компетенции местного самоуправления российское законодательство не предусматривает разделения власти местного населения по парламентскому методу, а закрепляет лишь формы ее осуществления: непосредственно населением и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, ст. 2 Закона). Причем федеральное законодательство не употребляет термин «местная администрация», а предоставляет решать вопрос о наименовании органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Надо отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления выдвигает на первое место представительные органы муниципального управления при формировании структуры ор-

188________________________________________Глава 4

ганов местного самоуправления. Проблема формирования структуры решается двумя основными правовыми средствами: 1) путем закрепления обязательности наличия выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях (п. 3 ст. 14) и 2) возможностью предусмотрения уставом муниципального образования должности главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (п. 1 ст. 16).

В структуре органов муниципального образования, помимо выборных представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, уставом могут предусматриваться и иные органы и должностные лица местного самоуправления (п. 1 ст. 17). Все вопросы наименования этих органов и должностных лиц, порядок формирования и компетенции, сроки полномочий, подотчетность и другие вопросы их организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации (п. 2 ст. 17).

Для структуры органов местного самоуправления характерно наделение их статусом юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 20 Закона). Наконец, следует отметить, что в структуру органов муниципального образования входит муниципальная служба, все вопросы деятельности которой определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации и федеральным законом (ст. 21).

Системность структурной организации местного самоуправления обусловливают наличие в ней иерархии отношений между различными органами и должностными лицами местного самоуправления, подконтрольности и подотчетности соответствующих органов и должностных лиц при осуществлении ими своих полномочий по решению вопросов местного значения. Конституционным принципом этих отношений является нахождение в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления права контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований (п. 6 ст. 15).