§ 2. ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ И ИХ СОДЕРЖАНИЕ

К числу общих признаков правовых средств относятся следующие:

1)   выражают все обобщающие юридические способы обеспечения интересов  субъектов  права,   достижения  поставленных  целей (в этом проявляется   социальная   ценность данных образований и в целом пра­ва);

2)   отражают  информационно-энергетические   качества  и  ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;

326

3)   сочетаясь определенным образом, выступают основными рабо­тающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (т.е. функциональной стороны пра­ва);

4)  приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности либо дефектности правового ре­гулирования;

5)  обеспечиваются государством.

Правовые средства имеют синтетический, своего рода "компромис­сный" характер, ибо призваны связывать идеальное (цель) с реальным (результатом). Этимологически термин "средство" происходит от слова "средний", "серединный". Средство - это связующее среднее звено меж­ду субъектом и объектом деятельности, между идеальной, мысленной моделью и материальным результатом. Поэтому правовые средства, вы­ступая специфическим посредником, с неизбежностью включают как фрагменты идеального (инструменты, средства-установления - субъек­тивные права, обязанности, льготы, запреты, поощрения, наказания и т.д.), так и фрагменты реального (технология, средства-деяния, направ­ленные на использование инструментов, - прежде всего акты реализа­ции прав и обязанностей).

Признаки средств-установлений (инструментов):

1)  субстанциональность, которая призвана охарактеризовать само те­ло, вещество, плоть того или иного явления - то, из чего оно состоит как реальный факт окружающей действительности ;

2)  информационный характер, означающий, что юридические инст­рументы - это прежде всего закрепленные в законодательстве сведения, выражающиеся в юридических фактах, субъективных правах, обязанно­стях, льготах, запретах, поощрениях, наказаниях и т.д.;

3)  статический характер, ориентирующий на то, что это предписа­ния, а не деяния, что инструменты автоматически не действуют, их не­обходимо "взять в руки" и использовать;

4)  находятся преимущественно в сфере должного, ибо фиксируются прежде всего в законах, подзаконных актах, требующих определенного поведения;

5)  выступают в качестве моделей, которые только в потенциале и в процессе их использования могут привести к достижению поставленных целей.

Признаки средств-деяний (технологии):

1)    связаны   с   использованием   инструментов,    орудий,    веществ (средств-установлений);

2)  имеют энергетический характер, означающий, что без активности, особой юридической силы невозможно как  преодолеть  препятствия,

См.: Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. М., 1995. С. 218.

327

стоящие на пути удовлетворения интересов субъектов права, так и осу­ществить любую юридически полезную деятельность, направленную на достижение социально значимой цели и получение нужного эффекта;

3)  обладают динамическим характером, ориентирующий на соответ­ствующую деятельность по использованию инструментов;

4)  находятся в сфере сущего, ибо проявляются в реально осуществ­ляемом поведении лиц;

5)  выступают прежде всего в качестве актов реализации прав и обя­занностей, которые обозначают завершающий этап достижения целей и удовлетворения соответствующих интересов.

К средствам-деяниям относятся акты реализации прав и обязанно­стей как самостоятельных элементов механизма правового регулирова­ния. Причем практически всю юридическую деятельность (правотвор­ческую, правоприменительную, интерпретационную), если ее рассмат­ривать через призму актов реализации прав и обязанностей, можно от­нести к юридической технологии (средствам-деяниям). В частности, правотворческий орган, принимая нормативные документы, делает это, реализуя свои соответствующие права и обязанности. Точно так же осуществляется и всякая иная юридическая деятельность, сердцевиной, стержнем которой опять же выступают акты реализации прав и обязан­ностей, результатом же являются совсем другие акты - правопримени­тельные и интерпретационные.

Так, к юридическим средствам обеспечения действия закона Ю.А. Тихомиров относит опять же деяния: издание актов "во исполне­ние закона" (законов республик и подзаконных актов, решений местных органов, локальных актов), отмена и изменение актов; правильное при­менение норм закона для решения различных задач (изменение порядка планирования, финансирования и т.п.), изменение способа решения во­просов, налаживание отношений с новыми партнерами, освоение новых полномочий, более эффективное стимулирование труда, применение санкций и т.д.1

Особо хотелось бы сказать о действиях, связанных с защитой прав и свобод субъектов. В частности, в литературе обоснованно выделяют понятие "средство защиты", представляющее собой начальное действие по защите прав, которое совершается при установлении нарушения прав, при возбуждении или при рассмотрении дела (претензия, иск, жа­лоба, заявление, ходатайство, возражение и т.д.)2.

