§ 12. Организация местного самоуправления в городах, станицах и других поселениях, являющихся административными центрами районов (уездов)

Закон об общих принципах организации местного самоуправления и другие федеральные законы закрепляют перечень различных видов поселений, которые являются муниципальными образованиями, т.е. населенные территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

К числу таких территорий относятся города (районного подчинения), поселки, станицы, сельские округа (волости, сельсоветы), иные населенные пункты. Эти виды поселений образуют низовые звенья системы местного самоуправления (как и районы в городах, имеющих районное деление) в субъектах Федерации. Однако в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования в названных и иных поселениях еще не созданы, что значительно снижает демократические возможности местного самоуправления и нарушает права граждан на местное самоуправление.

Существует большое количество различных структур квази-самоуправленческого характера, находящихся под жесткой опекой глав муниципальных образований, на территории которых находятся различные виды городских и сельских поселений – муниципальных образований (см. п. 1 ст. 2 Закона об обеспечении прав граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления). Почти так организовано местное самоуправление в Московской области. Например, в Уставе Наро-фоминского района эти виды поселений даже не перечислены; в

314

Глава 4

соответствии с Уставом Одинцовского района он является не муниципальным образованием, а районным сообществом Московской области, что противоречит Конституции РФ и Закону об общих принципах организации местного самоуправления, поскольку правовое содержание понятия «население» и термина «сообщество» не идентичны. В соответствии с Уставом Одинцовского района самоуправление сельских и поселковых округов (местных сообществ) состоит из представительных и исполнительных органов: первыми являются собрания представителей, формируемых из старост и депутатов в соответствии с уставами сельских и поселковых округов (местных сообществ). Исполнительными органами названы местные администрации, возглавляемые главами администраций (ст. 12), которые назначаются и освобождаются от должности главой районной администрации, или назначает их выборы в соответствии с уставами местного самоуправления сельских и поселковых округов или по решению собрания представителей (ст. 17).

В соответствии с уставами городских, сельских и иных поселений их местная администрация может привлекать на постоянную или временную службу специалистов и других работников с целью технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Эти лица не замещают должности муниципальной службы (см. п. 2 ст. 7 Закона об основах муниципальной службы).

Практически все виды поселений низового звена местного самоуправления в субъектах Федерации (за редким исключением, например Тула) не имеют конституционно-правового статуса муниципальных образований. Даже города областного подчинения не наделены этим статусом. Например, Устав г. Тында, утвержденный Тындинским городским муниципальным Советом 26 марта 1996 г.1, не употребляет термин «муниципальное образование». Устав закрепляет место и роль г. Тында как города областного подчинения в составе Амурской области (см. преамбулу). В структуру городского самоуправления города входят: муниципальный Совет, глава городского самоуправления – мэр города, муниципалитет, органы территориального обществен-

1 См.: Авангард: Газета г. Тында. – 1996. – 9 апр.

Органы и должностные лица местного самоуправления 315

ного самоуправления, все формы прямой демократии (референдумы, общие собрания (сходы), конференции граждан и т.д.). Все структурные подразделения городского самоуправления наделены необходимыми функциями и полномочиями в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Муниципальный Совет является представительным органом городского самоуправления, состоит из девяти депутатов. Он выполняет представительские функции от лица городского населения в отношениях с другими органами городского самоуправления и государственной власти, иными государственными и общественными организациями. Кроме исключительных полномочий представительных органов местного самоуправления, предоставленных им Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Устав закрепил в ведении муниципального Совета также: принятие устава города, внесение в него изменений и дополнений; вхождение с законодательной инициативой в Амурский областной Совет народных депутатов; принятие решения о проведении городского референдума по своей инициативе и по инициативе жителей города; принятие отставки главы городского самоуправления (ст. 15.2). Устав весьма подробно регламентирует контрольную деятельность муниципального Совета, закрепляет формы ее осуществления: депутатские слушания, депутатские расследования, депутатские запросы. Муниципальный Совет вправе создавать специальные контрольные комиссии, приглашать независимых экспертов (ст. 16.3).

Глава городского самоуправления избирается населением города на основе демократических принципов избирательной системы, закрепленной законом Амурской области (ст. 22.2 Устава). Его должностной оклад устанавливается городским муниципальным Советом, который он же и возглавляет. Глава городского самоуправления – мэр руководит городской администрацией (муниципалитетом). Он в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории города предприятиями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, органами

316

Глава 4

городского самоуправления и гражданами. Правовые акты мэра могут обжаловаться в судебном порядке или опротестовываться прокурором (ст. 24.3).

Муниципалитет – это исполнительный орган городского самоуправления, действующий под непосредственным руководством мэра и осуществляющий организационно-распорядительные функции (ст. 29.1 Устава). В его состав входят: мэр, его первый заместитель и заместители мэра, а также управления, комитеты, отделы и другие структурные подразделения муниципалитета, созданные в соответствии со схемой управления городом и реализующие исполнительные, распорядительные и организационные функции в конкретной сфере управления. Муниципалитет наделен правом юридического лица, открывает счета в банках, имеет печать с изображением герба г. Тында (ст. 29.3). Отдельные структурные подразделения муниципалитета могут наделяться правом юридического лица, иметь смету расходов, открывать счета в банках (ст. 29.4).