§ 2. Муниципальное право как наука

Основные теории местного самоуправления. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела место практически на всех этапах развития местного самоуправления и не только в России, но и в других государствах.

В XIX в. сформировалось несколько научных разработок местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношения с государством.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   9

Л. Велихов называет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную1 .

Теория свободной общины. Впервые эта теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине прошлого века во Франции и Бельгии. Ее создатели – представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др. Они доказывали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории «община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»2. Обосновывая свободу и независимость общин, представители этой теории ссылались на историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов.

Теория свободной общины основывалась на следующих основных принципах организации местного самоуправления:

• местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

• разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, которые передаются ей государством;

• органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

• государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30–40-х гг. XIX в. В частности, многие идеи этой теории нашли свое отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., в которой наряду с законода-

1 См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. – М. Л., 1928. – Ч. И. – С. 236.

2 Там же.

тельной, исполнительной и судебной признавалась четвертая власть – муниципальная. Конституция содержала специальную статью, посвященную общинному управлению.

Вместе с тем идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в данной теории, была достаточно уязвима, так как трудно доказать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, регионов и др.), установленных государством, ссылкой на их естественный характер. Поэтому во второй половине XIX в. проявляются возражения о несостоятельности теории свободной общины.

Важным рациональным зерном этой теории, по нашему мнению, было признание наличия традиций в местном самоуправлении как основного условия успешного функционирования последнего. Это предполагает, что все современные попытки развивать местное самоуправление дальше должны основываться на глубоком изучении исторического опыта в данной местности.

Общественная (хозяйственная) теория. На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, или общественно-хозяйственная, которая так же, как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины, но с иными основаниями: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только собственными делами. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные – с другой.

Предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Так, Л. Велихов считает, что смысл этой теории заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] ]

Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»1.

Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость. Другие – Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков – не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.

В отечественной юридической науке основные принципы общественной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями»2.

Истоки этой теории, как отмечается в литературе, – в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства и в представлениях о естественных правах общины3. Известный русский ученый Н.М. Коркунов так характеризовал общественную теорию самоуправления: «Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведали только своими собственными интересами»4. Еще более жесткую позицию занимал П.-Ж. Прудон, который отождествлял самоуправление и анархию. Л.С. Мамут указывает, что для обозначения самоуправления П.-Ж. Прудон избрал английский термин «self–government, который точнее, по его мнению, передает социально-организационный смысл анархии5.

3 Велихов Л. Указ. соч. – С. 236.

2 Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб., 1871. – Т. III. – С. 1.

3 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 281.

4 Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб., 1909. – Т. П. – С. 489.

5 См.: Мамут Л.С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания (домарксистский период). – М., 1989. – С. 211.

Приверженцы общественной (общественно-хозяйственной) теории отстаивали право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства1.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Более того, как отмечали критики этой теории, она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения, в то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека.

Государственная теория. Во второй половине XIX в. общественная теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей постепенно уступала место так называемой государственной теории самоуправления. Ее основоположниками считаются немецкие юристы Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России ее поддерживали такие видные юристы, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов. Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как

1 См.: Пешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864- года января первого. – М., 1865; он же. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. – М., 1871.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] 3

часть единого целого»1. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления лишено смысла.

Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное.

Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX – начала XX в. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

«Государственная теория самоуправления, – пишет Н.М. Коркунов, – видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями».2

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторым расхождением во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали основанием самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного

1 Безобразов В.П. Управление, самоуправление и судебная власть. – СПб., 1882.

2 Коркунов Н.М. Указ. соч. – С. 491.

сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

По мнению В.И. Фадеева, большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна. Но несмотря на это, в начале XX в. последователем Р. Гнейста выступил немецкий ученый Нейкомп, который на основе анализа прусского законодательства пришел к выводу о том, что самоуправление есть не зависимое от министерского управление, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности. В самоуправлении он видел противоположность министерскому управлению.

Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком самоуправления то, что оно является публичным управлением посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают, следовательно, управление осуществляется не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами. Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетенции, то согласно Г. Еллинеку община имеет свои права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также выполняет государственные функции, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Следовательно, делает вывод Г. Еллинек, община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, «порученную» ей государством.

По нашему мнению, эта идея Г. Еллинека нашла свое воплощение во многих странах Европы и сейчас применяется в России.

