§ 1. Понятие и сущность местного самоуправления

Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление снискало массу эпитетов в связи с политико-правовой оценкой его качеств. Например, его называют «критической точкой всей конструкции новой российской государственности»1, «важнейшим элементом становления демократической России»2, «цементирующим раствором государственной целостности»3. За художественной образностью этих и других названий прослеживается осознание значимости данного правового института. Его широта и многогранность объясняют существование различных суждений, когда одни считают его укреплением государственности за счет усиления местного самоуправления, другие связывают самоуправление с идеалами демократии, третьи, напротив, представляют его как систему, которая на практике не работает. Иными словами, многомерный характер местного самоуправления и сопутствующая ему полярность мнений позволяют любой заинтересованной стороне найти то привлекательное или отталкивающее, что она хотела бы увидеть в этом институте современной политики и права.

Очевидно, что в таких условиях местное самоуправление не могло не подвергнуться теоретическому осмыслению с различными направлениями исследовательского поиска. К первому направлению относятся оценки местного самоуправления в качестве принципа организации и осуществления власти на мес-

1 Становление новой российской государственности: реальность и перспектива (открытый доклад). – М., 1996. – С. 80.

2 Политические партии и блоки на выборах. – М., 1993. – С. 21.

3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию. – М., 1995. – С. 29.

Понятие и функции местного самоуправления                  ] 09

тах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан1; как основы конституционного строя; права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; как формы народовластия2. Наиболее заметной особенностью исследований в данной плоскости является опора их приверженцев на конституционные нормы. Что же касается возможных отличий, то они сводятся к несовпадениям скорее толковательного, чем сущно-стного характера. Разработки подобного рода базируются на широком эмпирическом материале, анализе функционирования разнообразных организационно-правовых моделей муниципальной власти, сложившихся в России к настоящему времени3.

Исследователи другого направления анализировали соотношение местного самоуправления с социально-политическими идеями, признающими объективность и закономерность его происхождения и развития. Для них характерны определенные методологические подходы, обеспечивающие системность теоретического познания самоуправленческой проблематики. И хотя в основе этих построений лежат уже утвердившиеся институты, их анализ осуществляется через призму историко-философских, социологических и правовых идей, выработанных обществом. Так, они характеризуют местное самоуправление как одну из форм социального явления – самоуправления4, подсистему в системе самоуправления народа5, предмет регулирования отрасли муниципального права6.

' См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 1995. – С. 455, 456.

2 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.

- М., 1997. - С. 83.

3 См.: Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. – Новосибирск, 1997; Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления//Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 111 – 119; Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления//Городское управление. – 1996. – № 2. – С. 30–38; Широков А,, Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления/Дам же. – № 5. – С. 19–26.

4 См.: Государственное право Российской Федерации. – М., 1996. – С. 545.

5 См.: Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). – Свердловск, 1987. – С. 76.

6 См.: Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. – Екатеринбург, 1994. – Вып. 1. – С. 6–8; Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т. Муниципальное право: проблемы становления отрасли//Право и жизнь. – 1994.

– № 4; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – Екатеринбург, 1997. - С. 26-45.

110_______________________________________Глава У

Изучение местного самоуправления этих научных направлений преследует различные цели, обусловливает использование разнообразных средств исследования и в конечном счете предопределяет заданные целями анализа научные выводы. Так, И. В. Выдрин рассматривает местное самоуправление как социальную идею1, отмечая, что предназначение последней состоит в выполнении ею особых познавательных функций, поскольку идея дает первоначальные сведения о местном самоуправлении. Она отражает то существенное, что свойствено этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то повторяющееся, что характерно для стран, признающих его. Иначе говоря, в идее сконцентрированы общие и особенные элементы любой системы местного самоуправления в их динамике.

Следует заметить, что идея местного самоуправления получила соответствующее терминологическое обозначение не так давно – на рубеже XVIII–XXIX столетий. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют «рождением понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству2.

