§ 5. Источники муниципального права

Система источников муниципального права. Местное самоуправление имеет важное значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее единственному источнику – народу. С имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет реализовано местное самоуправление, если отсутствует четкая система распределения полномочий между органами федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Этнические и исторические особенности России, сложив-

38

Глава 1

шаяся непростая социально-экономическая и политическая ситуация затрудняют и даже делают невозможным управление огромной страной только из центра, поэтому организация общественной жизни должна включать механизмы саморегуляции регионов и муниципальных образований. Чем больше действительно местных проблем будет передано на региональный и местный уровни, тем более эффективным будет их решение.

Местное самоуправление в России регламентируется международными правовыми актами о местном самоуправлении, Конституцией РФ, федеральными законами и иными правовыми актами федеральных органов государственной власти, конституциями (уставами), законами и иными правовыми актами субъектов, уставами муниципальных образований и иными локальными (местными) правовыми актами.

Существуют две классификации источников муниципального права. Во-первых, их можно разделить на две большие группы по содержанию – систематизированные акты (например, законы о местном самоуправлении России и субъектов Федерации) и тематические, т.е. посвященные отдельным аспектам организации местного самоуправления (например, о местном референдуме, о выборах органов и должностных лиц органов местного самоуправления).

Во-вторых, с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений можно выделить четыре группы источников муниципального права.

К первой группе источников относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ, которая содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления. На этом же уровне принимаются федеральные законы, которые также являются важнейшими источниками муниципального права, и указы Президента РФ, например Указы Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации», от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          39

Основные направления внутренней и внешней политики российского государства Президент РФ ежегодно определяет в своих посланиях к Федеральному Собранию РФ. Начиная с 1994 г., в этих посланиях указываются основные проблемы на пути развития местного самоуправления в России и способы их решения.

Нормы муниципального права могут содержаться в постановлениях палат Федерального Собрания РФ, которые также относятся к источникам муниципального права, например постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации»'.

К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства РФ, в частности постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65, которым утверждено Положение о федеральном реестре муниципальных образований2, а также нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

И наконец, к ним относятся постановления Конституционного Суда РФ, например постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»3.

Вторую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации. Это Конституции Республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, например Закон Московской области от 30 января 1996 г. «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области»4.

Кроме того, в эту группу входят акты Президентов Республик, глав администраций других субъектов Федерации, поста-

1 См.: Ведомости Федерального Собрания РФ. – 1994. – № 6. – Ст. 284.

2 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 4. - Ст. 486.

3 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 708.

4 См.: Подмосковные известия. – 1996. – 8 февр.

40

Глава 1

новления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, содержащие нормы муниципального права.

В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, а также органами и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего акты муниципальных образований: уставы, общеобязательные правила по предметам ведения образования, принятие которых предусмотрено уставом, решения представительных органов местного самоуправления, акты главы муниципального образования и др.

Особенностью источников муниципального права, вытекающей из самой природы местного самоуправления, является высокий удельный вес локальных (местных) нормативных актов.

Четвертую группу источников муниципального права образуют международные правовые акты в сфере местного самоуправления, обязательные для исполнения в России. Сюда можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого в настоящее время является Россия, Европейская хартия местного самоуправления1, ратифицированная нашей страной.

Характер и пределы регулирования правовых отношений по местному самоуправлению в России связаны с федеративным устройством и политико-правовой природой местного самоуправления. Сложность поиска оптимального баланса системы, такого регулирования очевидна: от правильного распределения полномочий зависит ее эффективность.

Конституция РФ об основных принципах и статусе местного самоуправления. Конституция РФ определила и закрепила государственно-правовую природу местного самоуправления в России. Надо отметить, что ни одна конституция федеративного государства прошлого и настоящего не решала столь развернуто и фундаментально вопрос о местном уровне власти, как Конституция 1993 г.

1 См.: Народный депутат. - 1993. - № 11. - С. 57-59.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          41

''•' Конституционное решение вопроса об организации децентрализованной публичной власти основано на том, что муниципальные органы не могут быть агентами центральной власти на местах или органами государственной исполнительной ветви власти. Законодатель учитывал прежде всего необходимость развертывания системы народовластия в различных видах поселений. Причем эта территориальная публичная власть должна структурироваться таким образом, чтобы исполнять законодательные предписания органов государственной власти по всем вопросам обеспечения жизнедеятельности местного населения. Действенная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом федерального Правительства, а с другой – формой народоволастия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть1.

