ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

Статья 6 Бюджетного кодекса определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Представительные органы местного самоуправления Новгородской области вправе самостоятельно разрабатывать положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленного законом Российской Федерации “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” (в ред. от 31 июля 1995 года) и Законом Новгородской области “О бюджетном процессе в области” от 25 января 1995 года. Например, решением Новгородской городской Думы № 150 от 26 июня 1997 года утверждено “Положение о бюджетном процессе в городе Новгороде”.

В соответствии со статьей 6 Закона Новгородской области “О бюджетном процессе в области” решение о начале работы над составлением проектов бюджетов в области принимает Губернатор области за 6 месяцев до начала нового финансового года. В течение первых 3-х месяцев составляются прогноз социально-экономического развития области, сводный баланс финансовых ресурсов, определяются основные направления бюджетной политики, уточняется перечень целевых региональных программ, подлежащих бюджетному финансированию. На основании этих данных комитет финансов области разрабатывает методику формирования бюджетов муниципальных образований на предстоящий финансовый год в соответствии с требованиями законодательства, осуществляет расчеты и обоснования нормативов отчислений от регулирующих доходов, сумм дотаций, субвенций, трансфертов, которые доводятся до органов местного самоуправления. При этом сообщаются следующие данные:

проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов и принятые в их расчет суммы контингентов этих доходов;

дотации и субвенции, трансферт, намечаемые к выделению из бюджета и их целевое назначение;

перечень расходов, передаваемых из областного бюджета.

При формировании проекта бюджета Администрация области по согласованию с органами местного самоуправления вправе формировать централизованные фонды при органах управления субъекта Федерации для финансирования программ регионального масштаба, которые не включаются в бюджеты муниципальных образований. Согласно части 2 пункта 3 статьи 6 Закона Новгородской области “О бюджетном процессе в области” “расходы на целевые областные программы предусматриваются в областном бюджете в случае, если они являются общеобластными и не могут быть включены в бюджеты административно-территориальных образований”. Например, в областном бюджете на 1998 год предусмотрено выделение 14 миллионов рублей государственному областному унитарному предприятию “Новжилкоммунсервис” для централизованного приобретения материалов и, частично, топлива для муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства области.

При определении нормативов отчислений от регулирующих налогов, сумм субвенций, дотаций, трансфертов не учитываются местные налоги, которые рассматриваются как дополнительные доходные источники муниципальных образований.

В течение последующих 3-х месяцев органами местного самоуправления ведется детальная проработка, согласование показателей социально-экономического развития и расчетов по проектам бюджетов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов органов местного самоуправления последние представляют в администрацию области расчеты для обоснования необходимых размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечень доходов и расходов, подлежащих передаче из областного бюджета, а также об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Составление проектов местных бюджетов, их утверждение и исполнение осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации, а также прогнозами и программами социально-экономического развития муниципальных образований, на основании которых соответствующие администрации вносят предложения о постатейном санкционировании бюджетных расходов. При этом предметом ведения исполнительного органа муниципального образования является составление и исполнение бюджета, а в сферу компетенции представительного органа входит рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением местного бюджета. Перед обсуждением местные бюджеты предаются гласности. Ежегодно публикуются отчеты об исполнении местных бюджетов. Утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении производится гласно и публично, за исключением вопросов, отнесенных к категории государственных тайн. Аналогичная процедура используется органами государственной власти области. До принятия 25 декабря 1997 года Новгородской областной Думой Закона “Об областном бюджете на 1998 год” и Концепции социально-экономического развития на 1998 год проекты этих документов были опубликованы в областной газете “Новгородские ведомости”.1

Бюджетный процесс в муниципальных образованиях Новгородской области можно разделить на следующие этапы:

1. Разработка прогноза основных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования — за 5 месяцев до начала нового финансового года.

2. Составление и направление в Комитет финансов области проекта минимального бюджета муниципального образования на планируемый год — за 5 месяцев до начала нового финансового года.