"В интерпретационной практике Конституционного Суда РФ, - по мнению В.Н. Карташова, - в качестве юридических средств использу-

1 Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992. С. 50.

См.: Вершинин А.П. Способы защиты гражданских прав в суде. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. СПб., 1998. С. 11-12.

328

ются, например, объяснения сторон, заключения экспертов, показания свидетелей, разнообразные документы"1.

Если же мы попытаемся найти своего рода антоним, антипод поня­тию "правовое средство" (обозначающему правомерное явление), то им может быть лишь понятие "противоправное средство", которое опять же связано в большей мере с деянием (ибо противозаконные инструменты, естественно, официально не устанавливаются в законодательстве), но уже правонарушаемым по характеру. Например, все чаще сообщается в печати, что шахтеры, доведенные до отчаяния невыплатой заработной платы, для достижения собственных целей используют такое средство, как блокирование железнодорожных магистралей, шоссейных дорог. Видно, имеющиеся в наличии правовые возможности и ресурсы (право на защиту, сама судебная деятельность и т.п.) оказались неэффектив­ными, если горняки пытаются решить свои проблемы в общем-то не­правовыми, противозаконными средствами. Нечто подобное происходит и при разрешении многих других конфликтов, когда те или иные граж­дане либо фирмы обращаются за услугами к криминальным структурам, которые, по мнению своеобразных "истцов", гораздо действеннее и опе­ративнее "рассудят" спор.

Существующая в юридической литературе точка зрения на правовые средства как сугубо субстанциональные феномены, на наш взгляд, от­ражает только часть истиньг. Игнорирование в инструментальном под­ходе средств-деяний (технологии) и упор только на институциональную сторону понимания юридических средств не позволяет полноценно учи­тывать все те факторы, с помощью которых можно достичь поставлен­ных целей. Ведь результат невозможно получить только посредством субстанциональных явлений, которые автоматически не приводят к нужному эффекту. Требуются еще и деяния, усилия, активность, свя­занные с использованием предоставленных в законодательстве инстру­ментов. Средства-установления и средства-деяния создают вместе необ­ходимый и самодостаточный для достижения конкретной цели инфор­мационно-энергетический комплекс ресурсов.

Процесс правового регулирования, как верно заметил В.М. Горше-нев, подразделяется на два главных звена, обеспечивающих друг друга:

1) способы воздействия (внешние по отношению к воле субъектов факторы - дозволения и запреты, выраженные в нормах права);

1  Карташов В.Н. Интерпретационная практика в правовой системе общест­ва: новые подходы и идеи // Юридические записки Ярославского гос. ун-та. Ярославль, 1997. С. 27.

2  См., напр.: Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. М., 1995; Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). С. 120; Сапун В.А. Инструменталь­ная теория права в юридической науке // Современное государство и право. Вопросы теории и истории. С. 18.

329

2) способы реализации права в самих урегулированных обществен­ных отношениях (результат реагирования субъектов на правовое воздей­ствие - совершение дозволяемых действий, воздержание от запрещен­ных действий)1.

В нашей терминологии - это соответственно средства-установления и средства-деяния.

Те авторы, которые исключают из состава механизма правового ре­гулирования акты фактической правомерной деятельности субъектов права, в том числе по реализации прав и свобод личности (П.Е. Недбай-ло, П.М. Рабинович), более логичны, чем те, которые, с одной стороны, понимают под механизмом правового регулирования систему юридиче­ских средств и включает в качестве его составной части акты реализа­ции прав и обязанностей субъектов, а с другой стороны, не признают одновременно их фактическими юридическими средствами (С.С. Алек­сеев, В.А. Сапун и др.). Такой постановкой вопроса они противоречат сами себе.

Кроме всего, невключение деяний в понятие "юридические средства" будет связано и с неизбежно вытекающим отсюда "отсечением" от ме­ханизма правового регулирования ряда его общеизвестных элементов: юридических фактов (правомерных действий), актов применения права (прежде всего актов-действий), что тоже противоречит логике и не яв­ляется оправданным.

