§ 6. История возникновения и развития местного самоуправления в России
Наиболее отличительной чертой политической истории России является приоритет государственных интересов над общественными. С момента образования русского централизованного государства (XV–XVII вв.) гиперцентрализация была постоянным спутником российской государственности1. Такое положение приводило к тому, что центральная власть (царь, император) ограничивала инициативу снизу и сама проводила преобразования общественной жизни, в том числе местного самоуправления. Хотя местное самоуправление в России имеет давнюю историю, оно всегда создавалось государством, центральной государственной властью и отражало сословную структуру общества, которая юридически также была закреплена государственной властью".;
В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых следует выделить наиболее устойчивые: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление XVI–XIX вв., земское и городское самоуправление.
В одной из своих работ А. М. Кононов отмечал, что вечевая демократия – наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси2. Их развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев – древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины пред-
1 См.: Мулукаев Р.С., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Развитие организационных форм местного самоуправления в России (XVI–XIX вв.) //Местное самоуправление: теория и практика/Труды Академии управления МВД России. – 1998. – С. 129.
2 См.: Кононов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. – Саратов. 1997. - С. 43.
58________________________________________Глава 1
ставляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей – вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и др.
Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.
^Наиболее распространенными формами местного самоуправления России средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Примеры слободского самоуправления можно наблюдать в конце XV– начале XVIII в. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей и других должностных лиц, а основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела, безудержного расширения системы поборов.
Реформы местного управления на Руси, проведенные в середине XV в., имели своей целью ликвидировать систему кормлений (содержание должностных лиц разного уровня за счет населения) Л НА. Максимова отмечала: «Отмена кормленщиков должна" была повлечь за собой активизацию деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества в связи с возложением на них задач ранее ими не выполнявшихся, что в свою очередь приводило и к усложнению выборного аппарата. Осознавая необходимость реформирования системы местного управления, правительство, осуществляя мероприятия в этой
Муниципальное право: современные подходы его понимания 59
области, приводит сначала губную, а затем и земскую реформы»1.
(. Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда – основной территориальной единицы государства Русского XVI–XVII вв>| Первоначально губные органы занимались сыском разбойников, «лихих людей», т.е. осуществляли полицейские функции. Однако постепенно компетенция их все более и более расширялась. Как правило^ губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы – губные избы создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских. Губная изба состояла из губного старосты, губного дьяка и целовальников. Губной староста приводил целовальников (они могли быть и из крестьян) к присяге (целовали крест) и объявлял им приказы, пришедшие из Москвы. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские.
Основным принципом формирования губных учреждений как наиболее соответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии был принцип выборности представителей от местного сообщества. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. Однако как в законодательстве, так и на практике в комплектовании аппарата допускались отступления от общего правила: неудовлетворительные результаты выборов, отсутствие в округе служилых людей могли повлечь назначение старосты приказом. Несоблюдение предъявляемых требований влекло отказ приказа утвердить в должности такого старосту с указанием на необходимость производства новых выборов. Кроме того, невозможность смены неугодного старосты губного учреждения, отсутствие действенных механизмов контроля за губными властями, неопределенность сроков пребывания в должности, ревностная охрана авторитета глав губных ведомств правительством, в силу чего жалобы на многочисленные злоупотребления выборных не
1 Максимова Н.А. Местное самоуправление России в XVI–XVII вв. (историко-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Саратов, 1996. – С. 14.
60
Глава 1
всегда влекли к их отставке, имели следствием рост злоупотреблений выборных и приводили к отрыву губного аппарата от местного общества и росту противостояния между населением и губными властями.
Рост значения в местном управлении с середины XVI в. губных органов, привлечение их к выполнению всевозможных правительственных распоряжений, возложение на выборные власти осуществления нотариальных действий, а также решение ими вопросов по организации губного ведомства наряду с административными, судебными и хозяйственными функциями очень скоро превратили эти органы в наиболее надежные и приемлемые, с точки зрения центральной власти, органы местного управления. » Крестьянское общинное самоуправление, корни которого можно обнаружить в самоуправлении свободных крестьян-общинников периода раннего средневековья, получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана ГУ Грозного. Основные идеи реформы были закреплены в Уставной земской грамоте 1551 г. Их воплощением стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, создании новых органов, способных на местном уровне эффективно решать стоящие перед государством задачи.
Земская реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц местного самоуправления. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, состоявшая из земского старосты (ее главы), земского дьячка и целовальников, которые выбирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян сроком на один-два
61
Муниципальное право: современные подходы его понимания
года. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.
Помимо множества общих черт, свойственных губном и земскому самоуправлению, последние имели значительные особенности в организации и деятельности. В отличие от губного института земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право контроля за их деятельностью, осуществлял перевыборы земских властей и утверждал их отчеты, а также вел текущий контроль при рассмотрении наиболее важный вопросов на местных сходах.
Оценивая сущность проведенных правительством Ивана Грозного реформ местного управления, НА. Максимова приходит к заключению, что центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системы местного самоуправления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. Опыт земского представительства, живший сначала в обычаях, а затем закрепленный в грамотах наместничьего управления, был положен в основу впервые учреждаемых в Русском государстве органов местного самоуправления, претерпев при этом существенные изменения1,^
В своей работе Л.Е. Лаптева отмечает, что^земская реформа Ивана Грозного позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Позднее принципы выборности и относительной автономности в организации управления на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими2.