Государственная теория местного самоуправления стала разрабатываться в России в 70-е гг. XIX в. По общему мнению государствоведов, практических работников, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление1. А. Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую ор-

1 См.: Лазаревский ИМ. Самоуправление//Мелкая земская единица. – СПб., 1903. - С.

15

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 ганизацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах1. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление В.П. Безобразов.2

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основе закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления, А.Г. Тимофеев отмечает: коренного различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной3. А.Д. Градовский считал, что система самоуправления есть система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на правах государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти»4.

Кроме того, государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных русских юристов, как И.И. Евтихиева, Б.Н. Чичерина, В.П. Безобразова и др. Так, еще в 1866 г. Б.Н. Чичерин в своей работе «О народном представительстве» утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует единства действий прежде всего в ходе внутренних дел. Отдельные местности, с одной стороны, имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но с другой – местные интересы находятся в тесной

1 См.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. – М., 1908. - С. 40.

2 См.: Безобразов Б.П. Государство и общество: Управление и самоуправление и судебная власть. – СПб., 1882. – С. 1.

3 См.: Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. – СПб., 1906. – С. 8–9.

4 Градовский А.Д. Система местного управления на Западе Европы и в Рос-сии//Собр. соч. – СПб., 1904. – Т. 9. – С. 118.

связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений.

Б.Н. Чичерин видел в местном самоуправлении присутствие двух начал – правительственного и общественного (т.е. само-управления). Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов. По его мнению, правительственное, или политическое, начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, а общественное – в местном представительстве, не совместимом с политической борьбой и имеющим чисто административное значение.

Настоящей почвой для самоуправления Б. Н. Чичерин считал федеративную республику, так как именно при таком государственном устройстве местное самоуправление наилучшим образом «согласуется с верховным началом государственной жизни»1.

По нашему мнению, и в настоящее время актуальна мысль этого правоведа о том, что местное самоуправление служит школой для самодеятельности народа.

В начале XX в. в России правоведы стали поднимать вопрос о расширении нормативной функции органов самоуправления. В частности, И.И. Евтихиев высказывался, что деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной административной, но и нормативной функции. Нельзя не согласиться с И.И. Евтихиевым в том, что орган самоуправления правомочен издавать общие правила, определяющие его деятельность, в пределах конституционного закона.

Представляется, что на современном этапе становления органов местного самоуправления значимость той или иной системы самоуправления можно определить в значительной степени тем, насколько широки пределы пользования нормативной функцией.

Вопрос об отношениях государства и местного самоуправления не потерял своей актуальности и в наши дни, и представления о природе и взаимосвязи этих институтов, сформулирован-

1 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – М., 1866. – С. 755–760.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] J

ные дореволюционной российской наукой, необходимы для его успешного разрешения.

В законченном виде идея самоуправления была сформулирована К. Марксом, который объяснял социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Он же сделал вывод о том, что в обществе, которое основано на началах коллективизма и представляет собой «ассоциацию производителей», утвердится «управление народа посредством самого народа»1. Содержательное значение этой формулировки очень велико. В ней нашли отражение положения, раскрывающие сущность идеи самоуправления. Во-первых, самоуправление – это вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Во-вторых, если управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Влияние на местное самоуправление оказывали не только идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и взгляды, имевшие ограниченный характер, хотя весьма популярные в свое время. Это, например, идея муниципального социализма, зародившаяся в Англии в середине XIX в. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни. Первое требование, которое содержалось в муниципальных программах политических партий, – наделение городской и сельской общины правами более широкой автономии. Второе требование заключалось в увеличении представительства населения в органах местного самоуправления.

В русской литературе муниципальный социализм характеризовался как построение всей общинной жизни по одному широкому принципу: возможно более полная демократизация ме-

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – Т. 17. – С. 350.

стной жизни, служения интересам широких масс1. Приверженцы идеи муниципального социализма надеялись путем последовательных реформ, изменения государственной и общественной жизни без резких скачков и потрясений перестроить современную им жизнь на новых основаниях. Создание на местах оплотов демократии, способных противостоять центральным органам, расширение прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как коренное изменение власти в обществе.