3. Согласование с Комитетом финансов области прогнозных показателей местного бюджета — за 4 месяца до начала нового финансового года. Администрация области доводит до органов местного самоуправления проектируемые показатели бюджетного регулирования, которые подлежат согласованию с органами местного самоуправления.

4. Утверждение с учетом мнения граждан прогноза основных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования не позднее чем за 3 месяца до начала планируемого года.

5. Разработка и утверждение представительным органом местного самоуправления основных принципов формирования бюджета — до 1 октября года, предшествующего новому финансовому году.

6. Подготовка проекта бюджета — 1 октября текущего года.

7. Рассмотрение проекта бюджета на коллегии администрации и подготовка бюджетного послания — до 15 октября текущего года.

8. Рассмотрение бюджетного послания представительным органом местного самоуправления — до 15 ноября текущего года.

9. Утверждение представительным органом местного самоуправления бюджета и плана социально-экономического развития — до 25 декабря текущего года.

10. Исполнение местного бюджета.

11. Уточнение муниципального бюджета — в сроки, определяемые представительным органом местного самоуправления.

12. Отчет об исполнении муниципального бюджета и плана социально-экономического развития — до 1 апреля года, следующего за отчетным.

Разработка прогнозных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования осуществляется комитетом по экономике на основании данных отдела статистики, комитета финансов, налоговой инспекции, предложений комитетов и управлений (отделов), крупных предприятий. В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика показателей социально-экономического развития муниципального образования за последние два года.

Приоритетные направления представляются в виде табличного материала и пояснительной записки с отражением предполагаемых мероприятий, затрат и ожидаемого социально-экономического эффекта.

Прогноз обеспечивает разработку исходной информации для составления проекта бюджета муниципального образования на планируемый год, в том числе приоритетных направлений расходования бюджетных средств на предстоящий финансовый год.

Прогнозные показатели развития хозяйствующих субъектов г. Боровичи Новгородской области на 1998 год и до 2000 года включали в себя:

производство основной продукции (в стоимостном и натуральном выражении);

освоение новых видов продукции (в натуральном выражении);

реализуемые инвестиционные проекты;

разработанные и намеченные к реализации инвестиционные проекты (наименование, планируемый эффект);

потребность в инвестиционных ресурсах под проект освоения новых видов продукции;

ввод в действие производственных мощностей;

имеющиеся в наличии свободные производственные площади;

численность работающих.

Элементами формируемого механизма реализации конституционных гарантий прав граждан в социальной сфере являются установление в соответствии со статьей 4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” государственных минимальных социальных стандартов, обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых отнесено статьей 5 Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

Необходимость формирования местных бюджетов на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя была признана еще при принятии Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”2 от 6 июля 1991 года. В постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке введения в действие данного закона содержалось поручение Совету Министров РСФСР разработать предложения по методике расчета нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, а Верховным Советам республик в составе Российской Федерации рекомендовалось установить временные нормативы бюджетной обеспеченности в соответствии с методикой расчета этих нормативов. Принятый 15 апреля 1993 года Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” ввел понятия “минимальный бюджет”, “минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы”. В статье 7 закона закреплены принципы определения минимального бюджета, согласно которым расходная часть минимального бюджета должна исчисляться по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным соответственно представительным органом государственной власти Российской Федерации, иным вышестоящим представительным органом власти на основании действующего законодательства в пределах его финансовых возможностей.

Практика реализации данного закона показала, что при формировании бюджетов различных уровней использовались одобренные Правительством Российской Федерации социальные нормативы и нормы в натуральном выражении, разработанные соответствующими министерствами и ведомствами. Однако эти нормы и нормативы не являлись минимальными и носили рекомендательный характер.

Президент Российской Федерации в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов издал Указ “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов” от 23 мая 1996 года №769, в котором содержится поручение Правительству Российской Федерации разработать и внести в Парламент проект Федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано при разработке бюджетов предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования своих бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов. До утверждения государственных социальных стандартов Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при разработке проектов своих бюджетов применять уточненные Правительством Российской Федерации социальные нормы и нормативы.