В начале XVII в. вводится институт воевод как основное звено местного самоуправления. Все воеводы назначались разрядным приказом, утверждались царем и боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом. Воевода имел многочисленные права и обязанности: охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, выполнял административно-полицейские функ-
1 См.: Максимова Н.А. Указ. соч. – С. 14.
2 См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. – М., 1993. – С. 22.
62
Глава 1
ции, а также военные – набирал служилых людей, ведал местными служилыми людьми «по прибору» (стрельцами, пушкарями и т.д.), отвечал за городские учреждения, а на границе – за их охрану. Широкими были финансовые полномочия воеводы: он осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов. Однако его обязанности четко не регламентировались («как пригоже», «как бог вразумит» – говорилось в наказе воеводе из приказа), и это создавало основу для произвола. И хотя кормления были отменены, воеводы обирали население.
Существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах, поэтому новый воевода Пскова князь Хованский ликвидировал органы городского самоуправления, что было типичным решением, отражавшим высокую степень бюрократического централизма, исключавшим какое-либо проявление самостоятельности мест.
В XVII в. продолжали существовать обе формы самоуправления – губная и земская, однако губное управление переживало кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. Несмотря на то что ст. 21 Соборного Уложения 1649 г. закрепляла независимость губных дел от воеводы, фактически губные старосты находились под надзором, а потом и в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста – его помощником.
Петр I
Земские старосты ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам1. Указом Петра от 30 января 1699 г. земские избы преобразованы в органы преимущественно городского управления с весьма ограниченной степенью самостоятельности. Они состояли из выбираемых посадскими людьми
1 См.: Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. – Новосибирск – Москва, 1997. – С. 27.
Муниципальное право: современные подходы его понимания £3
бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате в обход воевод и приказов.
В результате этих преобразований воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, управляли лишь служилыми людьми и их крестьянами либо вообще прекратили свое существование в качестве института государственного управления.
Как справедливо отмечают в своей работе В.В. Еремян и М.В. Федоров1, переход на бурмистерское управление был направлен на подрыв всевластия приказов и укреплял собственно местные органы управления, формируемые теперь снизу. Иначе говоря, прослеживалась тенденция на децентрализацию управления.
Указом Петра I от 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, осуществлявшие до этого судебно-полицейские функции. Вместо них на местах вводился элемент нового самоуправления. Так, в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы (на выборной основе), которые управляли уездом совместно с воеводой. Более того, воеводы обязаны были согласовывать свою деятельность с этими советами.
Подобное управление и отношение к местному самоуправлению, игравшему незначительную роль, продолжалось до 1705 г. Выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей в городах. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий и не имели голоса в общей администрации2.
Начав реформы с создания условий для участия общества в делах областной администрации, Петр I закончил ее удалением общества от дел местного управления, передав их под опеку приказной администрации и военной силы. Компетенция местного самоуправления вновь ограничивается.
1 См.: Еремян В.В., Федоров М.В. Местное управление в России XII–XX века. – М., 1998. - С. 100.
2 См.: Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. – М., 1879. – С. 29.
64
Глава 1
В ведении магистратов находилось все управление городом: финансы, развитие хозяйства, полицейские и судебные дела, образование. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов. Гильдии и цехи также подчинялись магистратам.
В 1720 г. Петр I сделал новую попытку организовать городское самоуправление и установить его компетенцию. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистерской палаты был учрежден Главный магистрат, а в других городах – подчиненные ему магистраты и ратуши1. В 1721 г. был издан регламент, или устав Главного магистрата, а в 1724-м – инструкция магистратам.
В 1721 – 1724 гг. земские избы заменены ратушами и магистратами. Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями, состоявшими из президентов, 2–4 бурмистров и 2–8 ратманов. Должностные ^ица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах, но не из всего посадского населения, а из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Им подчинялись гильдии и цехи. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но последние принимали прямое участие в их образовании.
Система местных магистратов складывалась из провинциальных магистратов и магистратов городов, входящих в провинцию. Магистраты стали звеньями бюрократического аппарата: деятельность городовых магистратов направлялась магистратами провинциальных городов, а последних – Главным магистратом. В пределах города посадское население было организовано по слободам, имевшим своих старост.
Принцип выборности членов магистратов не всегда соблюдался: иногда их назначали царскими и сенатскими указами, а выборных членов утверждал Главный магистрат. Утвержденные Главным магистратом чины составляли «присутствие» (бурго-
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – СПб. – Т. VI. – № 3840.
65
Муниципальное право: современные подходы его понимания
мистры и ратманы); они несли службу пожизненно и жалованья не получали.
Екатерина II
Введенные Петром I новые элементы в структуре управления со временем были преобразованы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского самоуправления. В первую очередь реформированию подверглась система губернского правления. Согласно утвержденным 7 ноября 1775 г. Екатериной II «Учреждениям для управления губерний» в стране вводилось новое административно-территориальное деление. Отныне территория страны делилась на губернии и уезды по численности податного населения в них: 300–400 тыс. душ – для губерний и 20–30 тыс. – для уезда. В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким привлечением в ряды чиновничества представителей дворянства. Следующим шагом на пути расширения привилегий дворянского сословия как опоры императорской власти, стало принятие 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства»1, известной в истории как «Жалованная грамота дворянству». Этот документ устанавливал ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян. Одним из наиболее важных среди них было право составлять дворянские общества и собрания.
По разрешению генерал-губернатора или губернатора дворяне каждой губернии могли созывать один раз в три года губернское дворянское собрание (в уезде – уездное дворянское собрание). В работе дворянских собраний могли участвовать все дворяне, но право голоса имели только лица старше 25 лет, владевшие поместьями. Дворяне, ушедшие в отставку, не дослужившись до обер-офицерского чина, также были лишены права голоса.
Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов в губернские предводители, из которых намест-
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXII. – № 16187.
3 Муниципальное право
ОО________________________________________Глава 1
ник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестный суды. В уезде дворяне избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседателей уездного и нижнего земского судов.
Имевшиеся в каждой губернии дворянские родословные книги помогали Сенату и местным властям вести точный учет дворянства, облегчали комплектование чиновников в центральные и местные учреждения. Для составления и ведения этих родословных было создано постоянно действующее учреждение – дворянское собрание, которое снабжало необходимыми данными Герольдию Совета. Губернские и уездные дворянские собрания (каждое на своем уровне) делали представление о своих нуждах, заботились о составлении своей «особливой казны», проверяли родословную книгу, исключали опороченных членов, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей.
В функции губернских и уездных предводителей дворянства, кроме руководства деятельностью дворянских собраний, со временем стали входить и другие обязанности, например дела об опеке, раскладке рекрутской повинности в помещичьих имениях и т.д. В помощь предводителям дворянства выбирались особые депутаты. Как губернские, так и уездные предводители дворянства имели огромное фактическое влияние на губернскую и уездную администрацию.
Одновременно с Жалованной грамотой были приняты «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»1 и Городовое положение2, объединившие производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Статья 2 Городового положения устанавливала, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность. Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В Указе о введении в действие Городового положения зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны стремиться жители городов.
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXII. – № 16188.
2 См.: Полное собрание законов Российской империи. – СПб., 1830. – Т. 22. – С. 359.
Муниципальное право: современные подходы его понимания £7
В соответствии с Жалованной грамотой на права и выгоды городов городским обывателям дозволялось собираться и составлять «общество градское», пользующееся определенными правами и выгодами. Обществу дозволялось составлять казну своими добровольными складками и использовать ее по «общему их согласию». Для занятия выборных должностей был установлен имущественный ценз. Низовую ячейку самоуправления образовывали ремесленные управы.
Грамота на права и выгоды городам восстанавливала органы сословного городского самоуправления. Городское общество получило права юридического лица, могло иметь собственность. Органом самоуправления было городское собрание всех «городских обывателей». Городское собрание избирало городского голову, бурмистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения, а также распорядительный орган – городскую думу (городского голову и гласных от шести групп населения). Городская дума собиралась раз в три года. Она избирала исполнительный орган – шестигласную думу. Городской голова был и ее председателем, и председателем сиротского суда.
Однако органы городского самоуправления ограничивались в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений. Деятельность городских дум находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.
Наряду с общими сословными органами создавались и частные – ремесленный сход, купеческие общества, купеческие управы и т.д., которые решали узкопрофессиональные дела.
Жалованная грамота действовала, хотя и со значительными поправками, до 1846 г., когда было принято так называемое Новое положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, которое дало городскому обществу право ведать своими местными, общественными интересами посредством особых учреждений и органов, выбранных из своего городского общества.
68
Глава 1
Новый порядок городского управления более отвечал требованиям времени.
Итак, при Екатерине II система местного самоуправления развивалась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностей, включалась в достаточно сильно централизованный аппарат государственного управления. Опасаясь возрастания роли верхов городского населения, самодержавная власть существенно сузила компетенцию органов городского самоуправления по сравнению с петровскими временами. Основная задача городских дум состояла в «введении городского хозяйствам и всего того, что служит к пользе и нужде городам»: в вопросах благоустройства, продовольственном деле, развитии торговли и промыслов, защите сословных прав, надзоре за порядками на торгах и базарах.
Финансовая база городского самоуправления была весьма скудной. Бюджеты городов складывались из отчислений процентов от казенной питейной продажи, гильдейских сборов, штрафов, мелких налогов (с печей) и эксплуатации городских оброчных статей, других сборов с населения.
Городское самоуправление, созданное Жалованной грамотой, находилось под контролем государственных органов. Собрания городского общества могли созываться только с
«приказания и дозволением губернатора». Он же вместе с казенной палатой контролировал расходование городских сумм. Каждое дело, «нужное для общей пользы, для выгоды и украшения городам», могло проводиться городскими органами лишь с ведома или разрешения губернской администрации.
Павел I
При Павле I государство укреплялось путем централизации власти, усиления военно-политического режима. В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением, ликвидировав управы и думы. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их со-
69
Муниципальное право: современные подходы его понимания
став входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором.
Упорядочено было также управление удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. образован Департамент уделов в местах, где имелись удельные земли и крестьяне. В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ. В его состав входили голова, два старшины (приказной – по полицейским делам, казенный – по податям и повинностям) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старост и низших полицейских чинов – сотских и десятских. Тогда же была введена новая система управления государственными крестьянами: они избирали волостные и сельские сословные органы. Волостной сход избирал волостное управление (волостного голову и двух заседателей), сельский – сельского старшину и его помощников (старост, сборщика податей, сотских и десятских). Однако эти органы лишь обеспечивали правительственному административно-полицейскому аппарату управление, сбор податей, порядок, но не имели прав.
Новые учреждения местного управления оказались безжизненными, а кое-где так и не успели открыться. , „; . ; ;
Пришедший к власти Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, суда, сословные органы, созданные реформами Екатерины П.