Идеология муниципального социализма нашла поддержку у части русских социал-демократов. Так, Г. В. Плеханов писал: «Я как нельзя более твердо убежден в том, что самоуправление гораздо – несравненно! – лучше бюрократического режима в новом политическом строе»2. Во время революции 1905–1907 гг. и последовавшей за ней реакции между Г.В. Плехановым и большевистским крылом РСДРП, возглавляемым В.И. Лениным, возникли серьезные разногласия по вопросам организации местного самоуправления. В.И. Ленин критически воспринимал доктрину муниципального социализма, считая ее политически иллюзорной и теоретически ошибочной. По его мнению, местные органы всегда мелочны, несамостоятельны и зависимы от реакционного центра, который в условиях капиталистического государства безусловно уничтожит всякое местное самоуправление. По образному выражению В. И. Ленина, «если центральная власть не будет вполне демократической (республикой и пр.), тогда местные власти смогут остаться лишь в мелочах автономные, самостоятельны лишь в вопросе о лужении умывальников»3.

В итоге победила точка зрения В.И. Ленина. В резолюции IV съезда РСДРП «Временное революционное правительство и местные органы революционной власти» перед пролетариатом ставилась двуединая политическая задача: создание временного революционного правительства и организация революционного местного самоуправления во всех городах и общинах, поддержи -

1 См.: Курчинский МЛ. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. – СПб., 1907. - С. 35.

2 Плеханов Г.В. Соч. В 24 т. – Т. 16. – С. 177.

3 Ленин В.И. Полы. собр. соч. – Т. 10. – С. 30.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] 9

вающих новую власть1. Несомненно, что позиция сторонников муниципального социализма была неприемлема для большевистской партии, чужда ей. Ставя перед собой цель завоевать государственную власть, большевики концентрировали все усилия на решении этой задачи. Естественно, что организация местного самоуправления носила для них второстепенный характер.

Итак, русские юристы дореволюционной России широко исследовали понятие местного самоуправления, опираясь на позиции государственной теории. При этом самоуправление не оставалось отвлеченным, чисто теоретическим понятием, оно имело глубокое практическое значение. Еще тогда, в конце XIX – начале XX в., многие русские государственные и общественные деятели считали, что в основе конституционного устройства России должно лежать широкое местное самоуправление, а взаимоотношения между центральными и местными органами строиться на равноправных началах.

Проанализировав аргументы различных теорий местного самоуправления до 1917 г. по поводу соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными разных стран Европы и России, можно сделать ряд выводов с учетом актуальности этой проблемы в настоящее время.

Все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей сводились к одному и тому же: определялся какой-либо признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственным органам, и этот признак по ошибке считался доминирующим. Многолетний опыт развития теорий местного самоуправления дает основание утверждать, что возведение «китайской стены» между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно.

После октябрьского переворота 1917 г. в России теоретическая мысль в области местного самоуправления развивалась неоднозначно. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности и взаимоотно-

1 См.: IV съезд РСДРП//КПСС в резолюциях и решениях... – М., 1983. – Т. I. – С. 184–185.

шений органов местного самоуправления с центральными органами, и большинство авторов склонялись к государственной теории самоуправления. С другой – во второй половине 20-х гг. появляются работы, в которых высказывалось мнение, что если термин «советское самоуправление» еще сохранился, то это только результат невыясненности проблемы. Постепенно появлялись идеи, отрицающие это понятие. Развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющего по своей природе государством централизованным.

Теория местного самоуправления в России задержалась в своем развитии на длительный период. Более того, в 30–40-е гг. во многих научных исследованиях отвергается сама идея самоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С. Н. Братуся «Субъекты гражданского права» вновь появляется понятие «самоуправление», правда, самоуправление здесь связывалось с деятельностью местных Советов. Так, отмечалось, что «Советы являются также и местными органами власти, т.е. самоуправлением в подлинном смысле»1. Вслед за С. Н. Братусем идея местных Советов как органов самоуправления начала активно разрабатываться в советской юридической науке. Правда, под самоуправлением понималось лишь расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие в обсуждении подготовленных проектов решений. Термин «самоуправление» появился и в партийных документах2.

Особенно широко проблемы самоуправления стали обсуждаться в 60-х гг. Публикуются специальные исследования, посвященные проблемам развития самоуправления, основой для

1 Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. – М., 1950.