Обращение к теме возникновения местного самоуправления, формирования его терминологии непременно приводит специалистов к необходимости установления соотношения между самоуправлением местным и самоуправлением вообще. Если говорить о времени появления этих терминов, то местное самоуправление возникло ранее самоуправления. Различные источники свидетельствуют о распространенности такого мнения. Уже упоминавшиеся Г. Штимпфл и X. Шоллер прямо отмечают, что понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии «Институты самоуправления: истори-ко-правовое исследование». Анализируя германское местное самоуправление XIX в., они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 50-е гг. XIX в., а до того и в законодательстве, и административной науке Германии речь шла

1 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). – Екатеринбург, 1998. – С. 6.

2 См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. – М., 1995. – С. 17.

111

Понятие и функции местного самоуправления

только о местном и территориальном управлении1. Следует заметить, что германское местное самоуправление связано с именем барона фон Штейна (по другим источникам – Штайна) и проводимой им местной реформой, начало которой было положено в 1808 г.

Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления можно найти у Л. Велихова. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. XIX в. Германией и в 60-х гг. Россией2. Действительно, местное самоуправление в России именно в этот период становится предметом самостоятельного научного анализа, прочно входит в политический лексикон. Этой теме посвящены, например, работы А.Д. Градовского, А.В. Васильчикова, В.И. Лешкова3.

Точнее, сам термин «местное самоуправление» введен в оборот в ходе реформы. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин4. Под местным самоуправлением признавалась совместная деятельность общины по решению вопросов локального значения. М.А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом5. По мнению В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением6. Как «систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с

1 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 224.

2 См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. Ч. II. – М.: Л., 1928. – С. 235.

3 См.: Градовскип А.Д. История местного самоуправления. – СПб., 1868; Василь-чиков А.В. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3 т. – СПб., 1869–1871; Лешков В.И. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. – М., 1871.

4 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб., 1909. – Т. II. – С. 383.

5 См.: Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. – СПб., 1907. - С. 30-31.

6 См.: Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. – М., 1917. – С. 6.

112

Глава 2

соответствующими правами» характеризовал самоуправление А. Васильчиков 1.

Кроме установления времени возникновения термина «местное самоуправление», уточняется и определение обозначаемого им социального явления, в котором и сейчас немало путаницы. Так, Л. Велихов, говоря о местном самоуправлении, приводит некоторые его понятия, сформулированные русскими и зарубежными специалистами (Н.И. Лазаревским, И. Редлихом, П. Ашлеем)2. Следует заметить, что в российских земских кругах популярностью пользовалось следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»3. В России было известно и определение, принадлежащее англичанам И. Редлиху и П. Ашлей: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву»4.

Л. Велихов также ссылается на следующее суждение Г. Еллинека: «Самоуправление – это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными, государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»5. Очевидно, что это определение не местного самоуправления, а самоуправления (как считает Л. Велихов) в широком смысле слова. Аналогичным образом в наше время поступает В.Ф. Абрамов. Он утверждает, что существует более

1 Васильчиков А. О самоуправлении. – СПб., 1870. – Т. I. – С. 1–2.

2 См.: Велихов Л. Указ. соч. – С. 234–235.

3 Мелкая земская единица. В 2 т. – СПб., 1903–1904.

4 Ашлей Л. Местное и центральное управление. – СПб., 1910. – С. 3.

5 Ел/шнек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. – СПб., 1908.

Понятие и функции местного самоуправления                  113

30 различных определений самоуправления, смешивая их с понятием местного самоуправления. Но в отличие от Л. Велихова, который делал поправку на особенность этих институтов, В.Ф. Абрамов не замечает их специфики1. Самоуправление в широком смысле слова стало характеризоваться как управление делами, осуществляемое заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы.

Вместе с тем оправдывать некоторую двусмысленность, возникающую при определении понятия «самоуправление», только неточностями в высказываниях отдельных ученых было бы неверным. Трудность объясняется скорее многозначностью самого термина «самоуправление».