Александр I
Таким образом, местное самоуправление в России носило узкосословный характер и имело довольно ограниченную компетенцию. Централизация государственной власти времен абсолютизма была не совместима с принципами народности и самоуправления. Идеи местного самоуправления как одного из способов социального управления в этот период отвергались. Сохранялись лишь отдельные его элементы, превратившиеся в органы общественного сословного самоуправления: губернские и уездные дворянские собрания; собрания городских обществ, состоящие преимущественно из мещан и купцов; сельские сходы, пред-
70
Глава 1
ставляющие собой форму крестьянского общественного самоуправления.
Как справедливо замечает Л.Е. Лаптева, потребность либерализации самодержавного строя в связи с развитием в России капиталистических отношений обусловила проведение реформ, которые позволили бы приспособить действующую систему судопроизводства и управления к новой социально-экономической ситуации. Излишняя централизация, бюрократизм в управлении местными делами, незаинтересованность правительственных чиновников в развитии местного хозяйства приводили к застою, тормозили развитие всей страны1.
В 40-х гг. XIX в. была предпринята попытка изменить состав городского управления. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространялось только на Петербург, Москву и Одессу2, а сами органы самоуправления находились под контролем губернатора, что существенно снижало эффективность их деятельности из-за бюрократических методов работы.
Кризис феодально-крепостнической системы, рост волнений среди крестьян вынудили самодержавную власть в 1837 г. про: вести реформу управления государственными крестьянами: упорядочить оброчное обложение и несколько увеличить земельные наделы. Для управления ими было учреждено Министерство государственных имуществ3. Вместе с тем государственные крестьяне получили самоуправление: волостное (сход, правление и староста) и сельское (сход и староста), которые осуществляли ряд полицейских и судебных функций, а также вели дела по врачебному благоустройству, народному продовольствию, обеспечивали противопожарные мероприятия, проводили сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской. Вся деятельность крестьянского самоуправления проходила под усиленной опекой местных органов Министерства государственных имуществ.
1 См.: Лаптева Л.Е. Указ. соч. – М., 1993. – С. 27.
2 Там же.
3 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. VIII. – Отд. 1. -№ 11189.
Муниципальное право: современные подходы его понимания 71
;j Новый этап в развитии местного самоуправления в России связан с буржуазными реформами 60–70 гг. XIX в. Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество – основную единицу сельского управления. Теперь сельский сход состоял из всех домохозяев, принадлежащих к сельскому обществу. К функциям схода относились: выбор сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; вынесение приговоров об удалении из общества его членов и прием новых членов; разрешение семейных разделов и назначение опекунов и попечителей; вопросы пользования землей; ходатайства об общественных нуждах; установление сборов на мирские расходы.
Исполнительным органом сельского схода был сельский староста, которому принадлежали общие полицейские функции. Он имел право за незначительные проступки подвергнуть виновного следующим наказаниям: назначить на общественные работы, наложить арест до двух дней или оштрафовать. Сельское общество могло назначать и других должностных лиц, например сельских писарей, сторожей и т.д.
Несколько сельских обществ составляли волость. Органами волостного управления являлись волостные сход, старшина, управление и суд.
Волостной сход организовывался на основе представительства и состоял из выборных по одному от каждых десяти домохозяев. В компетенцию волостного схода входили следующие функции: выбор должностных лиц, выдвижение кандидатов в земские гласные, установление сборов на волостные нужды.
Волостной старшина, избиравшийся сходом, был исполнительным органом волостного схода. Он выполнял определенные полицейские функции: мог подвергать штрафу или назначению на общественные работы. Волостной старшина был председателем волостного правления, которое составлялось из всех сельских старост, сборщиков податей и одного или двух заседателей. Волостное правление разрешало следующие вопросы: производство расходов из волостных сумм, продажа частного крестьянского имущества по всякого рода взысканиям, определение и увольнение волостных должностных лиц, служивших по найму.
Проведение крестьянской реформы, оживление демократического движения в Европе, а также угроза буржуазной революции заставили
72
Глава 1
Александра II провести земскую и городскую реформы, которые, по мнению известного юриста М.М. Ковалевского, стали поворотным пунктом в развитии России"!
Под давлением буржуазной общественности и размаха революционного движения Александр II утвердил 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, на которые возлагались следующие задачи:
1) заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства;
2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства;
3) меры обеспечения народного продовольствия;
Александр II
4) заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о построении церквей);
5) управление делами местного страхования имущества;
6) попечение о развитии местной торговли и промышленности;
7) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;
8) содействие к предупреждению падежа скота, а также по/ охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными1.
В основу реформирования земского самоуправления была • положена концепция «общественной» теории, наиболее подходящая для самодержавной России того времени.
В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях избирательная система основывалась на иму-
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIV. – Отд. 1. - № 40457.
Муниципальное право: современные подходы его понимания 73
щественном, в значительной мере – сословном, началах. Избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три курии (группы): 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от первой курии обладали землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли или другого имущества на сумму не менее 15 тыс. руб., или лица, имевшие годовой доход не менее 6 тыс. руб.
Избирателями по городской курии становились обладатели купеческих свидетельств, владельцы предприятий или торговых учреждений с тем же годовым доходом, что и в первой курии, и владельцы «недвижимой собственности» на сумму от 500 до 3000 руб.
Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних – «гласные» (депутаты) в уездное земское собрание.
Земское собрание было распорядительным органом. Оно избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то и чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом земского собрания была земская управа (уездная, губернская), председателя которой утверждал губернатор. Его сословная принадлежность не была ограничена.