К тому же "социологический и кибернетический подходы к данной проблеме не оставляют сомнения в том, что обязательным структурным элементом правового регулирования выступает поведение личности и других субъектов права в качестве средства реализации их прав и сво­бод, предусмотренных правовыми нормами, и его общественные резуль­таты" .

Такое понимание средств соответствует господствующему мнению, существующему в философии, согласно которому категория "средство" включает как инструментарий, так и его использование при получении желаемого результата. Ведь в содержании цели сущее трансформирует­ся в должное. Средства же призваны обеспечить обратный переход должного (цели) в сущее (результат). В этой связи следует выделять как средства, находящиеся в сфере должного, так и средства, находящиеся в сфере сущего. "Средства достижения цели, - отмечается в философской литературе, - это объективные предметы или действия, включенные в структуру целеполагающей деятельности и обеспечивающие получение определенного результата" .

1 Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулиро­вания в современный период коммунистического строительства. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Свердловск, 1969. С. 10-11.

Реализация  прав граждан в условиях развитого социализма.  М.,   1983.

С. 54. з

Материалистическая   диалектика.   Краткий   очерк   теории.   М.,    1985. С. 206. См. также: Общество и сознание. М., 1984. С. 161.

330

В политологии, кстати, под средствами тоже понимаются не только политические нормы, ценности, декларации и иные средства-установ­ления (инструменты), но и политические действия - забастовки, пикеты, митинги, демонстрации, выборы, референдумы, восстания и другие по­литико-технологические процессы, позволяющие добиваться соответст­вующих целей1.

Принципами взаимосодействия (взаимоучастия) средств-установле­ний и средств-деяний в процессе достижения целей могут выступать следующие:

1)  принцип достаточно полного выбора средств-установлений для осуществления тех или иных средств-деяний (если недостаточно легаль­ных форм, субъекты могут подчас воспользоваться нелегальными, про­тивозаконными для удовлетворения своих интересов);

2)  принцип обеспечения конкретных средств-деяний гарантирующи­ми средствами-установлениями (в первую очередь поощрениями и нака­заниями);

3)  принцип учета практики использования средств-установлений в соответствующих условиях, т.е. учета реально существующих средств-деяний;

4)  принцип согласования (корреляции) юридической силы средств-установлений и средств-деяний;

5)  принцип взаимодополнения средств-установлений (как информа­ционных феноменов) и средств-деяний (как энергетических феноменов);

6) принцип экономии (наименьшей траты) средств как первого, так и второго рода.

Достигая цели правового регулирования, правотворческим и право­применительным субъектам важно не прибегать к:

1)  недооценке инструментов и переоценке технологии, что обяза­тельно ведет к недостаткам, связанным с нормативной базой (правовому вакууму, пробельности, несовершенству средств-установлений как кри­териев поведения лиц и т.п.);

2)  переоценке инструментов и недооценке технологии, что с неиз­бежностью влечет за собой отрыв правовой формы от содержания -общественных отношений и выражается в конечном счете в "мертвых" законах,  "холостых"   актах,  заорганизованности,  правовом  идеализме (когда идеальное начало в средствах явно доминирует над реальным)2;

1 См. об этом, напр.: Политология / Под ред. А.А. Радугина. М., 1996. Тема 4; Мельник В.А. Политология. Минск, 1996. С. 249-251; Политология. Минск, 1997. С. 66-78; Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1997. Гл. 4; Демидов А.И., Малько А.В. Политология в вопросах и ответах. М., 1998. С. 43-44.

О правовом идеализме см.: Теория государства и права. Курс лекций/Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. Гл. 27.

331

3)   одновременной недооценке и инструментов, и технологии, что выражается в юридическом нигилизме, в игнорировании как правовой формы, так и содержания, в низкой правовой культуре, в различного рода правонарушениях;

4)  одновременной переоценке и инструментов,  и технологии,  что связано с отрывом юридических образований и процессов от реальности и соответственно с недостижением целей правового регулирования.

Подобное соотношение инструментов и технологии выступает до­полнительным аргументом того, что эффект (результат) возможен толь­ко при должном взаимном участии данных правовых явлений. Все то, что не относится ни "к. установлениям, ни к деяниям - правосознание, законность, правопорядок и т.п., к юридическим средствам причислено быть не может.

