§ 7. Межбюджетные отношения   

Бюджетная система Российской Федерации состоит, из бюджетов трех уровней и включает в себя: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, а также местные бюджеты. Как всякое системное образование бюджетная система представляет собой совокупность не просто составляющих ее самостоятельных, независи­мых друг от друга элементов, а совокупность взаимодействующих между собой взаимосвязанных, взаимообусловленных институтов, функционирующих в соответствии с едиными принципами для достижения общих целей и задач. Достижение сбалансированности бюджета в целом возможно только в резуль­тате повседневной деятельности государственных органов, называемой бюд­жетным регулированием, направленным на перераспределение доходов и расходов между бюджетами всех уровней. Возникающие при этом общественные отношения являются межбюджетными отношениями. Характеристике и ана­лизу названных отношений посвящена глава 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой отмечается, что межбюджетные отношения - это отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органа­ми местного самоуправления.

Названные отношения основываются на таких принципах, как:

1) распределение и закрепление расходов по определенным уровням бюджетной системы;

2) разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

3) равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенст­во бюджетных прав муниципальных образовании;

4) выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

5) равенство бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В целях достижения сбалансированности бюджетов отдельные виды расхо­дов и доходов могут передаваться из одного уровня бюджета другому. Так, от­дельные виды расходов передаются из федерального бюджета в бюджеты субъ­ектов Российской Федерации путем включения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на конкретный год и в Бюджетный кодекс РФ.

Отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской федерации, которые финансируются исключительно из бюджетов данного уровня, могут передаваться местным бюджетам только путем включения соответствующих норм в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. К таким рас­ходам относятся, например, обеспечение реализации региональных целевых программ, содержание и развитие предприятии, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, об­служивание и погашение государственного долга субъекта Российской Феде­рации и иные расходы, предусмотренные ст. 86 Бюджетного кодекса РФ.

Наряду с расходами из бюджета одного уровня бюджетной системы бюдже­ту другого уровня может быть произведена передача доходов. Эта передача осу­ществляется только в соответствии с нормативами, устанавливаемыми феде­ральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в слу­чае внесения изменений в налоговое законодательство страны.

Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от на­логов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной ос­нове полностью или частично на срок не менее трех лет. Срок действия этих нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в на­логовое законодательство страны.

Доходы местных бюджетов также могут быть переданы бюджетам других уровней по тем нормативам, которые определяются правовыми актами орга­нов местного самоуправления.

Переданные таким образом финансовые средства учитываются в соответ­ствующем бюджете как доходы в форме безвозмездных перечислений. Расхо­ды, передаваемые из одного уровня бюджета в другой, учитываются как от­дельный вид расходов того бюджета, из которого они передаются.

Важной является норма Бюджетного кодекса, в соответствии с которой ор­ганы представительной и исполнительной власти, а также представительные органы местного самоуправления не имеют права принимать решения, которые могут привести к увеличению бюджетов либо к снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы. Принятие таких решений возможно толь­ко в том случае, если будут внесены соответствующие изменения и дополнения в законы о бюджетах.

Межбюджетные отношения строятся на принципе равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюд­жетом. Данный принцип предполагает установление единых для всех субъек­тов нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в их бюджеты, а также единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Такие норма­тивы финансовых затрат, как затраты на предоставление государственных ус­луг, минимальная бюджетная обеспеченность, определяются на основе еди­ной методики с учетом социально-экономических и иных особенностей субъектов Российской Федерации и согласовываются с ними при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.

Законодатель четко определяет формы финансовой помощи, т.е. безвозврат­ной и безвозмездной передачи средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, к которым относятся: 1) предоставление до­таций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъ­ектов Российской Федерации; 2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов; 3) предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъек­та Российской Федерации.

Дотация (от лат. dotatio - дар, пожертвование) - это бюджетные средст­ва, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Россий­ской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия те­кущих расходов (ст. 6 БК РФ).

Субвенция (от лат. subvenire - приходить на помощь) - бюджетные сред­ства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Россий­ской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 БК РФ).

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе расхо­дов по федеральным целевым программам; капитальных расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней, и иных целевых расходов.

В ряде зарубежных стран (США, Италия, Германия, Япония и др.) субвен­ции предоставляются местным органам на финансирование программ, осуще­ствляемых ими по собственной инициативе, одобренной центром. Субвенция как метод бюджетного регулирования использовалась ранее в СССР с 1924 по 1931 гг.