Деятельности земских учреждений замыкались на решении местных хозяйственных дел. В начале 60-х гг. правительство относилось довольно благоприятно к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости, которые существовали между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией – с другой. Но уже с 1866 г. правительство постепенно ограничивало земское самоуправление, и виной этому, как замечает в одной из своих работ А.И. Васильчиков, стала «неопределенность закона, поскольку шаткость в определении власти более опасна, чем полезна для самостоятельности земских учреждений. Опасность эта заключается в том, что администрация и земства, действуя на одном и том же поприще, не могут избегнуть столкновения и пререка-
74
Глава 1
ний. Для разрешения этих спорных вопросов нужна власть законодательная, и пока власть не установилась в полной форме, дотоле и самостоятельность земских учреждений не может быть обеспечена. Все это приведет к расстройству основных начал самоуправления»1. Его предсказания, к сожалению, стали сбываться.
Так, с 1866 г. специальным циркулярным письмом министра внутренних дел ограничивалась материальная база земств. В том же году Сенат предоставил губернаторам право отказывать в утверждении всякому лицу, избранному земством, но признанному губернатором неблагонадежным. В 60-е гг. на земские издания была введена цензура губернатора.
Независимость от других властей – признак внешней самостоятельности самоуправления, тогда как для внутренней требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления. Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями.
На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления – уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван правительствующий Сенат2. Так, на рассмотрение этого верховного толкователя законов был представлен вопрос об отношениях между губернскими и уездными земскими собраниями, возникший вследствие отказа нижестоящих распорядительных органов исполнять постановления вышестоящих. Сенат, опираясь на Положение о губернских и уездных земских учреждениях, указал, что в соответствии с точным смыслом закона уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64), а по вопросам,
1 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений. – СПб., 1872.
2 Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864–1917 гг.)//Государство и право. – 1994. – № 3. – С. 129.
Муниципальное право: современные подходы его понимания 75
относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний. В связи с этим Сенат предписывал уездным земским собраниям принимать к исполнению все решения губернских земских собраний, касающиеся общегубернских дел1.
Нередко возникали проблемы и с толкованием другой нормы Положения, регламентировавшей дифференциацию компетенции земских собраний как носителей распорядительной власти и земских управ как исполнительных органов. В частности, рассмотрев представление уездной земской управы по вопросу о том, могут ли уездные земские собрания выбирать членов в училищные и попечительные советы не из своей среды, а из лиц посторонних, не принадлежащих к составу собраний, Сенат указал, что в соответствии со ст. 65 Положения земским управам предоставлены лишь исполнительные функции по распоряжениям земских собраний и ведение земских дел под контролем собраний; кроме того, согласно точному смыслу ст. 65 и 68 недоразумения в связи с исполнением обязанностей призваны разрешать земские собрания, а не правительствующий Сенат, в связи с чем последний признал представление уездной управы не подлежащим рассмотрению в Сенате. Поскольку земские управы подконтрольны земским собраниям, судебные органы, включая Сенат, неправомочны разрешать конфликтные ситуации между ними. Законодатель, а затем Сенат исходили из того, что исполнительный орган подчинен распорядительному органу того же уровня.
Самостоятельность земских учреждений была ограничена, во-первых, пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых, параллелизмом в работе с губернским и уездным аппаратами управления. Местная администрация, правительство болезненно реагировали на любой выход земских собраний и управ за пределы предоставленных им прав и полномочий. В качестве примера антиземских правительственных мер можно привести факт закрытия в 1866–1867 гг. земский учреждений Петербургской губернии за то, что они выступили против стес-
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIX. – Отд. 2. – № 40457. ,.it.,,.. .
76________________________________________Глава 1
нения прав земств, за созыв Центрального земского собрания1. С созданием такового разобщенные губернские и уездные земские учреждения объединились бы, земская деятельность поднялась бы на новый уровень, составив конкуренцию правительственным органам, бюрократическому аппарату. Усмотрев в этом реальную угрозу существующей самодержавной власти – с самого начала элементы представительства допускались не в центре, а лишь на уровне местного самоуправления – правительство обосновало факт закрытия земских учреждений формальным основанием: выходом их за рамки законодательно установленной компетенции.
Наиболее важной гарантией земского самоуправления в пореформенной России, на наш взгляд, являлось установление судебного порядка рассмотрения и окончательного разрешения споров и коллизий между земскими учреждениями и коронными органами2. По мнению русского исследователя самоуправления В.П. Безобразова, «эта черта в устройстве земских учреждений не только искупает многие их грехи и наиболее способна к широкому и правильному развитию в будущем, но есть уже само по себе важный успех в нашей государственной жизни». Он подчеркивал, что «верховный судебный контроль есть необходимая принадлежность самоуправления»3.
Сфера функционирования земской системы в государственном механизме России была ограничена во всех отношениях. Земские учреждения не могли выходить из круга указанных им дел, а губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам».
И все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земства стали своеобразной полити-
1 См.: Веселовский Б. Земства и земская реформа. – Пг., 1918. – С. 13.
2 См. ст. 9, 11, 96, 97, 117, 118 Положения о губернских и уездных земских учреждениях.
3 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. – М., 1874. – С. 13.
77
Муниципальное право: современные подходы его понимания
ческой школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.
Принятое 16 июня 1870 г. Городовое положение1 было первым законодательным актом, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных управлений. Термин «самоуправление» не употреблялся, но ст. 5 устанавливала, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно.
Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве, а губернатору – надзор за его деятельностью. С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, дума и управа.
Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил одну третью общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали восемь избирателей первого разряда, 38 – второго и 298 избирателей третьего разряда.
Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией, они отстранялись от должности и передавались суду постановлением думы. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города губернатором либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую управу, но и являлся председателем городской думы.
Земские и городские органы местного самоуправления не были включены в систему государственных учреждений и не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и гу-
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XV. – Отд. 1. -№48498.
78______________________________________ Глава 1
бернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления был установленный порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц – председателей городских и земских уездных управ. Председатели губернских земских управ утверждались лично министром внутренних дел.
Земские и городские учреждения самоуправления заведовали исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, земской медициной, «попечением» о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и др. Органы земского и городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом устанавливать местные налоги. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничить и стеснить самостоятельность их деятельности.
Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение. Кроме того, в руководство земств правительство законодательным путем внедрило предводителей местного дворянства, подчинив сверх того земские и городские органы самоуправления контролю со стороны губернаторов и министра внутренних дел. Слабая финансовая база также ограничивала их возможности.
Но даже в таком урезанном виде созданные в 60–70-е гг. новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогли торгово-промышленному развитию городов, породили в обществе надежды на более широкие возможности самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.
79
Муниципальное право: современные подходы его понимания
1: Наличие проблем, связанных с преодолением постоянного противодействия бюрократическо-чиновнического аппарата, сложности практической реализации далекой от совершенства «общественно-хозяйственной» теории самоуправления не умаляют значения проведенных реформ. Исторический анализ позволяет утверждать, что земская и городская реформы Александра II создали эффективную систему управления, которую по тем временам еще не знала просвещенная Европа.
Постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску, что и вынудило правительство пойти на радикальную меру – проведение контрреформ местного самоуправления.
На рубеже 90-х гг. Александр III принял реакционные законы, которые фактически сводили на нет реформы самоуправления.
Александр III
В основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.1 и Городового положения 1892 г.2 были идеи государственной теории самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления. Так, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. устанавливало сословность избирательных групп с предоставлением преимуществ дворянству; представительство недворян-землевладельцев ликвидировано; лишены избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие сверх надельной еще и частной землей, евреи; сокращалось число уездных и губернских гласных. Кроме того, изменен порядок выборов от сельских обществ: гласные, выбираемые волостными сходами, теперь утверждались администрацией. В земскую систему вво-
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. X. – № 6927.
2 Там же. - Т. XII. - № 8708.
80
Глава 1
дился посредник между земствами и администрацией – губернское земское присутствие, проверявшее законность и целесообразность постановлений земских собраний.
Кроме того, правительство приняло ряд указов, циркуляров, законов, регламентировавших и ограничивавших деятельность земств в* сферах здравоохранения, образования и других местных делах.
Участь земских учреждений постигло и городское самоуправление. Городовое положение 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания оценочного в пользу города сбора, а также содержатели торгово-промышленных заведений.
Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только ограничили самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. Закреплялась крестьянская сословная обособленность: крестьяне лишились права избирать гласных непосредственно, они стали назначаться губернаторами из числа избранных крестьянами кандидатов.
Нельзя не согласиться с мнением В.А. Ясюнаса, что реформа 1890–1892 гг. отбросила устройство местной власти в России назад, а законы того периода внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало ни одно цивилизованное государство1.
Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905– 1907 гг., так и после февральской революции 1917 г. Идея самоуправления в период революции 1905–1907 гг. воплотилась в появлении Советов – органов классового представительства трудящихся масс. Их прообразом считается Совет Парижской Коммуны (1871 г.). Советы 1905–1907 гг. избирались на основе
1 См.: Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 41.
Муниципальное право: современные подходы его понимания 81
прямых и равных выборов, были подотчетны избирателям, действовали по их наказам. В то же время классовая природа Советов позволяет видеть в них скорее органы политического, а не местного самоуправления.^
Одним из первых законодательных актов февральской революции стала Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г., которая предусматривала в числе наиболее важных преобразований проведение реформы местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Предполагалось превратить земства в полновластные субъекты управления на местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства государственных чиновников в деятельность органов местного самоуправления. Весной 1917 г. после революционного разгона старых государственных органов вся полнота власти на местах перешла к земствам. Однако наделение их несвойственными функциями (полицейскими, мобилизационными и т.д.) подрывало авторитет этих органов у населения. К тому же были нарушены все основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего принцип самофинансирования. Своими поспешными, необдуманными шагами Временное правительство во многом способствовало дискредитации и ликвидации земств, облегчив тем самым их окончательное уничтожение в 1918 г.
В ходе вооруженного восстания Временное правительство было низложено и власть перешла Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, вставших на путь реализации идей марксизма-ленинизма. Ее основоположники, разрабатывая модель самоуправляемого бесклассового общества нового типа, предполагали, что в обществе будущего государственное управление народом будет осуществляться посредством самого народа1. Как справедливо отмечает В.И. Фадеев, для последователей этой теории было бы логичным опираться на идеи самоуправления, наиболее выражающие приближение власти к народу. Однако известная децентрализация власти, относительная независимость и самостоятельность органов местного самоуправления противоречили практическим задачам государства проле-
1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – Т. 17. – С. 341–347.
82
Глава 1
тарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным1.
После 1917 г. характер, направленность и соответственно правовая основа процессов организации местной власти в России коренным образом изменились; были ликвидированы старые органы местного самоуправления и созданы новые – Советы. С современной точки зрения, уничтожение системы местного самоуправления представляется ошибкой Советского государства. Во всяком случае определенную пользу могли бы принести земские традиции, богатый опыт культурно-хозяйственной работы. Существование демократического учреждения, где решениями хозяйственных дел занимались бы органы, отстраненные от политического участия, могло бы стать важной гарантией прав личности в СССР.
