РЕГУЛИРОВАНИЕ СУБЪЕКТОМ ФЕДЕРАЦИИ ОТНОШЕНИЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Анализ нормативной базы свидетельствует о том, что главным структурообразующим элементом финансово-экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение в признании муниципальной собственности и ее равной правовой защите наряду с другими формами собственности (ст.8, ч.2). Статья 132 Конституции предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность является определяющей частью финансово-экономической базы местного самоуправления и одним из главных рычагов реализации местной социально-экономической политики. Она охватывает умелое использование и распоряжение имеющимися в собственности муниципального образования денежными средствами, муниципальными предприятиями и организациями, зданиями и сооружениями как производственного, так и непроизводственного назначения, муниципальным жилым фондом и нежилыми помещениями, а также другим движимым и недвижимым имуществом, органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие муниципального образования, структуру его экономики, деловой и инвестиционный климат, а в конечном счете — на решение многообразных задач, связанных с улучшением качества жизни населения, образующего местное сообщество.

Статья 15 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью относит к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления. Данная норма является основанием для принятия соответствующих решений в муниципальных образованиях. Например, дума г.Боровичи и Боровичского района Новгородской области решением № 93 от 29 сентября 1997 года утвердила Положение “О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью”, которым установила состав муниципальной собственности, цели и задачи управления и распоряжения муниципальной собственностью; порядок учреждения, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; источники финансирования мероприятий по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.

Согласно статье 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” муниципальная собственность наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления является существенным признаком понятия “муниципальное образование”. Пункт 3 статьи 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” уточняет понятие “муниципальное образование”, определяя, что “отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования”.

Данная статья устанавливает и условия формирования муниципальной собственности, что является обязанностью органа государственной власти субъекта Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения. Если объект по своему функциональному назначению необходим для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе поднять вопрос о его передаче в собственность муниципального образования.

Закон Новгородской области “Об управлении государственным имуществом Новгородской области” от 1 июля 1996 года определяет, что разграничение государственной собственности, находящейся на территории области, на собственность Российской Федерации, собственность Новгородской области и муниципальную собственность, передача имущества из областной в муниципальную собственность осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством (статья 18 Закона). Органы государственной власти области в практической деятельности по разграничению собственности и передаче объектов и имущества в муниципальную собственность руководствуются Постановлением Верховного Совета Российской Федерации “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”1 № 3020-1 от 27 декабря 1991 года и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности,2 утвержденным Распоряжением Президента Российской Федерации № 114-рп от 18 марта 1992 года.

На основании федеральных и областных нормативных актов процедура оформления и передачи прав собственности субъектом Федерации органу местного самоуправления выглядит следующим образом:

1. Запрос администрации муниципального образования (или распоряжение о принятии объектов или имущества в муниципальную собственность).

2. Согласие балансодержателя.

3. Постановление Администрации области о передаче объектов или имущества в муниципальную собственность в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп.

Например, Администрация города Новгорода письмом от 25 марта 1996 года № 149 обратилась с просьбой в адрес производственного объединения “КВАНТ” о передаче в муниципальную собственность 158-комнатного дома гостиничного типа №7 по улице Левитта в г.Новгороде. Производственное объединение “КВАНТ” (балансодержатель) 20 июня 1996 года приняло решение о передаче жилого дома с баланса ПО “КВАНТ” в муниципальную собственность г.Новгорода. Администрация Новгородской области приняла Постановление № 281 от 8 июля 1997 года “О передаче объектов в муниципальную собственность”, которым определила передать объекты коммунально-бытового назначения, в том числе дом №7, находящиеся в хозяйственном ведении предприятий, не подлежащих приватизации, в муниципальную собственность г.Новгорода.

Порядок приобретения права муниципальной собственности, а также владения, пользования и распоряжения ее объектами закрепляются Гражданским кодексом Российской Федерации.

Статья 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает статус муниципальной собственности как имущества, принадлежащего на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Статья 124 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает для городских, сельских поселений и других муниципальных образований равный с иными участниками режим регулирования гражданских отношений, а статья 125 определяет, что от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях приобретают и осуществляют права и обязанности собственника органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Cт.217 ГК Российской Федерации устанавливает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, за муниципальными предприятиями и учреждениями закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а за предприятиями и учреждениями других форм собственности — на праве аренды или безвозмездного пользования. Незакрепленное имущество составляет муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Статья 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает состав муниципальной собственности: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилой фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Конкретный перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.

Процесс формирования муниципальной собственности в Новгородской области осуществлялся в соответствии с Законом РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1991 года и Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года №3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность”, установившими порядок ее формирования.

Приложением 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 был определен пообъектный состав государственной собственности, которая передавалась в муниципальную собственность на территории Российской Федерации:

1) объекты государственной собственности, расположенные на территориях, подведомственных городским и районным Советам;

2) объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов;

3) предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

4) предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находившиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети);

5) предприятия и организации Министерства путей сообщения Российской Федерации, департаментов морского и речного транспорта Российской Федерации, связанные с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения.

В “Положении об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности”, утвержденном распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп, устанавливался порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность.

После выхода данного Положения были признаны муниципальными в Новгородской области:

предприятия местной и легкой промышленности (льнозаводы);

предприятия топливной (рай-, (гор)топсбыта) промышленности;

предприятия, обслуживающие сельское хозяйство (районные подразделения объединений “Новгородагросервис”, “Новгородсельхозхимия”);

предприятия пищевой промышленности, которые к настоящему времени в основном приватизированы. В большинстве своем собственниками этих приватизированных предприятий стали члены трудовых коллективов.