Одно из значений самоуправления – это олицетворение такого состояния государственного порядка, при котором функционирование органов и институтов самоуправления разного уровня (в том числе местного) обязательно. Самоуправление в самых различных его проявлениях обретает черты неотъемлемого элемента правового государства, становится особенностью внутренней организации государственной власти. В этом случае государство, располагающее представительными органами власти, рассматривается как самоуправляющаяся организация. Именно так с конца XVIII в. толкуется самоуправление при характеристике английского государственного строя2; так же толкует его И.А. Ильин применительно к России. Формой государства он считает «исторически наилучшую комбинацию», состоящую из солидарного самоуправления и властвующей опеки. По мнению И.А. Ильина, основная задача государственного устройства заключается в переходе от режима государственной опеки к режиму государственного самоуправления3.

В определенной исторической ситуации такой подход к самоуправлению преодолевался или изживался полностью либо, напротив, набирал силу. В частности, всплеск научного интереса к проблеме самоуправления произошел в России совсем не-

1 См.: Абрамов В. Местное самоуправление: идея и опыту/Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 120.

2 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 81–82.

3 См.: Ильин И.А. Родина и мы: Статьи. – М., 1995. – С. 344–348.

114

Глава 2

давно – в середине 80-х гг.1 Он был обусловлен демократическими преобразованиями в нашей стране и тесно увязывался с идеями правового государства, многопартийности, политического плюрализма. Однако исследовательский интерес к проблеме самоуправления довольно быстро угас, в основном переориентировавшись на одну из его форм – местное самоуправление.

Другое значение самоуправления – устойчивость местной власти. В этом случае оно выступает синонимом местного самоуправления, самостоятельным институтом государственного права2. Думается, однако, что оно является институтом не только государственного права, но и социологии (не ограниченной рамками юридической действительности). При этом местное самоуправление выступает самостоятельным политико-правовым принципом организации местной власти, основанным на способности жителей любой административно-территориальной единицы без вмешательства центральных органов решать хозяйственные и иные дела.

Весьма приблизительное установление времени происхождения термина «местное самоуправление» не лишает нас возможности констатировать тот факт, что значительно раньше возникла обозначаемая им социальная идея. Такая уверенность основывается на фактах ее параллельного развития с самоуправленческой идеей вообще, свойственной общественному развитию на его определенных фазах. Во всяком случае такой трактовки событий придерживается советская и российская историко-юридическая наука3. Заостряя внимание на данной особенности функционирования местного самоуправления, Н.В. Постовой со ссылкой на работу русского исследователя И.А. Покровского пишет: «На объединенной территории Рима на основании зако-

' См.: Социалистическое самоуправление. – Саратов, 1987; Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении. – М., 1988; Варламова Н.В. Самоуправление сквозь призму праксиоло-гии//Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. - М., 1991. - С. 55, 56.

2 См.: Институт самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 82.

3 См.: Самоуправление: от теории к практике. – М., 1988. – С. 7–40.

Понятие и функции местного самоуправления            ] ] 5

на 45 г. до н. э. возникло единообразное местное управление, общим принципом которого был принцип самоуправления»1.

Как отмечает в своей работе И.В. Выдрин: «Интеграция самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления обусловлена несколькими признаками, которые в нашей литературе подразделяются на три группы»2. Первая по своему генезису раскрывает научно-управленческий аспект самоуправления, который означает его самоорганизацию, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль. Названные первичные признаки применительно к общественным системам и институтам дополняются признаками второй группы – социальными свойствами. Это принадлежность власти всему коллективу; ее осуществление коллективом непосредственно или через выборные органы; единство, совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм; совместное ведение общих дел, отстаивание и защита общих интересов на основе самодеятельности. Третья группа – политические свойства характеризуют самоуправление как форму управления. Сюда входят осуществление самоуправления с помощью политической власти и государства; всеобщее участие граждан в управлении; ведущая роль представительных органов в реализации самоуправленческих функций.