В основу деятельности власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. в систему органов государственной власти были включены: областные – из представителей городских Советов и уездных советов, губернские (окружные) – из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, уездные (районные) – из представителей сельских Советов и волостные – из представителей всех сельских Советов волости (гл. 10). Городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты, городские и сельские советы избирались населением непосредственно, а съезды Советов – опосредованно. При этом демократический характер новой власти виделся в том, что «местные Советы свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть»2.
Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, формально допускавший самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявлявшийся в жесткой централизации государственной власти.
1 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. – М., 1994. – С. 30.
2 Ленин В.И. Поли. собр. соч. – Т. 36. – С. 481.
Муниципальное право: современные подходы его понимания 83
В соответствии с этим принципом вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих. Они могли отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.
В соответствии с гл. 12 Конституции РСФСР 1918 г. предметами ведения органов советской власти на местах были; 1) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти; 2) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; 3) разрешение всех споров, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; 4) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.
После перехода от военного коммунизма к нэпу и начала восстановления страны произошли изменения в организации местных Советов: утверждены новые положения о сельских Советах, волостных съездах Советов и их исполкомах, уездных съездах Советов и их исполкомах, а в 1925 г.– положение о городских Советах.
В последующие годы в связи с изменением территориально-административного деления страны были упразднены волости, губернии и другие территориальные единицы. К концу 1933 г. закончился переход к областному (краевому), окружному, районному делению. Вместо старых губерний, уездов, волостей образовываются новые территориальные единицы, затем упраздняются и округа. Центр тяжести всей работы переместился в низовое звено. Районным Советам передаются все права и обязанности, принадлежавшие округам, их финансово-материальная база.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. Система съездов Советов была упразднена. Статья 94 Конституции СССР 1936 г. провозглашала, что органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся.
В полномочия Советов депутатов трудящихся входило: руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйствен-
84
Глава 1
ным культурным строительством, установление местного бюджета (ст. 97 Конституции СССР 1936 г.).
Местные Советы были самыми многочисленными органами государственной власти. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые продолжались один день.
Избиратели давали наказы своим депутатам, которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами. Однако это часто выливалось в пустую формальность. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, а от избирателей принимались лишь те, которые не требовали больших хлопот и материальных затрат.
Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты (ст. 149 Конституции СССР 1977 г.), куда входили председатель, заместитель председателя, секретари и члены исполкома.
Исполнительные органы местных Советов (исполкомы, отделы и управления) оказались в двойном подчинении, с одной стороны, местным Советам, которые их формировали, и соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов – с другой (ст. 150 Конституции СССР 1977 г.). Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Естественно, наиболее значимыми для местных органов управления оказывались не «горизонтальные», а «вертикальные» связи. Следовательно, приоритетными оказывались не интересы мест, а выполнение директив центра.
Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.
^Муниципальное право: современные подходы его понимания 85
(} Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны Советам, но практика была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Сессия местных Советов превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения.
В течение всего советского периода органы власти на местах, каковыми выступали Советы и их исполнительные комитеты, являлись звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации1. Представление о власти на местах как о власти негосударственной, как о самоуправлении населения городов и сел было отброшено, а понятие «местное самоуправление» стало рассматриваться лишь применительно к организации власти в буржуазных государствах. Вместо него в отечественных политической и юридической литературе того времени стало широко использоваться понятие «социалистическое самоуправление», под которым понимался социальный феномен, охвативший все сферы общественной жизни. Самоуправление в Советах, общественных организациях и трудовых коллективах, в республиках и на местах рассматривалось в качестве составных частей единой системы социалистического самоуправления народа2.
Однако попытки представить социалистическое самоуправление народа как качественно новую и единственно эффективную форму участия граждан в управлении государственными и общественными делами не соответствовали действительности. Механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере носил лозунговый, формально-ритуальный характер. Широко пропагандируемое полновластие Советов фактически оказалось завуалированностью всевластия сросшейся партийно-государственной элиты.
1 Так, по Конституции СССР 1977 г. систему Советов народных депутатов составляли Верховный Совет СССР, Верховные советы союзных и автономных республик. Советы автономных округов и областей, краевые, областные Советы, городские, районные, районные в городах, поселковые, сельские Советы, Советы иных административно-территориальных единиц.
2 См., например: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. – М, 1987; Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. – М., 1986.
86
Глава 1
Как справедливо отмечает В.Ф. Абрамов, «советская модель, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной суперцентрализованной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа. Однако под этим натиском погромного «социализма» земская и муниципальная идеи уцелели, они пережили Советы и могут стать основой для построения в Российской Федерации государственного порядка на правовых основах, гражданского общества. При этом земская идея для России является не только либеральной, но и остается национально-государственной идеей»1.
В конце 80-х гг. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполнительным комитетам.
Реформы, происходившие в государстве в те годы и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему «демократического» централизма, существовавшего ранее. На смену Советам приходит новая форма – местное самоуправление. Важным шагом в поисках оптимальных правовых форм местного самоуправления стал принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территори-
1 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт//Социологические исследования. – 1997.–№ 1. – С. 125.
Муниципальное право: современные подходы его понимания Q7
ального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно -территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность; предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления и т.д.
При всем своем несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти – он как бы открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.
Следующим шагом на этом пути был принятый 6 июля 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, создания системы местного самоуправления в России. Он определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов России, конституций и законов республик в составе России.