В соответствии с этим Указом Президента Правительство Российской Федерации одобрило 3 июля 1996 года социальные нормативы и нормы и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления использовать их при формировании проектов бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов. При формировании бюджетов различных уровней в настоящее время применяются социальные нормы и нормативы, определяющие, прежде всего, государственные гарантии в сфере труда и заработной платы, занятости, социального обеспечения. В отраслях социально-культурной сферы (образования, здравоохранения, культуры) также установлены нормативы расходования финансовых средств. Однако они не ориентированы на обеспечение минимальных социальных норм и нормативов и не получили, по существу, практической реализации.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов”.

Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, соответствующие органы государственной власти передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Следовательно, при наличии государственных гарантий в форме закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации и рациональном управлении финансовыми ресурсами, органы местного самоуправления имеют реальную возможность для обеспечения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к их ведению, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

Такие гарантии, в частности, посредством отнесения к собственным доходам местных бюджетов долей федеральных налогов, закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе, установлены статьей 7 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Кроме того, согласно п.6 ст. 7 указанного Федерального закона, к собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации.

Расходная часть минимального бюджета исчисляется по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным на основании действующих нормативных актов в пределах финансовых возможностей бюджетов разного уровня. Разработка минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, представляемых на утверждение Государственной Думой Российской Федерации, производится Правительством Российской Федерации.

Минимальный бюджет муниципального образования разрабатывается соответствующим финансовым комитетом (отделом) на основании данных отдела статистики, прогнозных показателей комитета по экономике, налоговой инспекции, комитетов и управлений администрации муниципального образования в соответствии с основными направлениями финансовой политики на текущий год.

Финансовый комитет (отдел) разрабатывает проектные показатели минимального бюджета и прогноз контингентов доходов по всем бюджетным источникам.

К минимальному бюджету прикладываются материалы:

по фактическому исполнению бюджета за первое полугодие и прогноз на второе полугодие текущего года. До начала разработки проекта представительный орган местного самоуправления утверждает “Положение по местным налогам и сборам” и “Порядок предоставления льгот”. Приоритетными задачами финансовой политики г. Новгорода на 1998 год являются: увеличение собираемости налогов, реструктуризация расходной части бюджета, упорядочение бюджетных процедур;

прогноз доходных и расходных показателей на планируемый год по статьям в соответствии с бюджетным классификатором;

данные налоговой инспекции по контингентам доходов с учетом образовавшейся недоимки во все уровни бюджетов;

перечень объектов, финансируемых из муниципального бюджета;

требуемые нормативы отчислений от регулирующих доходов;

пояснительная записка.

При расчете минимального бюджета используются единые для субъекта Российской Федерации базовые нормативы отчислений от каждого регулирующего финансового источника и нормативы затрат по отраслям.

При превышении душевого дохода в муниципальном образовании полуторакратной величины среднедушевого дохода, установленного в субъекте Федерации, применяется норматив зачисления базовых регулирующих доходов, обеспечивающий душевой доход на уровне полуторакратного среднедушевого дохода по региону.

Расходная часть минимального бюджета определяется:

1. Суммой затрат, включаемых в бюджет текущих расходов, которые учитываются органами местного самоуправления в расчетах к бюджету года, предшествующего планируемому (в сопоставимых условиях), с учетом увеличения (снижения) этих расходов, вызванного:

согласованной с органом государственной власти субъекта Федерации суммой затрат в связи с изменением состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию;

решениями органов государственной власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов;

изменением индекса цен и тарифов по расчетам вышестоящих исполнительных органов власти, осуществляемым в установленном порядке.

2. Минимально необходимой суммой затрат, включаемых в бюджет развития муниципального образования.