2 Например, термин «самоуправление» употреблялся во время работы XXI съезда КПСС в 1959 г., а на XXII съезде в Программе КПСС было записано: «Права местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление) будут расширяться, и они окончательно станут решать все вопросы местного значения».

Муниципальное право: современные подходы его понимания          21

которого должны стать местные Советы. Так, в 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика с названием, характерным для нашей современной юридической литературы: «Проблемы местного самоуправления в СССР»1. Автор так определил признаки местного самоуправления в СССР: 1) оно отражает волю местного населения; 2) не имеет своих особых интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; 3) находится во взаимоотношениях с центральными органами власти на началах демократического централизма (в соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивались нормо-творчество и планово-регулирующая деятельность); 4) вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти, их акты обязательными для исполнения нижестоящими советскими органами власти; 5) одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов (они подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов); 6) самоуправление предполагает полновластность местных Советов в решении всех вопросов, отнесенных к их ведению.

Следует отметить, что В.А. Пертцик рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Таким образом, местные Советы рассматривались в СССР как органы, имеющие «двойственную» природу: 1) органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, и 2) органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. Однако они так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволившие бы осуществлять не только нормотвор-ческую, но и управленческую функцию.

Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

В конце 80-х гг. возникает идея о необходимости проведения в жизнь принципа самоуправления народа. Признавалось, что управление все в большей степени должно становиться делом

1 См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. – М., 1963.

самого населения, а Советы рассматривались как главное звено государственной самоорганизации народа – субъекта управления, сочетающих государственные и общественные начала, одну из форм непосредственного взаимодействия народа с государством.

Движение общества в сторону расширения активности населения, поиск новых форм представительной и непосредственной демократии потребовали необходимости более глубоких теоретических разработок по вопросам местного самоуправления. В 1986 г. проблеме организации и развития местного самоуправления были посвящены работы таких ученых, как Ю.И. Скуратова, Б.Н. Топорнина, Н.В. Цвика, М.А. Шафира, А.Е. Волкова, Г.В. Дыльнова и др. Так, Б.Н. Топорнин, обобщая опыт и тенденции социалистического самоуправления, определял его как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности, а Г.В. Дыльнов – как способ, форму организации жизнедеятельности общества, демократическую систему управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и при их непосредственном и решающем участии.

К принципам самоуправления в тот период относили принадлежность власти всему коллективу, ее осуществление коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представительной и прямой демократии, государственных и общественных начал в управлении, централизованного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование посредством принятых сообща социальных норм.

90-е гг. явились важнейшим этапом в утверждении и развитии идей местного самоуправления в нашей стране. И эти идеи нашли отражение в законодательстве того периода.

Принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 был первым актом в истории Советского государства, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и отменялся прежний статус местных Советов народных депутатов. Однако в существовавшей системе Советов сохранялась

1 См.: ВСНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 16. - Ст. 267.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          23

присущая ей соподчиненность как Советов, так и их исполнительных и распорядительных органов. Как справедливо замечает В.А. Ясюнас в одной из своих работ, «местное самоуправление уже не противоречит государственному, а сочетается с ним, т.е. имеет «государственный» характер»1.

Правда, тогда существовала и другая точка зрения: постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней. Правильнее говорить о двойственной природе – государственной и общественной. Так, авторы учебника «Муниципальное право» считают, что в соответствии с положениями Закона СССР от 9 апреля 1990 г. и Закона РСФСР от 6 июля 1991 г.2 «Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой, местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органов государственной власти, и как органов общественного самоуправления»3.

Разнообразие в теоретических подходах и богатая практика местного самоуправления свидетельствуют, что его природа не может определяться однозначно: затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Все это дает основание утверждать, что местное самоуправление содержит элементы как государственного, так и общественного институтов4.

Двойственный характер деятельности органов местного самоуправления нашел свое отражение в так называемой теории дуализма муниципального управления. Сущность этой теории состоит в том, что органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Принятие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» в 1991 г. было первым шагом на пути утверждения прин-

1 Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 7.

2 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29.- Ст. 1010.

3 Муниципальное право: Учебник/ Под ред. А.И. Коваленко. – М., 1997. – С. 208.

4 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. – Новосибирск, 1995. - С. 10.

ципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что свойствены советской организации власти. Этот Закон воспринял принцип разделения властей; «расписал» статус представительного органа (местного совета) и местной администрации как органа управления; закрепил единую для всей страны модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Закон стимулировал процесс формирования институтов самоуправления (особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках). Такое явление, как территориальное общественное самоуправление, привлекло в тот период внимание ученых. Впервые выделяются характерные признаки органов территориального общественного самоуправления: а) территориальный принцип организации и деятельности; б) представительный характер; в) самоуправленческая природа; г) общественная форма1. Приведено и определение этих органов как общественной формы местного самоуправления, образуемой на уровне микрорайонов, жилищного комплекса, села и поселка, для самостоятельного решения вопросов местного значения исходя из интересов населения соответствующей территории, на основе законов и принятых в соответствии с ними локальных нормативных актов.

Однако эти Законы не привели к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системе местного самоуправления. При всей новизне ряда институтов и положений они отражали преемственность статуса и функций системы местных Советов народных депутатов. Концепция «полнота власти Советов на своей территории» сохраняла влияние при определении содержания функций представительных и исполнительных органов местного самоуправления, их полномочия во взаимоотношениях с органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями. Трансформация местных Советов в органы местного самоуправления не удалась.

Российское законодательство начала 90-х гг. исходило из положительного опыта советской представительной системы, а также из существующих к этому времени различных теоретиче-

1 См.: Государство и право. – 1992. – № 7.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          25

ских разработок отечественных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства1. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Они подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государство равноправны, и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал право на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления»2.

Необходимо отметить, что влияние зарубежного опыта на разработку нормативных актов в области местного самоуправления весьма противоречиво. Как правило, главное внимание в зарубежном опыте уделялось не столько содержанию функций и полномочий местного самоуправления в различных областях местной жизни, сколько его организационным формам, причем все большую популярность завоевывала модель «сильный мэр – слабый Совет». Ее пытались совместить как с принципами Европейской хартии о местном самоуправлении, так и с определенным наследием статуса местных Советов народных депутатов: все это нашло отражение в Законе РСФСР 1991 г.

1 См.: Местное самоуправление. – М.: Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российских городов, 1995. – С. 18.

2 Коммунальное управление в Финляндии. – Хельсинки, 1985. – С. 38.

Распад системы Советов в конце 1993 г., Конституции РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. открыли путь к воссозданию местного самоуправления на демократических началах.

Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантировала его осуществление и определила его статус как самостоятельного в пределах своих полномочий, подтвердив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Однако определение конституционных основ местного самоуправления не только не завершило многочисленных дискуссий, о судьбе местного самоуправления в России, но и не ликвидировало нарастающих противоречий в реальной политической практике. Во многом это объясняется принятием на уровне субъектов Федерации законодательных актов, противоречащих федеральному законодательству.

В этих условиях Закон об общих принципах организации местного самоуправления определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в России. Разработка, обсуждение и принятие этого Закона стали важным этапом в развитии не только муниципального права, но и муниципальной теории. Необходимо отметить, что Закон согласуется со всеми конституционными нормами, определяющими роль местного самоуправления в осуществлении народовластия. В основе его концепции лежит понятие «муниципальное образование», публично-правовой статус которого интегрирует главные институты местного самоуправления в единый механизм решения населением вопросов местного значения. Закон полностью соответствует основным положениям Европейской хартии о местном самоуправлении.

Хартия была открыта для подписания 15 октября 1985 г. Целью Хартии является провозглашение и проведение в жизнь общих для европейских стран стандартов в местном и региональном самоуправлении, которых до 1985 г. не существовало в

Муниципальное право: современные подходы его понимания          27

Европе. Хартия не затрагивает существующие виды и системы местного самоуправления, но содержит основные принципы, которым должно отвечать это самоуправление.

Европейская хартия о местном самоуправлении оказала влияние на разработку законодательства о местном самоуправлении России, в том числе базового Закона об общих принципах организации местного самоуправления. А 11 апреля 1998 г. был принят Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»1; Хартия вступила в силу для России 1 сентября 1998 г.2

Статья 3 Хартии гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Из этого определения можно вычленить ряд ключевых понятий, которые и характеризуют смысл местного самоуправления.