Перечисленные выше признаки длительное время остаются неизменными и подверглись лишь незначительной модификации, учитывающей обстоятельства времени, традиции, законодательные и теоретические подходы и т.д. Они затрагивают все виды самоуправления в обществе, в том числе местное.

Охарактеризуем названные признаки.

\. Взаимообусловленность и взаимозависимость идей самоуправления и местного самоуправления основана на общности субъекта и объекта управления в процессе регулирования разнообразных сторон государственной и местной жизни. В целом данный тезис может быть принят за общее правило, согласно которому функции субъекта и объекта управленческой деятельности выполняет народ. Вместе с тем это положение нуждается в уточнении. Уже с античных времен предпринимались попыт-

1 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М.,

1995. - С. 8.

2 Выдрин И.В. Указ. соч. – С. 18.

116

Глава 2

ки провести различия между демократией государственной и демократией самоуправляющихся граждан. Античная история дает примеры неоднозначного употребления понятия «демос» (народ), которое в тот период получает две качественно отличные трактовки. Это или целокупный, якобы мистически пребывающий вне времени народ, в котором теряются не только отдельные индивиды, но и целые поколения, или конкретная для данного места и времени совокупность граждан. В первом случае это могло быть нечто большее, чем просто население, во втором – напротив, значительная часть населения1.

Аналогично соответствующая проблема интерпретировалась позднее – в период вызревания идеи народного суверенитета. Находит она поддержку и в наши дни. Например, А. Борисов, настаивающий на различении самоуправления и местного самоуправления в зависимости от субъекта соответствующих отношений, отмечает: «Единственное непосредственно признаваемое в современной демократии сообщество – народ, проявляющий себя через принцип народного суверенитета, но это сообщество конституируется размерами и устройством голосовательного механизмам. Он полагает, что принцип политического равноправия граждан, составивший основу демократии и реализующийся в процедурах голосования, ориентирован на индивида, а не на корпоративное, местное сообщество2.

2. Взаимозависимость идей местного самоуправления и самоуправления обусловлена наделением городской и сельской общины статусом социальной основы как самоуправляющихся территориальных единиц, так и государства в целом. Эта мысль находит воплощение в многочисленных трудах отечественных и западных авторов. Согласно их доводам община служит основой всей структуры общества. Так, B.C. Соловьев, характеризуя главные черты сложившегося строя русской жизни, формулировал значение общины следующим образом: «Монастырь, дворец и село – вот наши общественные устои, которые не поколеб-

' См.: Ильин М.В., Мельвиль Ю.А., Федоров Ю.Е. Демократия и демо-кратизация/уПолитические исследования. – 1996. – № 5. – С. 149. 2 Борисов А. Самоуправление: европейская традиция и Россия//Городское управление. – 1996. – № 1. – С. 25.

Понятие и функции местного самоуправления                  117

лютея, пока существует Россия»1. О факторе общины, ставшей основообразующим институтом русского раннефеодального общества, упоминает А.Е. Пресняков. Он называет волостные соседские общины самоуправляющимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над территорией2. Обобщенную характеристику общины дает Э.Г. Соловьев. Оценивая взгляды славянофилов, он отмечает, что именно в общине протекала подлинная жизнь народа в соответствии с нравственными законами и авторитетом, освященная веками традиции, там формировались его нравственный и религиозный уклады. В представлении славянофилов община была квазисакральной ценностью, выступала традиционным институтом, обеспечивающим преемственность поколений и связь времен, регулятором социальных конфликтов и средством интеграции индивидов в систему общественных отношений3.