Классифицировать правовые средства можно по различным основа­ниям. В зависимости от степени сложности их подразделяют на первич­ные (элементарные) и комплексные (составные). Если к первым отно­сятся простейшие и неделимые предписания - субъективные права и юридические обязанности, поощрения и наказания, льготы и запреты и т.п., то ко вторым - комбинированные, состоящие из простейших, — договор, норма, институт, правовой режим и пр. По выполняемой роли правовые средства делятся на регулятивные (дозволения) и охранитель­ные (меры защиты); по предмету правового регулирования - на консти­туционные, административные, гражданские, уголовные и др.; по харак­теру -- на материально-правовые (рекомендации) и процессуальные (иск); по значимости последствий - на обычные (штраф) и исключи­тельные (смертная казнь); по времени действия - на постоянные (гражданство) и временные (премия); по виду правового регулирова­ния - на нормативные (установленные в Нормах права запреты) и инди­видуальные (акт применения права, акт реализации прав и обязанно­стей); по информационно-психологической направленности — на стиму­лирующие (льготы) и ограничивающие (приостановления) и т.д.

Важнейшая функция правовых средств - достижение ими целей пра­вового регулирования. Она проявляется в том, что своей "работой" дан­ные феномены обеспечивают беспрепятственное движение интересов субъектов к ценностям, гарантируют их законное и справедливое удов­летворение, что отражает роль юридических инструментов и технологии в общей системе правовых факторов.

Функцией юридических средств выступает и то, что они вносят ци­вилизованность в существующие общественные отношения, предлагая вместо незаконных и стихийных правовые механизмы решения возни­кающих проблем, правовые способы устранения конфликтов, правовую энергию в преодолении стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права препятствий. Юридические средства, таким образом, сигнализируют о степени цивилизованности данного конкретного обще­ства, выступая показателем его правовых возможностей и уровня право-

332

вого развития, свидетельствуют о востребованности правовой формы в упорядоченности социально-экономических и иных связей (содержа­ния), о конкурентоспособности правовых ценностей с ценностями, с одной стороны, внеправовыми (моральными, политическими, организа­ционными и т.п.), а с другой, противоправными.

Понятие "правовые средства" нельзя полноценно рассмотреть без анализа диалектики с такой его парной категорией, как "цель".

Цель, как известно, есть будущий результат, то, к чему стремится субъект. Она представляет собой особую форму знания, направленного на преобразование действительности, изменение существующих отно­шений. "Цель - это совокупное представление о некоторой модели бу­дущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам прошлого опыта"1.

Цели играют важную роль в процессе правового регулирования: от­ражая злободневные общественные потребности и стремления, они по­казывают значение и смысл самого существования юридических средств, ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики конкретного государства.

О целях в праве писали еще такие дореволюционные ученые-юристы, как П.Г. Виноградов, Н.М. Коркунов, Б.А. Кистяковский, В.Ф. Тарановский, Е.Н. Трубецкой и др. Специальную работу - "Цель в праве" - посвятил данной проблеме известный немецкий исследователь Р. Иеринг. В современный период эта категория анализировалась и в различных статьях , и в монографиях3, и в диссертациях4.

1  Карташов В.А. Система  систем. Очерки общей теории и методологии. М., 1995. С. 69.

2  См., напр.: Керимов Д.А. Категория цели в советском праве // Правоведе­ние. 1964. № 3; Орлов В.Н., Экимов А.И. Цель в норме советского права // Правоведение. 1968. № 5; Самощенко И.С., Никитинский В.И. Цели правовых норм   -   масштаб   оценки   их   эффективности // Ученые   записки   ВНИИСЗ. М., 1969. Вып. 19. С. 55-58; Экимов А.И. Категория цели в науке права // Фи­лософские проблемы государства и права. Л., 1970; Рабинович П.М. О юриди­ческой природе целей правовых актов // Правоведение. 1971. № 5. С. 28-35; Лаптев В.В., Шахматов В.П. Цели правового регулирования в системе права // Правоведение. 1976. № 4; Насырова Т.Я., Лазарев В.В. Телеологическое толко­вание советского закона и правотворчество // Правоведение. 1988. № 2.

3  См., напр.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972; Эль-кинд П.С. Цели и средства их достижения в уголовно-процессуальном праве. Л., 1976; Михайлова М. Цел и целесъобразност в правого. София, 1983; Чулю-кин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984; Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995. С. 170-175.