Политическое право граждан на местное самоуправления обеспечивается конституционно-правовыми нормами,.дающими гражданам возможность как путем непосредственного волеизъявления (референдумы, выборы и другие прямые формы прямой демократии), так и через активное и пассивное избирательское право, равный доступ к муниципальной службе обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также через возможность граждан получить другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. Акцент на это политическое право гражданина не случаен, поскольку оно часто нарушается государственными органами и органами местного самоуправления.

Публичный характер этой территориальной власти обеспечивается правом местного населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конститу-

1 См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 49.

42________________________________________Глава 1

ции РФ). Территориальная публичная власть характеризуется наличием у нее полномочий на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Она осуществляет охрану общественного порядка, а также решает иные вопросы местного значения. Население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

Следовательно, местное самоуправление по Конституции РФ является одновременно и публично-властным учреждением (корпорацией публичного права), осуществляющим публичную власть в пределах конкретной территории городских, сельских и иных видов поселений и корпораций, и субъектом гражданско-правовых отношений, решающим многие вопросы местного значения. Развивая конституционные нормы о муниципальной собственности ГК закрепляет ее как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям (ст. 215). Следовательно, местное население, как и другие субъекты права собственности, может участвовать в гражданско-правовых отношениях, т.е. обладать правоспособностью. Субъекты права муниципальной собственности могут заключать различные гражданско-правовые сделки, контракты, быть истцом и ответчиком в судебных спорах. Кроме того, население определяет форму управления муниципальной собственностью в уставе муниципального образования, или в иных нормативных актах, принимаемых на местных референдумах и в других формах прямой (непосредственной) демократии.

Публично-правовая и гражданско-правовая природа местного самоуправления неразрывно связана с организацией народовластия в государстве. Государство, будучи выразителем общего интереса народа, обеспечивает его реализацию прежде всего в форме закона, который уже в силу этого обязателен для всех, кому он адресован. Исполнение законов осуществляется на местах, в пределах соответствующих территорий, не правительственными органами, а местным населением и образуемыми

43

Муниципальное право: современные подходы его понимания

им соответствующими органами местного самоуправления городов, районов и других поселений. На этом уровне организации публичной власти диалектически соединяются воля законодателя с конкретными интересами местного населения, которое может становиться основным субъектом управленческих, административно-правовых отношений, что является первой характерной чертой местного самоуправления. Вторая характерная черта муниципального управления вытекает из первой. Государственно-правовая природа местного самоуправления, следовательно, определяется не только необходимостью децентрализации публичной власти, но и более значимой проблемой организации государственной власти вообще. Административные органы местного самоуправления формируются с учетом обеспечения их тесной функциональной связи с органами государственного управления.

Однако само местное самоуправление как форма народовластия получает полномочия не только от Конституции РФ, но и конституций, уставов, субъектов Федерации, различных федеральных и региональных законов. Причем установление общих принципов организации системы местного самоуправления является предметом совместного ведения России и ее субъектов (п. «н» ст. 72 Конституции РФ).

Местное самоуправление является конституционным институтом народовластия. Оно осуществляет публичную власть в пределах соответствующей территории, имеет свой бюджет и местные источники его наполнения.

Соответствующее положение и статус местной власти непосредственно закреплены в Конституции РФ и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Этот Закон ввел конституционно-правовое понятие муниципального управления, которое включает его территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме того, Закон закрепляет за выборными и иными органами местного самоуправления статус юридического лица (ст. 20), возможность устанавливать символику муниципальных образований (ст. 11) и другие атрибуты территориальной публичной власти.

Таким образом, Конституция РФ и федеральное законодательство предусматривают, что местное самоуправление образу-

44                                                                                       Глава

ет основу конституционного строя России, форму народовластия в городских, сельских и иных видах поселений. Эта власть решает вопросы местного значения и выполняет государственные полномочия, которые ей делегируют органы государственной власти. Она является субъектом не только административно-правовых отношений, но и активным субъектом различных гражданско-правовых сделок и контрактов, может быть истцом и ответчиком в судебных спорах.