Доходная часть минимального бюджета должна полностью покрывать указанные суммы затрат.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов Глава муниципального образования представляет в Администрацию области расчеты для обоснования необходимых размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня расходов и доходов, подлежащих передаче из областного бюджета, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Решения органов местного самоуправления об утверждении бюджета, об использовании средств внебюджетного и валютного фондов, об утверждении отчета, об исполнении бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного фондов, а также решения по иным вопросам, касающимся формирования бюджета или указанных фондов, подлежат опубликованию в средствах массовой информации в сроки, установленные соответствующим органом местного самоуправления, или доводятся до сведения населения иным способом исходя из возможностей соответствующего муниципального образования.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного фондов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения. Порядок согласования с субъектом Федерации нормативов отчислений от регулирующих доходов должен быть изложен в Положении о бюджетном процессе.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. При этом вмешательство иных органов и организаций в процесс составления проекта бюджета не допускается. П.2 ст. 5 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” определяет, что “формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Уставом муниципального образования”.

Основные принципы формирования бюджета муниципального образования разрабатываются комитетом (отделом) финансов, рассматриваются администрацией и утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта Федерации оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнению местных бюджетов.

Так, комитет финансов Новгородской области 14 августа 1997 года за № 02-09 подготовил и отправил в адрес финорганов муниципальных образований письмо “О формировании местных бюджетов на 1998 год”. В этом письме содержались целевые ориентиры по формированию проектов бюджетов местного самоуправления на 1998 год, имея в виду, что главной целью региональной экономической политики на 1998 год является осуществление мер по переходу в ближайшем году к бездотационному бюджету области. Расчет доходов в бюджеты городов и районов предлагалось произвести в двух вариантах.

По первому варианту расчетная сумма доходов по местным бюджетам формировалась с учетом изменений, связанных с предполагавшимся введением с 1 января 1998 года Налогового кодекса и внесением изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О государственной пошлине”3, согласно которому госпошлина, полученная судами общей юрисдикции, зачислялась в местные бюджеты.

По второму варианту в расчете доходов местных бюджетов предлагалось учитывать фактические поступления по налоговым платежам за 1996 год согласно нормативам распределения платежей, установленным областным законом “Об областном бюджете на 1997 год”. При этом вышеуказанные поступления умножались на индекс потребительских цен 1997 и 1998 годов, равных соответственно 1,15 и 1,074.

Расходы местных бюджетов предлагалось определить исходя из сумм планируемых расходов на 1997 год. При этом:

индексация оплаты труда и материальных затрат не предусматривалась;

базовые показатели по трансфертам населению (стипендии, питание школьников, детские компенсации) уточнялись на досчет минимального размера оплаты труда до установленного федеральным законодательством уровня — 83490 рублей в месяц, а по заработной плате — на досчет тарифных ставок 1 — 5 разрядов Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы;

расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства уменьшались в связи с увеличением доли платежей населения по отношению к затратам на все виды услуг;

в случае превышения расходов бюджета над его доходами предлагалось составить план мероприятий по сокращению дефицита бюджета;

взаимоотношения областного бюджета с местными бюджетами предлагалось определить после уточнения финансовой помощи из федерального бюджета на 1998 год.

Письмо комитета финансов области в адрес муниципальных образований “О проекте бюджета на 1999 год” предлагает впервые рассмотреть бездотационный бюджет. При этом подтверждаются основные формы бюджетного регулирования и правила межбюджетных отношений, сложившиеся в предыдущие годы.

Рассмотрение проекта годового бюджета представительным органом начинается не позднее чем за месяц до начала нового финансового года. Процедура рассмотрения бюджета определяется представительным органом местного самоуправления. Она может найти свое закрепление в регламенте представительного органа местного самоуправления или в Положении о бюджетном процессе. Согласно пункту 6.2 Положения о бюджетном процессе в г. Новгороде, городская Дума рассматривает проект бюджета в двух чтениях.

Рассмотрение предложений представительным органом местного самоуправления обязательно включает всестороннее изучение в комиссиях и комитетах их целесообразности, необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности их осуществления. Решения представительного органа, требующие выделения ресурсов, должны содержать источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходных источников или перераспределения расходов. Решение о санкционировании бюджетных расходов является основанием для выделения бюджетных ассигнований.

По решению представительного органа муниципального образования могут утверждаться ассигнования по целевым программам, рассчитанным на несколько лет, которые включаются в бюджеты последующих лет.