См., напр.: Экимов А.И. Категория "цель" в советском праве. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Л., 1970; Насырова Т.Я. Телеологическое толкование советского закона: понятие, содержание и роль в юридической практике. Авто­реф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1985.

333

Термин "цель" устанавливается в праве в разных смыслах и по раз­ному поводу: для обозначения целей конкретных законов и подзакон­ных актов, правовых режимов, отдельных юридических средств (юриди­ческой ответственности, поощрений и т.п.), определенных субъектов права и т.д. (В данной главе речь пойдет прежде всего о целях правово­го регулирования тех или иных нормативных актов и их диалектической связи с юридическими средствами).

Каждый нормативный акт принимается с определенной целью, для решения конкретных задач в социально-экономической, политической и иных сферах. При этом нередко данные цели устанавливаются в преам­булах либо начальных статьях актов. Так, в Федеральном законе "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" от 18 октября 1995 г. цели и задачи настоящего Федерального закона обозначаются в ст. 1, в Уголовно-исполнительном кодексе РФ от 18 декабря 1996 г. - в ст. 1; в Федеральном законе "О государственном регулировании разви­тия авиации" от 10 декабря 1997 г. - в ст. 2 .

Подзаконные акты, как известно, принимаются не только для упоря­дочения определенных общественных отношений, но и для создания механизмов реализации уже ранее принятых законов. Таков статус под­законных документов, что подчас и содержится в их преамбулах и статьях. В частности, в преамбуле постановления Правительства РФ "Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1998 году" сказано, что «в целях реа­лизации Федеральных законов "О государственном регулировании агро­промышленного производства" и "О федеральном бюджете на 1998 год", развития агропромышленного производства и создания экономических условий для функционирования организаций агропромышленного ком­плекса в 1998 г. Правительство Российской Федерации постановля-

ет...» .

Зачастую цель указывается в различных программах. Так, цели весьма четко устанавливаются в постановлении Правительства РФ о федеральной целевой программе "Строительство на территории Россий­ской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" от 10 июля 1995 г.; в Феде­ральной программе первоочередных мер по улучшению условий и охра­ны труда на 1995-1997 гг., утвержденной постановлением Правительст­ва РФ от 26 августа .1995 г.; в постановлении Правительства РФ "О фе­деральной целевой программе по защите населения РФ от воздействия последствий Чернобыльской катастрофы на период до 2000 года" от 28 августа 1997 г. и т.д.

1  СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4473; 1997. № 2. Ст. 198; 1998. № 2. Ст. 226.

2 Российская газета. 1998. 28 апр.

3  СЗ РФ. 1995. № 30.    Ст. 2936; 1995.    № 36.    Ст. 3550;  1997. № 37. Ст. 4300.

334

Однако цель не всегда так четко и ясно формулируется в норматив­ных актах. Между тем важно, чтобы каждый подобный акт содержал в преамбуле либо первых статьях указание на те цели, которые право­творческий орган хотел бы достичь с его помощью, что необходимо закрепить в Федеральном законе "О нормативно-правовых актах" в ка­честве общеобязательного правила.

Иначе это приведет к тому, что субъекты права начнут их опреде­лять сами, уяснять те или иные положения в выгодном именно для них варианте. В качестве примера можно привести ситуацию, связанную с Законом РФ "Об образовании". Законодатель, к сожалению, не сфор­мулировал цели, которых он желал достичь, принимая данный акт. Этот пробел не восполняют специальные статьи, закрепившие принципы го­сударственной политики и задачи законодательства в сфере образова­ния. Лишенный четких целевых ориентиров, Закон оказался слабо за­щищенным от достаточно вольных трактовок его отдельных положений исполнительными органами государственной власти в пользу ведомст­венных узких интересов и в ущерб образовательным правам граждан, закрепленным в Конституции РФ и конкретизированным в данном За­коне. Отсутствие законодательно закрепленных целей в какой-то степе­ни осложняет и оценку эффективности действия Закона, поскольку од­ним из необходимых условий определения эффективности норм права является оценка результатов их действия с точки зрения полноты реали­зации целей, поставленных законодателем1.