Конституция РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности местного самоуправления, его гарантии. Этому посвящены гл. 8 «Местное самоуправление», а также ст. 3 и 12. Пункт «н» ст. 72 также относится к организации местного самоуправления. Помимо этого, в Конституции РФ упоминаются органы местного самоуправления (ст. 15, 24, 32, 33, 40, 46, 67), местное самоуправление (ст. 18), муниципальная собственность (ст. 8 и 9), муниципальные жилищные фонды (ст. 40), муниципальные учреждения здравоохранения (ст. 41), муниципальные образовательные учреждения (ст. 43). Таким образом, вопросам местного самоуправления в Конституции РФ посвящено 19 статей. Такого подробного регулирования местного самоуправления не знает ни одна зарубежная конституция.

Нормы Конституции РФ регулируют положение и деятельность местного самоуправления настолько полно и четко, что до принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления некоторые субъекты Федерации делали попытки организовать деятельность местного самоуправления на ос1 нове одних только конституционных норм, и в некоторых случаях их попытки оказались удачными. Эти регионы, в частности Нижегородская область, значительно опередили своих соседей в деле становления местного самоуправления.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Федеральное законодательство по вопросам организации и деятельности местного самоуправления пока находится в стадии становления. Из большого числа федеральных законов, необходимых для регламентации создания и деятельности органов местного самоуправления, в России приняты и действуют всего лишь несколько: один систематизированный – об общих принципах организации местного самоуправления и несколько зако-

45

Муниципальное право: современные подходы его понимания

нов об отдельных аспектах организации местного самоуправления, в том числе от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1, от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 2, от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»3.

Некоторые отраслевые федеральные законы наряду с регуляцией отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, регламентируют и иные правоотношения. Для правовой регламентации местного самоуправления важное значение имеют Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4, Законы РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г., и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., Налоговый (часть первая) и Бюджетный кодексы РФ (оба приняты 31 июля 1998 г.) и др.

Наряду с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в ряде субъектов Федерации действуют некоторые положения Закона о местном самоуправлении, например ст. 49–76 и 80–86, в части, не противоречащей Конституции РФ и Закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия соответствующих законов субъектами Федерации. Во многих субъектах Федерации законы о местном самоуправлении уже приняты. Такая сложность правового регулирования объясняется тем, что вопросы регламентации собраний (сходов) граждан, территориального общественного самоуправления, разграничения предметов ведения муниципальных образований отнесены к ведению субъектов Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении. Работа по созданию правовых основ местного самоуправления ведется субъектами Федерации. Для обеспечения формирования органов местного са-

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.

2 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

3 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 2. - Ст. 224.

4 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 38. - Ст. 4339.

46________________________________________Глава 1/

моуправления согласно рекомендациям Миннаца России дол?к-ны быть приняты следующие законы субъектов Федерации: /

об административно-территориальном устройстве субъекта Федерации;

о местном самоуправлении в субъекте Федерации;

о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте Федерации;

о муниципальной службе в субъекте Федерации;

о местном референдуме в субъекте Федерации;

о порядке регистрации уставов муниципальных образований в субъекте Федерации. Кроме того, к основному пакету законов, необходимых для эффективного функционирования местного самоуправления, относятся также акты о собраниях (сходах) граждан, о межбюджетных отношениях, о порядке передачи государственной собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления. Не следует забывать, что основополагающие положения о местном самоуправлении должны содержаться в конституциях и уставах субъектов Федерации.

Право принимать законы о местном самоуправлении все субъекты Федерации получили после вступления в силу в 1993 г. Конституции РФ. В некоторых из них сложилась ситуация, когда законы о местном самоуправлении приняты ранее уставов (основных законов). По оценке Миннаца России, лишь в шести субъектах Федерации (Калининградская, Ленинградская, Рязанская, Оренбургская, Свердловская и Тюменская области) создана удовлетворительная правовая база местного самоуправления. В тех регионах, где органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению (Алтайский край, Липецкая, Белгородская, Калужская, Псковская и Ярославская области) в целом завершается процесс формирования системы органов местного самоуправления, приобретен начальный опыт решения проблем в интересах населения муниципальных образований.

Вместе с тем многие нормативные акты Федерации противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству о местном самоуправлении. Наиболее типичными нарушениями, как об этом говорилось на Международной конференции по про-

\

Муниципальное право: современные подходы его понимания          47

блемам соответствия законодательства субъектов Федерации в области местного самоуправления, проводившейся в Тамбове в январе 1998 г., являются следующие:

установление ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне;

ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления;

превышение пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения;

передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без необходимой материальной и финансовой поддержки;

выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении, и др.