Ассигнования на выплату процентов по муниципальному долгу и на погашение задолженности прошлых лет, имеющейся у местного бюджета на данный год, предусматриваются в бюджете текущих расходов соответствующего финансового года в полном объеме в соответствии с принятыми ранее обязательствами по займам, кредитам и иным операциям. Расходы данного вида не могут быть сокращены (секвестированы) или перенесены на иное время без согласия держателя соответствующих обязательств.

Ассигнования на содержание органов местного самоуправления включаются в местный бюджет в качестве самостоятельных статей расходов по нормативам, представленным администрацией и утвержденным представительным (законодательным) органом субъекта Федерации.

В период рассмотрения проекта местного бюджета исполнительный орган местного самоуправления обязан представить всю необходимую для этого информацию и вправе вносить в проект бюджета изменения.

Комиссия по экономике и бюджету представительного органа местного самоуправления обобщает замечания и предложения остальных комиссий и в недельный срок дает заключение по проекту бюджета и плана.

Комитет финансов совместно с комитетом по экономике в двухнедельный срок рассматривает с участием заинтересованных лиц замечания и предложения представительного органа. Утверждение проекта бюджета и плана социально-экономического развития оформляется решением представительного органа. Утверждение расходной части местного бюджета осуществляется в составе статей функциональной классификации, принятой в Российской Федерации, выделяющей части расходов текущего (оперативного) и капитального (инвестиционного) характера. Каждая из этих частей утверждается отдельно, при этом сумма текущих расходов составляет бюджет текущих расходов, а сумма капитальных расходов образует бюджет развития муниципального образования.

При рассмотрении местных бюджетов представительные органы муниципальных образований утверждают сверх предусмотренных расходов объем оборотной кассовой наличности за счет остатков средств по бюджету на начало нового финансового года. В течение года она может быть использована на покрытие временных кассовых разрывов. При этом она должна быть восстановлена в том же году до размеров, установленных при утверждении.

По итогам обсуждения проекта бюджета в г. Новгороде городская Дума принимает одно из следующих решений:

1. “Принять проект городского бюджета и его основные характеристики за основу.” При этом городская Дума поручает Администрации города подготовить проект ко второму чтению, устанавливает предельный срок внесения письменных поправок и назначает дату рассмотрения проекта бюджета во втором чтении.

2. “Принять проект городского бюджета и его основные характеристики в первом чтении и направить в Администрацию города для доработки с учетом высказанных предложений и замечаний.” При этом городская Дума устанавливает предельный срок внесения предложений и замечаний и определяет дату рассмотрения проекта бюджета во втором чтении.

3. “Отклонить проект городского бюджета и его основные характеристики.” При этом устанавливается срок для представления нового варианта проекта бюджета на рассмотрение в первом чтении. Новый вариант проекта бюджета направляется в городскую Думу и рассматривается в порядке, установленном Положением о бюджетном процессе в городе Новгороде.

До принятия проекта бюджета в первом чтении Администрация города может вносить в него любые изменения по результатам обсуждения и информировать о них депутатов городской Думы.

При наличии существенных разногласий по проектам бюджета и плана между представительным органом и администрацией представительным органом создается согласительная комиссия на паритетных началах. При необходимости может быть вынесено решение о продлении срока рассмотрения проекта бюджета и плана. С целью преодоления разногласий согласительная комиссия в 10-дневный срок заслушивает представителей администрации и представительного органа, иных должностных лиц и принимает решение по существу каждого спорного вопроса. Согласительный процесс заканчивается составлением протокола согласования разногласий, который подписывается всеми членами согласительной комиссии и утверждается на заседании представительного органа местного самоуправления. На основании утвержденного протокола разногласий вносятся изменения в проекты бюджета и плана.

На основании пункта 4 статьи 11 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” в случае неутверждения местного бюджета до 1 января планируемого финансового года исполнительный орган местного самоуправления имеет право расходовать средства по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере 1/12 суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Исполнение местного бюджета производится исполнительным органом местного самоуправления по единой классификации доходов и расходов и в рамках, определенных утвержденным постатейным планом ассигнований.