Итак, значение общины в жизни государства и местной самоуправляющейся единицы оценивалось и оценивается многими исследователями в самой превосходной степени, ибо они считают, что величие страны определяется не только размерами ее территории и богатством недр, но и традиционными учреждениями. «Выделение местных сообществ в качестве основного компонента местного самоуправления, – отмечает М.А. Краснов, – это совершенно новый принцип построения государства. Заключается он в том, что государство создается самими людьми, объединенными в сообщества в рамках определенной территории»4, т.е. государство предстает в виде ассоциации сообществ. Такой подход продуктивен и в негосударственной сфере. Анализируя политические прогнозы М.А. Бакунина, Ю.А. Тихомиров указывает, что последний представлял будущее негосударственной организации в виде свободной федерации вольных рабочих и крестьян, их артелей, ассоциаций. Разбирая проблемы власти (темы весьма популярной в начале 90-х гг.– нового этапа развития российской государственности), Ю.А. Тихомиров отмечает, что она нуждается в некоторой модификации. Направления возможных

1 Соловьев B.C. Сочинения. В 2 т. Т. I. – М., 1989. – С. 243.

2 См.: Пресняков А.Е. Российские самодержцы. – М., 1990. – С. 334.

3 См.: Соловьев Э.Г. У истоков российского консерватизма//Политические исследования. – 1997. – № 3. – С. 144.

4 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. – М., 1993. – С. 9.

118

Глава 2

изменений ему видятся в более полном выявлении феномена самоорганизации граждан, того духа народности, соборности, который отражает традиции, осознание, уклад жизни. Он полагает, что «надо поддерживать начало самоуправления и своего рода общественное согласие как социальную основу для получения мандата «управлять»1.

3. Общность идей самоуправления и местного самоуправления находит подтверждение еще в одном признаке – в принадлежности власти социальному сообществу, в ее осуществлении местным коллективом жителей непосредственно или через выборные органы.

На начальных стадиях исторического развития организационно-властный механизм местного самоуправления копировал государственное устройство. Позднее в отношениях государства и местного самоуправления возникли проблемы, связанные с разграничением полномочий между центральными и местными органами власти. Зачастую они порождали напряженность, гипертрофированное ужесточение требований к местному самоуправлению, что в конечном счете обрекало последнее на фактическое, а нередко и юридическое, бесправие. Истории известны подобные факты. Тем не менее местная община обладала устойчивой прерогативой в решении достаточно широкого круга вопросов (коммунальных, муниципальных, городских) по обеспечению жизнеспособности территории и проживающих на ней жителей. Юрисдикция общины распространялась на благоустройство и содержание домов, улиц, площадей, устройство рынков, дорог и пр. В сфере ее управления находились коммунальное хозяйство, призыв на воинскую службу, на определенном этапе истории – судопроизводство. В дальнейшем к ним присоединились здравоохранение и образование. Община вводила нормы-обязательства для своих членов, устанавливала различные статусы граждан по сословиям, цехам, длительности проживания и иным основаниям.

В принципе перечисленные вопросы за некоторыми исключениями составляют предмет ведения местного самоуправления

1 Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение?//Государство и право. – 1992. – № 9. – С. 13.

Понятие и функции местного самоуправления                  119

и в настоящее время. Этот признак свидетельствует о преемственности различных форм местного самоуправления, стабильности его интересов, ценности этого института в социальном и научном аспектах. Без сомнения, новации последних десятилетий в некотором отношении обновили понимание характера местных дел, особенностей полномочий органов самоуправления на местах. Причина тому – принятие последними на себя забот о социальном равенстве и экономическом развитии, которыми в прошлом нередко пренебрегали.

Итак, можно сформулировать следующие выводы.

Во-первых, связь идей самоуправления и местного самоуправления обеспечивается признанием социального сообщества в качестве субъекта самоуправленческих отношений. Во-вторых, их отличие обусловлено различием субъектов самоуправления и местного самоуправления, в одном случае таковым выступает народ, в другом – местное население. Однако народ не единственно признаваемое социальное сообщество. Российское законодательство относит к этой категории также население муниципальных образований, объединенное правомочиями по решению вопросов местного значения. Сообществами граждан, функционирующими по принципу самоуправления, признаются и социальные группы, реализующие свою деятельностную активность в общественных объединениях в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»1. Несравненно шире и механизм конституирования сообщества. Он не ограничивается процедурой голосования, а предусматривает установленные законом формы прямой демократии.