В отличие от союзного российский Закон о местном самоуправлении ввел такой важный признак самоуправления, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон ссылался на понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный – на «коммунальную собственность». В соответствии с российским Законом местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в пределах административно-территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе России собственных законов о местном самоуправлении, а районными и городскими Советами – положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории.
В соответствии с российским Законом о местном самоуправлении Советы и соответствующие органы управления наделя-
88________________________________________Глава 1
лись компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете выступала местная администрация, которая заменила исполнительные комитеты местных Советов.
Таким образом, Закон от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.
Согласно ст. 9 Закона о местном самоуправлении органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимать меры по сбалансированию местных бюджетов и решать предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе, однако не могли принимать решения, регламентировавшие деятельность органов местного самоуправления.
Законом определялись и разграничивались полномочия исполнительного органа (администрации) и представительного (Совета). Внеся изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., согласно которой местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил формулировку о конституционном праве Верховного Совета РСФСР руководить Советами. Следовательно, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету РСФСР поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР «вниз», на места. В Законе прямо не предусматривалась соподчиненность администрации, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы она была восстановлена путем назначения всех глав администраций по предложению Президента РСФСР и по решению Съезда народ-
Муниципальное право: современные подходы его понимания 39
ных депутатов РСФСР. Указы Президента РСФСР, подписанные после 21 сентября 1991 г., оставили практически без полномочий представительные органы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливавшие механизм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов.
31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции РФ 1993 г. В нем установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе России признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.
Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона о местном самоуправлении. Правовой основой послужили Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления: от 21 сентября 1993 г.«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»1 и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»2. Деятельность местных Советов была прекращена, а их функции возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».
В этот период принимаются следующие Законы: «О порядке назначения на должность и освобождение от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной
1 См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3924.
2 См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.
90
Глава 1
в городе, поселковой и сельской администрации» от 1 апреля 1993 г.1, «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.2 и др.
В соответствии с Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительные комитеты местных Советов сменили главы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления фактически делегируются главе последнего – назначенному главе администрации, который организует работу представительных органов и ведет их заседания. Глава администрации подписывает решения представительного органа и обладает правом «вето» на эти решения, самостоятельно утверждая структуру администрации.
До 21 сентября 1993 г. должностные лица местной администрации не могли совмещать должность с депутатскими полномочиями соответствующего Совета, которому был подотчетен исполнительный орган. Реформируя местное самоуправление, Президент РФ своими указами изменил это положение и установил, что глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления3. Ранее было установлено, что представительный орган осуществляет контрольные полномочия по отношению к местной администрации4. Результаты проведенных в те годы выборов показали, что в представительные органы местного самоуправления было избрано значительное число должностных лиц и работни-
1 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 16. - Ст. 561.
2 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 18. - Ст. 635.
3 См. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//Российская газета. – 1993. – 25 дек.
4 См. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 22 декабря 1993 г.) // Российские вести. – 1993. – 29 окт.
Муниципальное право: современные подходы его понимания 91
ков администраций, которые по существу явились государственными служащими.
Таким образом, реализовать контрольные полномочия представительных органов на практике оказалось практически невозможно. Непосредственного участия граждан в местном самоуправлении тоже не ощущалось. В этот период исполнительная власть стремилась укрепить свои позиции и ослабить Советы. Одновременно было много сделано для того, чтобы не сложилась система представительных органов.
Местное самоуправление было декларировано, но не обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношении. Невыполненными оказались и многие важные законодательные положения, касавшиеся бюджетных прав местного самоуправления, которые предусматривали, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части местного бюджета.
Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации. Указом Президента РФ были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления»1. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом этих Основных положений.
Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. издается Указ Президента РФ «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»2, в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. 22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ «О гарантиях мест-
1 См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4197.
2 См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3944.
92
Глава 1
ного самоуправления»1, который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В частности, в нем предусматривалось, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке. Кроме того, Указ признал недействующими статьи гл. 2 Закона о местном самоуправлении, регулировавшие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» от 30 октября 1990 г.
Начавшийся на основе указов Президента РФ процесс формирования местного самоуправления заложил новые основы в их организации. Прежде всего надо отметить, что изменился характер представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.
Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления. Вместе с тем указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., поэтому в них содержались положения, уже не соответствующие Конституции РСФСР 1978 г., ограничивавшие конституционные права населения на участие в местном самоуправлении, например не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Попытка вписать самоуправление в существующую систему власти на местах не дала (да и не могла дать) желаемого результата, поэтому следующим принципиальным шагом, предпринятым в ходе конституционной реформы, было исключение местных Советов из числа органов государственной власти.
1 См.: СААП РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5071.
Муниципальное право: современные подходы его понимания 93
Конституция РФ 1993 г. признала и гарантировала право граждан на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от системы органов государственной власти, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. Конкретизация и развитие конституционных положений содержатся в федеральных законах и законах субъектов Федерации, важнейший из которых – Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, именно принятие Конституции РФ 1993 г. подытожило становление правовой основы местного самоуправления и открыло перспективу дальнейшего развития законодательства и уставного нормотворчества в сфере местного самоуправления.
В настоящее время система местного самоуправления находится в процессе становления: формируются органы местного самоуправления, совершенствуются правовые основы их деятельности, население приобретает навыки самоуправления, осваивает искусство народовластия. Для завершения этого процесса необходимы серьезные организационные усилия и материально-финансовые затраты.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 46 Главы: < 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. >