Постановления Главы муниципального образования, предусматривающие выделение из бюджета дополнительных средств, должны содержать источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходов, перевыполнения доходов над расходами, использования резервного фонда или перераспределения средств.

Исполнение бюджета осуществляется по его доходной и расходной частям. В процессе исполнения бюджета администрация муниципального образования вправе вносить изменения по доходам и расходам местного бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации, кроме заработной платы.

Исполнение доходной части местного бюджета осуществляется за счет налоговых и неналоговых поступлений. Важную роль в обеспечении исполнения местного бюджета по его доходной части играют органы налоговой службы, которые осуществляют контроль за исчислением налоговых и неналоговых платежей и перечислением их в соответствующий бюджет. В соответствии с пунктом 2 статьи 14 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” “представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов”. В случае недостаточности финансовых ресурсов при максимальной мобилизации собственных источников администрация муниципального образования вправе ходатайствовать перед администрацией субъекта Федерации о предоставлении ссуды или брать ссуду в коммерческом банке. Исполнительный орган местного самоуправления, получивший ссуду, использует ее по целевому назначению и погашает в строго установленные сроки. В случае возникновения финансовых затруднений администрация субъекта Федерации вправе пролонгировать ссудный договор с органом местного самоуправления, перенести сроки погашения, взыскать через учреждение банка принудительным образом, а также списать в установленном порядке.

Для бюджетных организаций и учреждений в процессе исполнения бюджета финансирование производится прежде всего по защищенным статьям, затем финансируются материальные затраты, капитальное строительство и ремонт.

Финансовую дисциплину при использовании бюджетных средств обеспечивают комитеты финансов исполнительных органов местного самоуправления. Потери в доходах и дополнительные расходы вышестоящим бюджетом безвозмездно не компенсируются, за исключением последствий, вызванных принятием решений органов государственной власти.

Кассовое исполнение местных бюджетов осуществляется в соответствии с действующим законодательством уполномоченными банками по договору с органами местного самоуправления. Оно представляет собой деятельность уполномоченного банка (кассового учреждения) по концентрации всех доходов местного бюджета и финансированию бюджетных организаций и учреждений в соответствии с ассигнованиями, выделенными им по бюджету.

Временно свободные средства бюджета могут располагаться на депозитных счетах в различных банковских учреждениях на основании договоров, заключаемых исполнительным органом местного самоуправления с соответствующим банком, с последующим отчетом перед представительным органом местного самоуправления.

Бюджетные целевые фонды могут иметь самостоятельные счета в банковских учреждениях в соответствии с положениями о данных фондах.

Распорядителями бюджетных кредитов по местным бюджетам являются руководители органов местного самоуправления (главные распорядители) и руководители муниципальных учреждений и организаций (нижестоящие распорядители), которые должны использовать выделенные им бюджетные средства для финансирования тех или иных расходов строго по целевому назначению и в пределах утвержденных смет.

Если в ходе исполнения местного бюджета федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения, которые приводят к уменьшению доходов или увеличению расходов местного бюджета, то недостающие в связи с этим средства для сбалансирования минимального местного бюджета компенсируются данными органами власти за счет средств их бюджетов.

При этом согласно ст. 4 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” “органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации”.

В процессе исполнения бюджета исполнительный орган местного самоуправления имеет право распределять по направлениям расходования средства, получаемые из вышестоящего бюджета для финансирования целевых комплексных программ и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня управления.

Доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате дополнительных поступлений в бюджет или экономии расходов, не подлежат изъятию вышестоящими представительными и исполнительными органами государственной власти. Решение об их использовании, в том числе о вложении этих средств в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, а также о предоставлении процентных и беспроцентных бюджетных ссуд принимает представительный орган местного самоуправления, в том числе с учетом предложений исполнительного органа при условии полного финансирования расходов, предусмотренных бюджетом текущего года, и зачислением средств, полученных от этих операций в свой бюджет. Представительный орган местного самоуправления вправе делегировать право принятия решения по использованию свободных бюджетных средств иным органам местного самоуправления с последующим утверждением их решений по данному вопросу.