Прежде всего обратим внимание на то, кто в соответствии с Хартией является субъектом местного самоуправления. Это не органы власти и управления, а местные сообщества, т.е. сами люди, население самоуправляемых единиц. На первый взгляд выделение такого субъекта не очень-то согласуется с реальностью, даже на Западе. Действительно, мало где можно встретить пока подлинное самоуправление. Да и оценка такой «подлинности» еще не совершенна. И тем не менее законодательство демократических стран оперирует именно термином «местное сообщество». Таким путем общество через государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная еще, в чем конкретно может выразиться реальное самоуправление людей на определенной территории, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание, которое не сковывало бы инициативу людей, делало бы именно их, а не властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически государственную природу, главным компонентом местного самоуправления. Ведь фактически основное бремя ложится на организованные легитимные структуры – органы, должностных лиц. И все-

1 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 15. - Ст. 1695.

2 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

таки данный акцент не случаен. Он высвечивает сердцевину философии самоуправления.

До сих пор идут споры, считать ли местное самоуправление просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов или же это еще и более глубинная идея – самоорганизация самих жителей. Другими словами, что это: автономия местной власти или самоуправление людей? На наш взгляд, местная автономия, разделение власти на государственную и местную – только условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей.

Еще один момент, отличающий местное самоуправление в приведенной дефиниции Хартии, заключается в праве и способности местных сообществ контролировать и управлять значительной частью общественных дел. Поскольку в разных странах Европы существуют весьма разнообразные системы местного самоуправления (местного управления), различный объем местных дел, постольку Хартия закрепила такую довольно общую формулу. Ее смысл не в том, что существует некий общий для всех перечень местных вопросов, которые доверяется решать местным сообществам, а в том, что если этот перечень установлен в национальном законодательстве (федеральном или региональном), то уже никто не вправе вмешиватвся в его осуществление. Другими словами, компетенция органов местного самоуправления является исключительной и защищается правом и институтами правовой охраны.

Следующий момент, характеризующий местное самоуправление и включенный в определение, даваемое Европейской хартией, – это собственная ответственность местных сообществ (под рвою ответственность). На наш взгляд, это вообще едва ли не самый специфичный признак местного самоуправления – возложение на ответственного субъекта необходимости нести все тяготы, неблагоприятные последствия, вызванные неправовым или неумелым использованием властных рычагов.

Практическое значение этой категории состоит в том, что вместе со свободой действий (самостоятельностью) государство в определенном смысле дистанцируется и от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий. Это, конечно, не означает, что государство бросает население на произвол

Муниципальное право: современные подходы его понимания          29

судьбы. Речь идет об ответственности лишь за тот круг вопросов, которые обязуются решать сами местные сообщества, т.е, граждане непосредственно или через создаваемые ими местные органы. Вот почему, кстати, очень многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значения.

Фактически мы в общем виде описали основания ответственности местных сообществ, т.е. то, за что они должны отвечать. Однако остаются вопросы: перед кем сообщество несет ответственность и в чем выражаются неблагоприятные последствия? На первый вопрос ответ дает сама формула «под свою ответственность». Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание или неумение участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей (микротерриториальный эгоизм) и т.п. могут привести, точнее говоря, неизбежно приводят к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе. Следовательно, население само отвечает перед собой, и на каждом жителе лежит доля этой ответственности. Мы, кстати, здесь ответили и на второй вопрос – о «санкциях» в механизме ответственности местных сообществ. Неблагоприятные последствия неумелости, пассивности, иждивенчества как раз и выступают в виде низкого уровня социальных благ (на минимуме того, что обязуется гарантировать государство), нездоровой и некомфортной среды обитания, высокого криминального уровня оперативной обстановки и многого другого.

В этом механизме нет ничего нового. Практически такую же ответственность несет и предприниматель. Ведь бизнес осуществляется под свою ответственность – ответственность собственника, индивидуального или коллективного. Если «дела не идут», то собственник может оказаться банкротом. И это для него самая суровая «санкция», мера ответственности.

Но что делать с местным сообществом, которое оказалось «банкротом»? В конце концов с гражданами государства, причем не просто гражданами как отдельными личностями, но еще и составляющими население? Пока эта проблема совершенно не разработана ни в российской теории муниципального права, ни тем более в законодательстве. Но именно она должна привлечь к себе особое внимание, ибо без ее решения нельзя вести речь о законченном механизме местного самоуправления. Выскажем лишь некоторые предварительные соображения.

Во-первых, в рамках муниципального права стоит ввести в правовой обиход понятие «банкротство» в отношении местного сообщества с одновременным установлением специальной процедуры его объявления или самообъявления.