Для эффективного использования муниципальное имущество закрепляется, как правило, за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления; передается в доверительное управление, в аренду. Учет муниципальных предприятий и учреждений осуществляется в Реестре муниципальной собственности, в котором отражаются наименование и дата создания предприятия или учреждения, вид деятельности, юридический адрес. В Чудовском районе Новгородской области на 1 сентября 1997 года зарегистрированы и действуют 67 муниципальных предприятий и учреждений. Среди них предприятия “Водоканал”, “Жилищно-коммунального хозяйства”, пять лечебных предприятий и учреждений, четыре предприятия бытового обслуживания, 16 учреждений, осуществляющих образовательный процесс.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации”3 было установлено, что обратная передача объектов из муниципальной собственности в государственную собственность или ее субъектов осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

Например, 27 марта 1997 года Глава Мошенского района Новгородской области издает Распоряжение № 135-рг “О передаче имущества в собственность Новгородской области”, в соответствии с которым на основании обращения руководителя государственного унитарного предприятия “Мошенское дорожно-эксплуатационное предприятие” с целью эффективного использования имущества и его сохранности оно передается в государственную собственность области согласно прилагаемому списку. Данное Распоряжение является основанием для издания Постановления Администрации Новгородской области № 315 от 25 июля 1997 года “О принятии имущества в государственную собственность области”, в соответствии с которым имущество принимается в собственность области и закрепляется за государственным унитарным предприятием “Мошенское ДЭП”.

Передача предприятий, учреждений, организаций, жилого фонда в муниципальную собственность снизила уровень собственных доходов местных бюджетов и обусловила необходимость изменения межбюджетных отношений на территории области. В 1996 году подавляющее большинство учреждений отраслей социально-культурной сферы, находившихся в областной собственности, были переданы на содержание из бюджетов городов и районов с сохранением выполняемых ими функций. При этом передача собственности как условие формирования экономической базы местного самоуправления была подкреплена передачей доходных источников. В результате в бюджеты муниципальных образований в 1997 году были дополнительно переданы в качестве регулирующих некоторые областные доходы. В целях укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления в Новгородской области и в соответствии с областным законом “О местном самоуправлении в Новгородской области” в 1996-1997 годах в местные бюджеты, за исключением г.Новгорода и г.Чудово, переданы в соответствии с действующим законодательством все федеральные налоги (подробно речь шла об этом в п.1.2.).

В практике правового регулирования взаимоотношений субъекта Федерации и местного самоуправления существуют и другие формы. Например, в Свердловской области принят закон “О порядке безвозмездной передачи объектов государственной собственности Свердловской области в муниципальную собственность и приема объектов муниципальной собственности, безвозмездно передаваемых в государственную собственность Свердловской области”.4 Этот закон регулирует взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по поводу безвозмездной передачи объектов государственной собственности в муниципальную и, наоборот, устанавливает порядок оформления перехода прав собственности и передачи имущества.

На формирование муниципальной собственности в Новгородской области существенным образом повлиял и процесс приватизации. Приватизация государственного и муниципального имущества осуществлялась на основе местных программ приватизации, которые разрабатывались областным комитетом по управлению государственным имуществом области, а также комитетами по управлению муниципальным имуществом и принимались их представительными органами местного самоуправления. При этом следует отметить, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определивших порядок дальнейшего функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся в ведении приватизируемых государственных предприятий. На основе законодательно установленного порядка многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований области.

Федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества” отрегулировал порядок и условия приватизации объектов муниципальной собственности; установил режим контроля за поступлением в местные бюджеты доходов от приватизированного муниципального имущества. Органами местного самоуправления приняты аналогичные постановления по вопросам муниципальной собственности.

Процесс формирования муниципальной собственности на территории области в настоящее время еще не завершен. Те или иные объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, могут быть переданы в собственность муниципального образования. Критерием для определения круга данных объектов является их функциональное назначение.

Совершенствование системы управления собственностью, на наш взгляд, должно осуществляться по следующим направлениям:

1) в каждом субъекте Федерации и муниципальном образовании должна быть разработана четкая система управления государственными и муниципальными предприятиями. Приоритет при этом следует отдавать перспективным и рентабельным предприятиям, способным пополнить бюджет соответствующего уровня;

2) наведение порядка в учете недвижимости, рынок которой сложился за годы реформ. Этот путь является и перспективным, и необходимым. В результате преобразований отношений собственности многие граждане нашей страны стали собственниками различной недвижимости, многие предприятия и фирмы имеют в собственности значительные производственные и иные здания и сооружения. Вследствие этого недвижимость должна выступать как один из основных источников пополнения бюджета. На реализацию этой идеи направлен Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” от 21 июля 1997 года.5 Учитывая важность и значимость государственной регистрации возникновения, приобретения, перехода и прекращения прав граждан, хозяйствующих субъектов, органов государственной власти и местного самоуправления на недвижимое имущество и сделок с ним и во исполнение данного Закона Администрация Новгородской области одной из первых в Российской Федерации 9 февраля 1998 года приняла Постановление № 56 “О мероприятиях по реализации государственной политики по созданию системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в области”. Пунктом 6.3 Постановления предусматривалась подготовка программы поэтапного создания на территории Новгородской области системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. На сегодняшний день в области принята Концепция развития рынка недвижимости на срок до 2002 года, создана единая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, 18 филиалов областного учреждения юстиции по государственной регистрации прав осуществляют ведение Единого государственного реестра. Все средства, поступающие в виде платы за государственную регистрацию прав, расходуются исключительно на развитие и поддержание системы государственной регистрации прав, автоматизации ведения Единого государственного реестра, а также на создание и поддержание Гарантийного фонда под возможные риски, ведь ответственность за нарушение прав собственников и иных правообладателей с момента государственной регистрации берет на себя государство.