Эти нарушения наиболее характерны для республик в составе России и начинается уже с их конституций.

В Республиках Адыгея, Саха, Башкортостан, в некоторых других регионах было предусмотрено создание органов «местной государственной власти», «местного государственного управления» вместо органов местного самоуправления. Здесь органы власти на местах не отделены от системы органов федеральной власти и являются продолжением государственного управления. В частности, в Республике Саха (Якутия) создание местных представительных органов государственной власти на уровне поселка, наслега, села приостановлено до принятия окончательного решения Конституционным судом Республики Саха (Якутия) по делу о проверке соответствия Закона, содержащего эти положения, Конституции Республики Саха (Якутия) и Конституции РФ. Но окончательное решение так и не принято, что фактически саботирует реформу местного самоуправления.

Данная ситуация связана прежде всего с тем, что конституции многих республик в составе России приняты до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а некоторые – и до принятия Конституции РФ. В дальнейшем законодатели субъекта Федерации не утруждали себя приведением конституций своих Республик в соответствие с федеральным законодательством.

48

Глава

Некоторые субъекты Федерации устанавливают паралле.яь-ное существование местного самоуправления и местного государственного управления на уровне городов и районов –< это Республики Карелия, Ингушетия, Коми и некоторые другие. До тех пор, пока законодатель на федеральном уровне не решил вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти, субъекты Федерации могли устанавливать свою систему этих органов в соответствии с основами конституционного строя России.

Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Федерации, ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта, поэтому система таких органов на уровне субъекта Федерации может включать как высшие органы власти, так и территориальные, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных его административно-территориальным устройством.

Уставы краев, областей и законы субъектов Федерации о местном самоуправлении и по отдельным аспектам организации местного самоуправления в целом соответствуют федеральному законодательству о местном самоуправлении в отличие от правовых актов Республик в составе России, хотя и в них есть определенные несоответствия российскими законами. Среди наиболее часто встречающихся нарушений можно отметить стремление к регулированию решений тех вопросов, которые находятся в компетенции муниципальных образований, являются вопросами местного значения: структура и порядок формирования представительных органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления населения в решении вопросов местного значения, срок полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и т.д. Для подобных нарушений безусловно есть и объективные причины, например не во всех субъектах Федерации завершен процесс формирования представительных органов местного самоуправления, не везде приняты уставы муниципальных образований, т.е. отсутствует правовая база на местном уровне. Вместе с тем часто характер и содержание устанавливаемых норм явно противоречат интересам муниципального образования, ог-

Муниципальное право: современные подходы его понимания_________49 \

раничивают их самостоятельность, создают дополнительные препятствия для деятельности органов местного самоуправления. Хуже всего, когда данные нарушения вызваны чисто политическими причинами, нежеланием делиться властью с органами местного самоуправления. Так, законами Астраханской и Московской областей в нарушение федерального законодательства установлена подчиненность одного муниципального образования другому, в Пермской, Архангельской, Вологодской и Кемеровской областях, Ставропольском и Красноярском краях утверждена структура органов местного самоуправления и установлена дата проведения в них выборов, что является вмешательством в их компетенцию. Практически во всех субъектах Федерации имели место такие факты, как отстранение от должности в административном порядке избранных глав муниципальных образований, ликвидация без учета мнения населения существующих муниципальных образований, назначение референдумов по вопросам местного значения органами государственной власти.

Многочисленность всех нарушений законодательства о местном самоуправлении объясняется прежде всего недостаточностью влияния на разрешение этой важной проблемы федеральных органов исполнительной власти, прежде всего Миннаца России и Минюста России. Миннац России вправе издавать только рекомендации по данным вопросам, проведенные же Минюстом России экспертизы законодательных актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, как правило, правовых последствий не имеют. Сложившаяся ситуация объясняется тем, что процедура представления на экспертизу нормативных актов в должной степени не регламентирована и не является обязательной. Некоторые субъекты Федерации, в частности Республика Башкортостан, вообще не представляет свои законы в Минюст России, поэтому его заключение о несоответствии нормативного правового акта субъекта Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству носит, по сути, рекомендательный характер.