Подобные ситуации приводят к увеличению объема "работы" для те­леологического толкования. Данный вид разъяснения встречается доста­точно часто в практике Конституционного Суда РФ, что выражается в постановлениях данного Суда и особых мнениях его членов. В качестве иллюстрации сказанного можно назвать постановление Конституцион­ного Суда РФ от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации; постановление Конститу­ционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституци­онности Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики" от 30 ноября Г994 г. № 2137, Указа Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формиро­ваний на территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" от 9 декабря 1994 г. № 2166, постановления Правительства РФ "Об обеспечении государственной и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней регионов Северного Кав-

См. об этом: Сырых В.М., Шкатулла В.И. Эффективность законодатель­ных норм в сфере общего образования // Эффективность закона / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997. С. 114.

335

каза" от 9 декабря 1994 г. № 1360, Указа Президента РФ "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации"1 от 2 ноября 1993 г. № 1833 и др., в которых разъяснялась цель рассматриваемых документов.

Нужно подчеркнуть, что проблема стоит более масштабно - зачас­тую цели правового регулирования не всегда четко оформлены и по той причине, что не вполне ясно определены цели нашего современного Российского государства, правовой политики и т.д. Подобные конкрет­ные ориентиры, к сожалению, сегодня практически отсутствуют, что не может не сказаться и на целеполагании в правотворческом процессе.

Кроме всего, в самом акте необходимо четко и последовательно ус­танавливать и достаточную для достижения сформулированных целей систему юридических средств. Подчас правотворческий орган использу­ет для этого термины "средство", "посредством" и т.п. Так, в Федераль­ном законе "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" от 20 марта 1998 г., в Федеральном законе "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 1 апреля 1998 г.2, в целом ряде статей употребляются данные термины ("посредством введе­ния импортной квоты...", "посредством внесения дополнительных взно­сов..." и т.п.).

Однако анализ многочисленных нормативных актов показывает, что юридические средства нужно устанавливать в законодательстве в более последовательном режиме, ибо их та или иная система составляет алго­ритм решения задачи.

В правотворческом, правоприменительном и интерпретационном процессах важно учитывать диалектику взаимоотношений целей и средств, которая носит характер двусторонней детерминации.

С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществля­ется выбор средств для ее достижения. Еще Гегель писал, что "истина средства заключается в его адекватности цели..." Действительно, цели требуют к себе соответствующих юридических средств, определяют их природу и направленность. Анализ многочисленных нормативных актов показывает, что если тот или иной закон имеет цель развить какие-либо общественные отношения, содействовать становлению новых социально ценных связей, то, как правило, в тексте данного документа использу­ются юридические средства стимулирующего вида (поощрения, льготы, дозволения и пр.). И наоборот, если акт принимается в целях охраны и защиты определенных отношений, то употребляются преимущественно юридические средства ограничивающего плана (запреты, приостановле­ния, наказания и т.п.). Разумеется, кроме целей, на выбор юридических

I

средств при их установлении влияют также характер общественных от­ношений, природа отрасли права, возможные препятствия, негативно воздействующие на процесс получения социально значимых результа­тов.

С другой стороны, сама цель должна исходить из реально имеющих­ся юридических средств, необходимых для ее достижения. Ведь общест­во должно ставить "...себе всегда только такие задачи, которые оно мо­жет разрешить, так как при ближайшем рассмотрении всегда оказыва­ется, что сама задача возникает лишь тогда, когда материальные усло­вия ее решения уже имеются налицо или, по крайней мере, находятся в процессе становления"1.

Эффективный закон содержит разумные и научно обоснованные це­ли и средства для их достижения. И напротив, если законодатель непра­вильно определяет цели, допускает неточности в выборе средств, закон не даст ожидаемого результата, не будет максимально способствовать выполнению основных задач государства и общества. Здесь уже об эф­фективности правового регулирования говорить не приходится.

Возьмем, к примеру, современное налоговое законодательство в Рос­сийской Федерации. Цель данного правового регулирования предельно ясна - собрать в государственную казну как можно больше налогов, прежде всего на содержание "неподъемного" ни для какого-другого об­щества государственного аппарата. Для этого применяются и соответст­вующие юридические средства - жесткофискальные, зачастую граби­тельские. Достаточно сказать лишь о подоходном налоге с физических лиц, с помощью которого государство практически заставляет отдать ему значительную часть заработанных денег. Так, в соответствии с Фе­деральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Рос­сийской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц"»2 от 31 декабря 1997 г., если размер облагаемого совокупного дохода, получен­ного в календарном году, будет превышать 100 101 руб., то сумма нало­га составит 20 400 руб. плюс 35% с суммы, превышающей 100 000 руб. В общей сложности налогом "отнимается" почти треть дохода. Коммен­тарии, думается, излишни.