Триада названных признаков (общность субъекта и объекта управления, трактовка общины социальной основой самоуправ^ ления, принадлежность сообществу граждан властных функций) образует остов идей самоуправления и местного самоуправления. Вряд ли ошибочны признание их наиболее действенного влияния именно на уровне местного самоуправления, закрепленное законодательно, реализация на практике, освещение в теории. Хотя в середине 80-х гг., как мы уже отмечали, в нашей стране наблюдался интерес к проблемам самоуправления наро-

1 См.: Российская газета. – 1995. – 25 мая.

120

Глава 2

да, в тот момент о местном самоуправлении если и говорили, то только критически, негативно, называя его явлением сугубо буржуазной демократии. Однако научный акцент сместился в сторону местного самоуправления в силу его практической значимости, широкого юридического регулирования, политико-социальной актуальности. Вот почему местное самоуправление (во всяком случае, в современной России) предстает в виде наиболее развитой формы самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой многосторон-, нюю деятельность местного населения по решению собственных и других стоящих перед ними задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

Документом, наиболее полно излагающим понятие местного самоуправления, считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г.1: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. 3).

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территорий..

Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии употребляется термин «selbstverwaltung» – самостоятельное управление, в Великобритании, в зависимости от уровня местной власти и смысла, – «self government» – самоуправление, «local government» – местное управление, «self administration» – местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления, назначаемые центральной властью для

1 См.: СЗ РФ. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.

Понятие и функции местного самоуправления            ] 21

осуществления ее интересов на местном уровне – префекты, супрефекты. Но термин «самоуправление» не используется и ему соответствует понятие «decentralisation» – децентрализация. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местным органам широкого круга полномочий.

Изучение политико-правовой природы местного самоуправления позволяет сделать вывод, что местное самоуправление является одной из основ социального управления в любом государстве, стоящем на принципах демократии.

Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, признает и гарантирует местное самоуправление. Как выражение власти народа местное самоуправление в России рассматривается как основа конституционного строя.

В Конституции РФ зафиксированы основополагающие черты местного самоуправления. Они находят свое воплощение и развитие в федеральных законах, конституциях, уставах, законах и иных правовых актах субъектов Федерации.

Закон об общих принципах местного самоуправления, основываясь на конституционных положениях, устанавливает, что местное самоуправление в России – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Следует отметить, что при некоторых отличиях все приведенные выше определения базировались на двух основных постулатах: 1) местное самоуправление есть самостоятельная коллективистская деятельность общины и 2) сферой ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела». Очевидно, что современные определения анализируемого феномена в основе своей соответствуют прежним представлениям, так как опираются на те же положения. Именно в этом вопросе проявляется связь времен.

Таким образом, местное самоуправление – это самостоятельная деятельность населения непосредственно или через вы

122

Глава 2

борные либо иные органы в рамках закона по решению вопросов местного значения.

Сущность местного самоуправления. В последние годы современные российские ученые сосредоточили свои усилия на разработке нового направления местного самоуправления. Учитывая, что местное самоуправление есть определенный вид общественных отношений, который характеризуется содержанием, формой, субъектно-объектным составом, исследователи делают вывод о том, что оно является социальной системой. Изучение системных качеств местного самоуправления обогащает его теорию новыми положениями, развивает практический инструментарий ее познания.

В чем же заключается сущность, содержание, форма местного самоуправления, которые определяют основные его параметры как системы?

Сущностная характеристика местного самоуправления заключается в том, что население само управляет собственными делами. Однако эту идею не так просто воплотить в жизнь, поскольку индивидуальные, коллективные, классовые и общесоциальные запросы общества теснейшим образом переплетены. Их реализация опосредуется через деятельность (в том числе управленческую) субъектов разного уровня и вида. Иными словами, субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления – с другой, зачастую не совпадают. Между множеством первых и вторых образуются сложные связи. Все это говорит в пользу того, что общая схема самоуправления нуждается в корректировке, что без необходимого видоизменения она останется лишь идеей.