Судебный контроль за законодательством субъектов Федерации о местном самоуправлении также практически полностью отсутствует. Конституционный Суд РФ не может быстро рассматривать дела, к тому же его решения носят конкретный ха-

50

Глава

рактер и не распространяются на подобные нарушения в других субъектах Федерации.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»1 допускает возможность создания конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, который мог бы рассматривать вопросы соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации. Таким образом, сделана попытка переложить значительный объем работы по судебным спорам в сфере местного самоуправления на места. Однако это не решает проблему. Так, соответствие законов субъекта Федерации федеральному законодательству конституционный (уставный) суд субъекта Федерации проверять не вправе. К тому же конституционные (уставные) суды созданы пока только в 14 субъектах Федерации из 89.

В качестве причины несоответствия законов субъектов Федерации о местном самоуправлении федеральному законодательству следует назвать и непоследовательность федерального законодателя, и неразработанность многих аспектов организации местного самоуправления на федеральном уровне. Думается, что с создания семи федеральных округов и назначения представителей Президента РФ положение изменится в лучшую сторону.

Особенности правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Москва и Санкт-Петербург – два самых больших города России с огромным экономическим потенциалом, высоким уровнем развития культуры, в том числе правовой.

Местное самоуправление и в Москве, и в Санкт-Петербурге отсутствовало более четырех лет. Как и по всей стране, местные Советы в этих городах распущены президентским указом осенью 1993 г., но в отличие от других регионов восстановление самоуправления затянулось. И дело тут не только в нежелании городских властей – эти города оказались в «ловушке двойного статуса». Будучи и городами, и субъектами Федерации, Москва и Санкт-Петербург должны были – при буквальном соблюде-

1 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          51

нйи норм Закона об общих принципах организации местного самоуправления – иметь на городском уровне и органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Если бы на территории городов было бы создано несколько самостоятельных муниципальных образований, то между ними пришлось бы поделить и ТЭЦ, и станции метрополитена, и теплотрассы.

Конечно, сложившаяся ситуация была абсурдна. В марте 1997 г. в Закон об общих принципах организации местного самоуправления внесена так называемая поправка Шишлова, устраняющая это противоречие. Москве и Санкт-Петербургу предоставлено право, во-первых, не создавать общегородских органов местного самоуправления, во-вторых, в целях сохранения единства городского хозяйства сохранить за городскими властями те полномочия, которые должны по-прежнему реализовываться на общегородском уровне (транспорт, энергетика и др.). Казалось бы, путь к становлению реального местного самоуправления открыт. Но местное законодательство этих двух городов существенно различалось (хотя можно выделить некоторые общие черты), да и противоречило федеральному законодательству и здравому смыслу.

Новый принцип организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге заключается в следующем. Муниципальными образованиями объявили не существовавшие 22 городских района, а 111 микрорайонов, границы которых совпадают с территориями, обслуживаемыми ремонтно-эксштутационными учреждениями (РЭУ), при этом пригороды Санкт-Петербурга (Пушкин, Кронштадт, Колпино и др.) сохранили свой статус единых самоуправляющихся территорий.

В день выборов на участки для голосования на всей внутригородской территории пришло от 10 до 15% избирателей, что значительно меньше необходимых 25%. Напротив, почти во всех пригородных муниципальных образованиях выборы состоялись и муниципальные Советы избраны. Почему? Думается, ответ прост. Неучастие в выборах есть форма протеста граждан против либо всех предлагаемых кандидатов, либо выборных органов в целом. Кандидатов граждане практически не знают, зато знают, что вместо понятных и знакомых райсоветов им предлагают избрать какие-то микрорайонные муниципалитеты с неиз-

52

Глава 1/

вестными функциями. Более того, большая часть граждан, придя на выборы, так и не могла объяснить, на территории какого муниципалитета они проживают1. Такую ситуацию можно оценить как очевидную дискредитацию самой идеи местного самоуправления.

В Москве городские органы власти поступили иначе, чем в Санкт-Петербурге. Устав г. Москвы, принятый Московской городской Думой 28 июня 1995 г,2, устанавливает двойной статус Московской городской Думы и Московской городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации, обладая при этом всеми полномочиями указанных органов. Районы же Москвы являются не самостоятельными муниципальными образованиями, а территориальными единицами города Москвы. На наш взгляд, такая ситуация противоречит закрепленному в ст. 12 Конституции РФ положению о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Правовые акты муниципальных образований. Нормативные акты о местном самоуправлении в образованиях наиболее приближены к реальным условиям жизни местного сообщества. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления принимаются ими самостоятельно, их наименование и виды, а также полномочия должностных лиц по изданию указанных актов, порядок принятия и вступления в силу определяются самим муниципальным образованием в своем уставе в соответствии с законами субъектов Федерации.