В процессе исполнения местного бюджета может возникнуть необходимость в уточнении бюджета в связи с недостаточностью доходов, превышением доходов запланированного уровня. В этом случае представительный орган местного самоуправления вправе поручить исполнительному органу местного самоуправления внести соответствующие изменения с последующим их утверждением представительным органом в установленные им сроки. Уточнение бюджета производится решением представительного органа по представлению Главы муниципального образования. Пунктом 18 решения Думы г. Боровичи и Боровичского района “Об утверждении бюджета г. Боровичи и Боровичского района Новгородской области на 1998 год” разрешено Главе муниципального образования “вносить изменения в показатели бюджета города и района в связи с изменениями налогового, бюджетного и другого законодательства, влияющими на показатели бюджета города и района, с последующим утверждением в Думе в течение квартала.” По предложению Главы представительный орган местного самоуправления может принимать решение о введении установленного законом механизма секвестра расходов в случаях, когда:

в процессе исполнения бюджета уровень дефицита превышает ранее установленный;

происходит систематическое резкое снижение наполняемости бюджета от доходных источников;

невозможно финансировать программы плана социально-экономического развития без увеличения дефицита бюджета;

возникают иные основания.

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления, который самостоятельно определяет организационные формы осуществления такого контроля в соответствующем положении о бюджетном процессе в своем муниципальном образовании.

Администрация муниципального образования обязана осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждениями и организациями выделенных им бюджетных ассигнований, средств внебюджетных фондов.

Исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет надзор за ходом исполнения бюджета муниципального образования, ежеквартально рассматривая исполнение бюджета. В случае если субвенции, выделенные бюджету нижестоящего уровня, не израсходованы в установленный срок или расходуются не по целевому назначению, субсидирование может прекратиться, а выделенные средства возвращены в бюджет, из которого они получены.

Статья 20 Закона Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” устанавливает, что “нецелевое использование организациями средств областного бюджета, предоставленных на возвратной основе, несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, служат основанием для: сокращения или прекращения всех форм поддержки из областного бюджета, в том числе отсрочек налоговых платежей; взимания штрафа в размере двойной действующей учетной ставки ЦБ Российской Федерации согласно заключенным договорам”.

Исполнительный орган местного самоуправления предоставляет представительному органу местного самоуправления информацию о ходе и прогнозах исполнения бюджета. Представительный орган проверяет соблюдение сроков составления, рассмотрения и утверждения бюджета, эффективность использования бюджетных средств.

Представительный орган местного самоуправления, его постоянные комиссии вправе потребовать от исполнительного органа местного самоуправления, его финансового и других органов любую информацию, связанную с исполнением бюджета, средств внебюджетных и валютного фондов. Порядок и сроки предоставления данной информации определяются соответствующим представительным органом местного самоуправления в положении о бюджетном процессе.

Для осуществления контроля представительный орган местного самоуправления может формировать постоянно действующую комиссию, а также имеет право привлекать независимых аудиторов и экспертов.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется Главой муниципального образования для утверждения представительным органом и должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе по обеспечению уровня собственных доходов) и расходования средств. По решению представительного органа предоставляются итоги деятельности администрации муниципального образования в форме доклада или раздела в отчете по выполнению плана социально-экономического развития; сводный отчет местного бюджета; иные документы.

Исполнительный орган местного самоуправления обязан в установленный срок направить в соответствующий представительный орган отчет об использовании средств внебюджетного и валютного фондов.

Контроль за исполнением бюджета представительный орган местного самоуправления осуществляет в форме анализа, рассмотрения, обсуждения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Таким образом, подчеркнем, что единство бюджетной системы реализуется через согласованную и социально ориентированную финансово-бюджетную и налоговую политику, которая обеспечивает единство управленческой вертикали на различных уровнях власти, в том числе на местном уровне.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации в значительной степени зависит от позиции субъекта Федерации в системе межбюджетных отношений и бюджетного процесса.