В каком же направлении должны осуществляться возможные преобразования? В литературе мнения на этот счет разделились. Так, С.И. Кулиева, задаваясь вопросом, применимо ли понятие управления к местному самоуправлению, склоняется к тому, что самоуправление следует рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его можно отнести к иным типам самоорганизации. Ему (самоуправлению) присуща тенденция к поддержанию своей организации, к повышению меры упорядоченности. Местное самоуправление С.И. Кулиева определяет как адаптированную

Понятие и функции местного самоуправления                  123

систему, способную приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Отсюда вывод о неприменимости управленческого фактора к самоуправленческой системе1.

В.В. Шинкаренко, анализируя проблему соотношения самоуправления и управления, указывает, что первое зачастую рассматривается как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объектом, т.е. его управленческая деятельность ориентирована на самого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации2. Напротив, С. Сивова убеждена в том, что самоорганизующиеся структуры нуждаются в управленческой организации3.

Действительно, в силу целого ряда объективных и субъективных причин общество не может отказаться от «чистого» управления (управления, в рамках которого управляющие и управляемые – разные люди), отношений представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. Поэтому говоря о становлении подлинного самоуправления, мы должны понимать под ним особую модель, при которой: 1) найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самореализации населением своих запросов; 2) субъекты любых социально значимых интересов имеют действенные средства (прежде всего юридические) их заявления и отстаивания, а в необходимых случаях – и самостоятельного проведения в жизнь в одностороннем порядке; 3) структуры «чистого» управления, представительские институты действуют в режиме нацеленности на постоянное выявление, согласование и удовлетворение запросов населения.

Следовательно, самоуправление не только не означает изъятие из общественного организма институтов представительства, профессионально-элитарного управления, но, напротив, пред-

1 См.: Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. – М., 1994. – С. 18.

2 См.: Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве//Правительство – город – люди. Самоуправление в Москве: Мат-лы науч.-практич. конф. 21 мая 1996 г. – 1996. - № 14. - С. 3.

3 См.: Сивова С. Нуждается ли самоорганизация в управленческом обеспечении? (анализ актуальных направлений развития организационных струк-тур)//Проблёмы теории и практики управления. – 1997. – № 3. – С. 82–83.

124

Глава 2

полагает их активное функционирование. По сути, самоуправление есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех названных принципов1.

И.В. Выдрин определил местное самоуправление как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей2.

Такое понимание местного самоуправления позволяет сделать некоторые выводы.

1. Подобное состояние саморегуляции не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться. Поэтому конституционная формула «местное самоуправление» должна толковаться не как констатация того, что есть, а как конституционно-правовая цель для всех, на кого распространяет свое действие российская Конституция3.

2. Местное самоуправление представляет собой управленческую деятельность. Данная позиция о взаимосвязи самоуправления и управления занимает устойчивое положение в отечественной литературе по проблемам теории управления, права, политологии. Ее источником, как уже отмечалось, служит формулировка К. Маркса: «Самоуправление есть процесс управления народа посредством самого народа». Доказательствами такой сущности самоуправления являются определения этого института специфической составной части управленческого процесса4,

1 См.: Конституционное право Российской Федерации: Учеб пособие. – Екатеринбург, 1992. – С. 48–50.

2 См.: Выдрин И.В. Указ. соч. – С. 46.

3 См.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или обществен-ное?//Советское государство и право. – 1990. – № 10. – С. 82.

4 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. – М., 1988. - С. 32, 39.

Понятие и функции местного самоуправления                  ] 25

вида социального управления в обществе1, явления, наделенного некоторыми свойствами, присущими управлению.

3. Приведенное выше определение свидетельствует о единстве местного самоуправления и демократии. Их содержательное отличие сводится к тому, что самоуправление есть прежде всего свойство, качество населения (социальной общности), его способность управлять собственными делами, а демократия – организационный механизм, обеспечивающий реализацию этого свойства. Ведь категория «демократия» раскрывает совокупность форм и способов участия граждан в управлении2.