Различают текущие и инвестиционные виды субвенций. К текущим относят­ся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов, предусмот­ренных соответствующими бюджетами. Под инвестиционными понимаются субвенции, направляемые на финансирование инвестиционной и инновацион­ной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством. Субвенционное финансирование осуществляется в форме долевого участия фе­дерального бюджета в соответствующих расходах бюджетов субъектов Россий­ской Федерации. Использование субвенций не ведет к изменению форм собст­венности на финансируемые с их помощью объекты и проекты.

Бюджетная ссуда - это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 БК РФ). Субъекты Российской Федерации имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным ха­рактером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставле­ния указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год. Если полученные бюд­жетные ссуды не погашены до конца финансового года, возникшая задол­женность погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в оче­редном финансовом году. Если же данный бюджет не получает финансовой помощи из федерального бюджета, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляе­мых в данный региональный бюджет.

Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета оп­ределяется Правительством Российской Федерации в соответствии с бюджет­ным законодательством.

Помимо названных форм финансовой помощи могут использоваться та­кие методы бюджетного регулирования, как субсидии, трансферты.

Субсидия (от лат. subsidium - помощь, поддержка) - бюджетные средст­ва, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Россий­ской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долево­го финансирования целевых расходов.

Наряду с традиционными методами в последние годы стал применяться трансферт (от фр. transfer — переношу, перемещаю) - перевод средств из фе­дерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в бюджеты нижесто­ящих уровней. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов. Формирование федерального фонда финансовой поддержки, в частности, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, что закреплено Федеральным законом «О бюджетной классификации» от 15 авгу­ста 1996 г., где говорится о средствах фонда финансовой поддержки, получае­мых из федерального бюджета в порядке финансовой помощи (трансфертов).

Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 75) предусмотрены трансферты населению для финансирования обязательных выплат: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установлен­ных федеральным законодательством, законами субъектов Российской Феде­рации и правовыми актами органов местного самоуправления.

При превышении уровня бюджетного дефицита вводится механизм сокра­щения расходов (секвестр). Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источни­ков финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравне­нию с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5 процентов годовых назначений, руководитель финансового органа (по фе­деральному бюджету принимает решение министр финансов РФ) вправе само­стоятельно принять решение о введении режима сокращения расходов бюдже­та и ввести указанный режим. В случае необходимости сократить расходы бюджета более чем на 5 процентов, но не более чем на 10 процентов, Прави­тельство Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Рос­сийской Федерации или орган местного самоуправления вправе принять реше­ние о введении режима сокращения расходов и ввести указанный режим.

При необходимости сокращения расходов бюджета более чем на 10 процен­тов орган исполнительной власти представляет представительному органу про­ект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете (ст. 229,230, 258, 259 БК РФ).

В целях осуществления финансового контроля за законностью формирова­ния и исполнения региональных бюджетов, уполномоченный федеральный орган государственной власти (контрольный орган Министерства финансов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации) вправе провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финан­совой помощи из федерального бюджета. При получении финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов консолидированного бюдже­та, ревизия бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязатель­ном порядке.

Финансовая помощь может оказываться также из бюджета субъекта Рос­сийской Федерации местному бюджету. Данная финансовая помощь осуще­ствляется в следующих формах: 1) предоставление из фондов финансовой под­держки муниципальных образований субъектов Российской Федерации финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной обеспеченности финансирования минимальных, государственных социальных стандартов, от­ветственность за финансирование которых возложена на органы местного са­моуправления; 2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов; 3) бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых раз­рывов, возникающих при исполнении местного бюджета, и иные формы фи­нансовой помощи.

Порядок предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня со­циально-экономического развития, ее размеры и условия, а также порядок пре­доставления субвенций определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финан­совый год.

Предоставление бюджетных ссуд в данном случае определяется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законом субъекта Российской Федерации о бю­джете на очередной финансовый год.

При оказании финансовой помощи местному бюджету субъектом Россий­ской Федерации его уполномоченный орган (орган финансового контроля ис­полнительной власти или контрольный орган субъекта Российской Федера­ции) вправе провести ревизию местного бюджета - получателя финансовой помощи. Заключение контрольного органа оглашается при рассмотрении представительным органом субъекта Российской Федерации проекта бюдже­та субъекта Российской Федерации.

Финансовая помощь местным бюджетам может оказываться и из феде­рального бюджета на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами. В этом случае органы государственной власти Российской Федерации вправе осуще­ствлять контроль за расходованием средств федерального бюджета, поступив­ших в местный бюджет.