Согласно п. 2 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Устав муниципального образования. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав – основной нормативный

' См.: Вишневский Б. Дело Собчака живет. А как насчет побеждает?//Российская Федерация сегодня. – 1998. ~ № 3. – С. 22–24. 2 См.: Устав и законы города Москвы. – М., 1996.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          53

правовой акт местного уровня. Требования к содержанию устава установлены в ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В нем указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Уставом муниципального образования могут регулироваться и другие положения об организации местного самоуправления,

54

Глава I

о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами России и субъектов Федерации.

Таким образом, устав муниципального образования – особый документ для организации жизни местного сообщества. Он разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что позволяет полностью учитывать специфику конкретного образования, его исторические и иные местные традиции. Однако возможно, что устав разрабатывается на основе типового устава, который составляется, в частности, Департаментом местного самоуправления Миннаца России и соответствующими органами в регионах.

Устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением на референдуме. Предпочтительней было бы решать такой ключевой вопрос организации жизни местного сообщества, как принятие устава, самим населением, но это не всегда технически и экономически возможно. Проведение местного референдума обходится очень дорого, и практика показывает, что в настоящее время большая часть уставов муниципальных образований принимается представительным органом местного самоуправления после публикации проекта устава в местной печати и сбора замечаний, предложений и поправок. Принятый устав муниципального образования обязательно публикуется, только после этого он вступает в силу.

Дополнения и изменения в устав вносятся, как правило, в том же порядке, в каком он принимался. Предложения об изменениях в устав могут инициировать глава муниципального образования, группа депутатов представительного органа местного самоуправления или местное население.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, соответствует ли устав законодательству России и субъекта Федерации, а также соблюдена ли процедура его принятия. Как правило, регистрация устава муниципального образования проводится управлением юстиции субъекта Федерации. В некоторых субъектах Федерации уставы регистрируют

Муниципальное право: современные подходы его понимания          55

законодательные (представительные) органы власти субъекта Федерации (в Самарской, Томской областях и др.)- Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие его Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Длительное время дискутировался вопрос о влиянии государственной регистрации на порядок вступления в силу устава муниципального образования. В одних субъектах Федерации считали, что вступлению в силу устава муниципального образования предшествует его государственная регистрация; в других – что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) безотносительно к процедуре государственной регистрации, которая является самостоятельным актом. Такая позиция приводила к определенным и весьма значительным проблемам. Предположим, что устав муниципального образования принимается на местном референдуме. Решение референдума окончательно и может быть изменено только референдумом. Если же отдельные положения устава противоречат закону, то в регистрации устава может быть отказано, а это может привести к правовому тупику.

Ответ на дискуссионный вопрос дал Президиум Верховного Суда РФ в своем решении от 29 октября 1997 г. по делу о признании недействительными п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области». В решении отмечается, что согласно п. 3 ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, а в соответствии с п. 5 этой же статьи устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Толкование данной статьи позволило сделать вывод о том, что акт государственной регистрации устава муниципального образования является обязательной стадией соответствующего нормо-творческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого

56

Глава 1

устав вступает в силу. Таким образом, Верховный Суд РФ решил затянувшийся спор о связи государственной регистрации уставов муниципальных образований и вступлении их в силу1. Однако представляется целесообразным внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления, которые уточнили бы формулировки в части определения вступления в силу уставов муниципальных образований.

Наряду с принятием устава муниципального образования органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) и иные правовые акты. Их наименование и виды, полномочия по принятию (изданию), порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Иные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. В теории муниципального права, помимо устава муниципального образования, выделяются следующие виды правовых актов:

а) регламент представительного органа местного самоуправления. В нем определяются порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его заседаниях, образования комиссий, комитетов, и т.д.;

б) решение (постановление). Этот акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления носит общий характер;

в) положение, в котором систематизируются нормы статусного (об органе) или тематического содержания, утверждаемые распорядительным актом;

г) распоряжение, т.е. документы оперативно-конкретного характера;

д) приказы и инструкции, содержащие положения оперативно-распорядительного характера.

Акты представительных органов местного самоуправления в большинстве случаев называются постановлениями и решениями, реже – резолюциями, заявлениями, обращениями. Глава

1 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1998. – № 3.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          57

муниципального образования, главы администраций издают, как правило, постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений – приказы и инструкции.