4. Определение сущности местного самоуправления подчеркивает его неразрывную связь с властным фактором. В понятии «местное самоуправление» объединяются публично-властные и общественные начала. Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация государственной власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу Конституции РФ, механизм публичной власти совмещает верховную публичную власть, материализуемую государством, и местную власть, осуществляемую органами местного самоуправления или непосредственно населением. Кроме всего прочего, это означает, что источником существования местного самоуправления как одной из основ конституционного строя является не государственная, а конституционная воля3.

5. Еще один важный вывод состоит в том, что приведенное выше определение местного самоуправления, которое можно рассматривать как теоретическое, совпадает с формально-юридическим определением этого института.

Законодательная дефиниция местного самоуправления дана в ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления: это «признаваемая и гарантируемая Конституцией

1 См.: Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления//Волросы философии. – 1983. – № 8. – С. 21.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. – М., 1984; Курашвили Б.П. Проблемы теории государственного управления в условиях совершенствования развитого социализма. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 1986. – С. 9; Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. – М., 1988.

3 См.: Выдран И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. – С. 11.

126

Глава 2

Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Конституция РФ не содержит определения местного самоуправления, она лишь указывает на социальную функцию этого феномена, которая состоит в необходимости предоставления населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться объектами муниципальной собственности. Тем не менее близость конституционного и законодательного подходов к местному само-• управлению отчетливо просматривается, причем нормативное определение, ставшее благодаря Закону об общих принципах организации местного самоуправления общероссийским эталоном понятия «местное самоуправление», сходно по своему со-' держанию с соответствующей теоретической дефиницией (самоуправление есть управление народа посредством самого народа). Это довольно редкий случай, когда эффект законодательной формулы усиливается ее совпадением с традициями научного толкования.

Анализ конституционных положений и содержания данного определения позволяет выявить основные черты местного самоуправления в России:

а) правом на осуществление местного самоуправления наделяются граждане. Однако граждане – это сначала жители, а лишь потом участники правовых и политических отношений, поэтому выделяется особый субъект – население городских, сельских поселений и' других территорий, административные границы которых определяются с учетом географических условий, исторических и иных местных традиций. Известно, что населением называется совокупность людей, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих население.

Любое городское, сельское поселение (несколько или его часть), иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеют муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, признается законодательством в качестве муни-

Понятие и функции местного самоуправления                  127

ципального образования – основной единицы местного самоуправления;

б) местное самоуправление имеет и особую сферу управления – вопросы местного значения. Прежде всего это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации. Перечень вопросов местного значения дан в ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, однако он не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Кроме того, на органы местного самоуправления законом может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий;

в) местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности – специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятельность может принимать правовые и неправовые формы, она носит преимущественно публично-правовой характер, хотя и не исключает возможности использования частноправовых методов. Характерной чертой муниципальной деятельности является определенное сближение ее исполнительных и распорядительных начал. Отличительным признаком выступает относительное снижение доли субординационных отношений и возрастание роли отношений координации и взаимодействия между участниками этой деятельности;

г) в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий есть деятельность самостоятельная. Прежде всего это проявляется в гарантируемом государством праве и возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Кроме того, самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Образуемые населением выборные и другие органы местного само-

128

Глава 2

управления не входят в систему органов государственной власти. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления государство предоставляет муниципальным органам право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления;

д) наделение ответственностью муниципальных образований. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, населением, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населением. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований. Ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий органы и должностные лица местного самоуправления несут в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствуюч^ими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Порядок ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований;

е) наличие двойственной природы. В муниципальной власти одновременно сочетается два начала: общественное и государ'ст-венное. Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления, действуют в соответствии с единой государственной политикой, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно-властного характера. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного институтов. Теоретические основы двойственного характера местного самоуправления ориентированы на современную концепцию теории дуализма муниципального управления.