Во-вторых, государство (в лице его органов, видимо, региональных) должно выяснить, не было ли вызвано «банкротство» сообщества объективными обстоятельствами, была ли оказана ему своевременная и достаточная помощь. Ведь известно, что р'азные территории, населенные пункты в силу природных, демографических и иных факторов находятся в неравных условиях. Не случайно законодательством развитых демократических стран предусмотрено выделение дотаций местным сообществам, иные меры для выравнивания их уровня жизни.

В-третьих, если выяснится, что «банкротство» вызвано субъективными факторами (непродуманными решениями, пассивностью и др.), то, возможно, на какой-то период данное местное сообщество должно быть передано под централизованное управление. Тем самым население временно лишается права осуществлять местное самоуправление, но без запрета, разумеется, общественных самоуправляемых структур. Неблагоприятные последствия в этом случае выражаются в том, что централизованное управление обязуется обеспечивать лишь гарантированный общегосударственный минимум социальных благ гражданам.

На все это могут возразить: о какой активности и солидарности населения можно сейчас говорить в России, где пока все зависит от властей, где у граждан нет рычагов воздействия на них, кроме, пожалуй, самых крайних – забастовок, голодовок, пикетов и др. Возражение это верное, но мы ведем речь о должном, а, к сожалению, не о действительном. Реальность такова, что и власти, и население существуют по-прежнему психологически и объективно в советских координатах. Немалое влияние на сохранение такого положения оказывает, с одной стороны, отсутствие навыков российской общинное™ (которые, напри-

Муниципальное право: современные подходы его понимания          31

мер, в узбекских махаллях-кварталах так и не были утрачены), развитого гражданского общества, вне которого также нельзя говорить о полноценном воздействии на власть со стороны общественности; а с другой – отсутствие строгих механизмов, рычагов установления и поддержания ответственной зависимости местных властей от населения. Последнее представляется наиболее значимым. Ведь когда мы говорим об ответственности местных сообществ, надо иметь в виду, что ответственность эта опосредованная. Опосредуют ее прежде всего органы местного самоуправления. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают большинство решений, именно они представляют сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами, вступают даже в международные отношения (разумеется, на местном уровне). Вот почему ответственность местных сообществ в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления. Отсюда вытекает довольно простая закономерность: принимая на себя ответственность за состояние местных дел в общесоциологическом смысле, местные сообщества должны иметь возможность контролировать органы местного самоуправления, в случае необходимости применять к ним меры уже юридической ответственности, с тем чтобы не доводить дело до неблагоприятных последствий для всего сообщества либо вовремя ликвидировать эти последствия.

Однако надо иметь в виду, что автономия местных сообществ при местном самоуправлении не означает устранения государства от контроля за состоянием дел в них. А поскольку государство взаимодействует не с сообществами непосредственно, а через органы местного самоуправления, постольку эти органы несут ответственность не только перед сообществом, но и перед государством.

Вообще вопрос о формах и способах контроля за местным самоуправлением – один из наиболее важных в муниципальном и конституционном праве. Эти две отрасли права соединяются, кстати, именно по данной проблеме, поскольку тут находится основная точка соприкосновения государства и местного самоуправления.

Таким образом, демократический правовой режим в местном самоуправлении, т.е. режим, который не позволяет местным

32________________________________________Глава 1

властям, с одной стороны, вставать над населением, ориентироваться лишь на собственные интересы (карьерного характера), а с другой – пренебрегать законом, в котором концентрируется общая воля, – такой режим с неизбежностью предполагает механизмы ответственности местных органов как перед населением, так и перед государством.

В чем же заключаются признаки, позволяющие отличать местное самоуправление от государственного управления? Во-первых, это различие в характере власти. Государственная власть есть власть суверенная, верховная, которая может самореформироваться. Органы же местного самоуправления действуют в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. Во-вторых, это разграничение сфер компетенции власти центральной и местной, т.е. очерченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения и прежде всего социальной сферы, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В-третьих, местное самоуправление должно иметь самостоятельные источники финансирования. В-четвертых, местное самоуправление строится на ограниченных территориях. В-пятых, обязательно наличие выборных органов местного самоуправления. Приведенные признаки – наиболее характерные, общепризнаны и существуют в большинстве государств мира.