Или взять проблему невыгодности развития производственного биз­неса в связи с "обирающими" податями. Здесь ситуация еще хуже.

Отсюда возникают цели временщиков, тех, кто не думает о завтраш­нем дне (лишь бы сегодня "порулить"). Ведь несправедливые и нера­циональные налоги как средства влекут за собой целый букет негатив­ных последствий: массовое (а значит, и где-то нормальное) уклонение от налогообложения, торможение производства, рост недовольства вла-

1  Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 2-3; № 5.

2 Российская газета. 1998. 22 апр.; 23 апр.

336

1  Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 13. С. 7.

2 СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 6.

337

22-6343

стью со стороны социальных слоев, которые подвергаются такой непри­ятной и несправедливой процедуре, и т.п. И самое главное, когда люди видят, что собираемые налоги несоразмерны и идут непонятно куда, когда государство не обеспечивает в должной мере их интересы, боль­шого желания поддерживать такое государство у них, как правило, не возникает. Думается, ситуацию необходимо менять, причем на уровне как средств, так и целей правового регулирования.

Налог - универсальный метод управления. Таким образом, он дол­жен использоваться в самых широких целях: для содействия развития производства, малого предпринимательства, проведения определенной государственной политики, социальной зашиты, поддержки культуры, образования, науки и т.д.

Подобные цели требуют и соответствующих средств - не только фискально-ограничительных (хотя налог, конечно же, есть прежде всего правовое ограничение, ибо это бремя, обязанность), но и стимулирую­щих (различные льготы, смягчения от обременении, поощрения). Важно научиться пользоваться как "кнутом" (правовыми ограничениями), так и "пряником" (правовыми стимулами) для достижения целей правового регулирования, в том числе и в налоговой сфере.

В этой связи есть смысл расширить "поле деятельности" для юриди­ческих средств стимулирующего направления - отменить неоправданно высокие ставки налогов, увеличить количество льгот, установить поощ­рительные меры. В частности, в порядке эксперимента можно было бы ввести поощрения для тех лиц, кто постоянно и добросовестно платит большие налоги. Подобный опыт есть в Индонезии, в которой ежегодно награждается 200 человек, заплативших самый большой налог.

Используя конкретные юридические средства, необходимо знать, как сопоставить их, чтобы в своем взаимодействии выбранные юридические образования (инструменты и технология) на определенном этапе увели­чили бы свою силу, юридическую мощь и привели бы к более эффек­тивным социальным результатам. Следовательно, для каждого выбирае­мого средства существенно знание его возможностей вступать соответ­ствующим образом во взаимосвязь с другими. Только при таком знании имеет смысл выбор конкретного средства в достижении поставленных целей.

На эффективность правового регулирования влияют и многие иные факторы. С одной стороны, дифференциация государственной власти приводит к усложнению системы целей в данном обществе (если гово­рить о России, то речь идет о появлении за последнее десятилетие ин­ститутов Президента и его Администрации, полноценного двухпалатного парламента, президиума правительства и некоторых министерств, Кон­ституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, правотвор­ческих органов субъектов РФ и т.д.).

338

С другой стороны, усложняется и законотворческий процесс, в кото­рый все больше включается соответствующая система "сдержек и про­тивовесов", где и президент (через вето), и судебная власть, в частности Конституционный Суд РФ, могут повлиять на устанавливаемые в нор­мативных актах цели и средства (через блокирование закона, противо­речащего Конституции).

Таким образом, правовые средства являются весьма важной юриди­ческой категорией, обозначающей существенную правовую реальность: определенные инструменты и деяния субъектов по их применению в целях достижения конкретного результата. Только при тщательном изу­чении данных сложных феноменов, упорядочении знаний о них, адек­ватном и качественном использовании в юридической сфере можно на­деяться на кардинальное повышение эффективности правового регули­рования, что позволит выйти на принципиально новый уровень развития правовой формы.