§ 1. Понятие и значение финансового контроля. Финансовая дисциплина

Государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой институт общей части финансового права. Эта позиция является общепризнанной в науке финансового права1. В то же время некоторые ученые отмечают только спе­цифические виды финансового контроля, осуществляемые раз­личными органами в бюджетной, налоговой, кредитной, стра­ховой и других сферах2. В науке существует обоснованная пози-

1  См., например: Финансовое право: федеральный и региональный аспекты. Комплекс учебно-методических пособий / Под ред. Н. И. Хи-мичевой. М., 2001. С. 673; Карасева М. В., Крохина Ю. А. Финансовое право. М.: Норма, 2002. С. 55.

2 См., например: Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского госу­дарства. М., 1983; Савин А. Ю. Финансовое право. М., 1997.

Глава 5. Финансовый контроль

121

ция, относящая финансовый контроль к подотрасли финансо­вого права1.

Государственный и муниципальный финансовый контроль является составной частью финансового контроля и одним из видов государственного контроля. Контроль необходимо рас­сматривать в качестве одной из форм управленческой деятель­ности, т. е. как самостоятельную функцию управления, имекь, щую целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления. Подобное понимание финансово­го контроля присуще большинству развитых стран мира и зак­реплено в международных документах. Так, в преамбуле Лим-ской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших конт­рольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., организация контроля определена в качестве обязательного элемента управления об­щественными финансовыми средствами, «так как такое управ­ление влечет за собой ответственность перед обществом»2. Та­кой подход позволяет осуществить сравнительный анализ фи­нансового контроля, сопоставить фактические результаты финансовой деятельности с заранее установленными (запла­нированными) показателями.

Финансовый контроль служит формой реализации конт­рольной функции финансов и с позиций финансового права призван в первую очередь охранять и обеспечивать права госу­дарства и муниципальных образований. Финансовый контроль имеет стоимостное выражение, поэтому он осуществляется во всех сферах общественного воспроизводства и сопровождает все этапы финансовой деятельности государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций.

Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Рос­сийской Федерации»3 установлено, что государственный фи­нансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредит-

1  См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государ­ственного финансового контроля. М., 2000. С. 111—160.

2 Лимская декларация руководящих принципов контроля // Кон­троллинг. 1991. № 1. С. 56-65.

3  СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.

122

Финансовое право России. Общая часть

ных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Контроль — это правовая конструкция, призванная обеспе­чить строгое и неукоснительное исполнение законодательства, соблюдение правовой дисциплины органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Сущность и назначение контроля со­стоят: в наблюдении за деятельностью подконтрольного субъек­та; в получении объективной и достоверной информации о со­стоянии законности и дисциплины на нем; в выявлении при­чин и условий, способствующих правонарушениям; в принятии мер по привлечению к ответственности нарушителей законнос­ти и дисциплины. Финансовый контроль является способом организации обратных связей, благодаря которым государствен­ные или муниципальные органы получают информацию о ходе выполнения принятых ими нормативных правовых актов.

Установление контроля за финансовой деятельностью явля­ется одним из направлений финансовой политики государства. Государственный и муниципальный финансовый контроль осу­ществляется в целях реализации финансовой политики и в та­ком качестве он имеет несколько аспектов.

Во-первых, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой одну из функций государственно­го управления. Он обеспечивает проверку финансовой деятель­ности участников финансовых правоотношений в целях пре­дотвращения или выявления нарушений норм права.

Во-вторых, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой стадию конкретных управленчес­ких действий государства. Так, установив правило подачи физи­ческими лицами налоговой декларации, государство в лице на­логовых органов получает возможность сопоставлять расходы и доходы конкретного гражданина, контролировать полноту и своевременность уплаты им обязательных платежей в бюджет.

В-третьих, государственный и муниципальный финансовый контроль — это форма обратной связи в системе финансово-правового регулирования, поскольку, получая информацию о совершаемых противоправных деяниях в финансовой сфере, государство оценивает проводимую финансовую политику и осуществляет ее своевременную корректировку.

Глава 5. Финансовый контроль

123

В-четвертых, государственный и муниципальный финансо­вый контроль представляет собой способ поддержания право­порядка в финансовой сфере, так как он направлен на обеспе­чение соблюдения норм финансового права.

С учетом изложенного для объективной оценки роли и места финансового контроля его понятие следует рассматривать в двух аспектах: узком и широком.

В широком аспекте государственный и муниципальный финан­совый контроль — это совокупность мер государственного регули­рования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопас­ность России и соблюдение государственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности.

В узком аспекте государственный и муниципальный финан­совый контроль — это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных упол­номоченных органов за законностью и целесообразностью дей­ствий в процессе аккумулирования, распределения и использо­вания денежных фондов государства и муниципальных образо­ваний в целях эффективного социально-экономического развития страны.

Финансовый контроль, как и контроль вообще, представляет собой специальный способ обеспечения законности в финансо­вом праве и осуществляется на всех стадиях финансовой дея­тельности. Поскольку финансовый контроль является разновид­ностью государственного контроля, он несет в себе все сущност­ные черты последнего. В то же время государственный и муниципальный финансовый контроль имеет некоторые спе­цифические черты, отличающие его от иных направлений кон­трольной деятельности и заключающиеся в особенностях его объекта и предмета, состава субъектов контроля (органов и аген­тов) и подконтрольных субъектов, целей и задач, а также форм и методов. Специфика государственного и муниципального финансового контроля зависит и от сфер финансовой деятель­ности, в которых он осуществляется: бюджетной, налоговой, кредитной, страховой сферах, сферах денежного обращения и валютного регулирования, аккумулирования, распределения и использования финансов предприятий и др.

Объектами государственного и муниципального финансово­го контроля являются движение денежных средств в процессе

к1

124

Финансовое право России. Общая часть

аккумулирования, распределения и использования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ре­сурсы.

Предметом государственного и муниципального финансово­го контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые декларации, операции с бюджетными средствами, бухгалтерская документация и т. д.

Субъектами государственного и муниципального финансо­вого контроля являются государственные и муниципальные органы, а также негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями проводить мероприятия по проверке соблюдения финансового законодательства.

Подконтрольными субъектами выступают Российская Феде­рация в целом, субъекты РФ и муниципальные образования, органы государственной власти, органы местного самоуправле­ния, организации, предприятия, учреждения и физические лица, совершающие или опосредующие финансовые операции. В системе правоотношений, складывающихся в сфере государ­ственного и муниципального финансового контроля, эти лица становятся адресатами властных предписаний, что и обусловли­вает необходимость контроля за выполнением установленных правил поведения.

Цель государственного и муниципального финансового кон­троля может быть определена как обеспечение законности и эффективности публичной финансовой деятельности. Наибо­лее ярко это выражается в проверке соблюдения различных финансово-правовых режимов: налоговых режимов, режимов валютных ограничений, иммунитета бюджета и т. д. Финансо­вый контроль за законностью распространяется и на соверше­ние финансовых действий (операций), установленных не толь­ко запрещающими нормами. Например, подконтрольными яв­ляются требования о предоставлении органами исполнительной власти, органами местного самоуправления всей информации, необходимой для осуществления парламентского контроля, за­конодательным (представительным) органам, представитель­ным органам местного самоуправления в пределах их компетен­ции по бюджетным вопросам (п. 3 ст. 265 БК РФ).

Однако целью государственного и муниципального финан­сового контроля не является воздействие на правовой режим осуществления каких-либо финансовых операций, поскольку

Глава 5. Финансовый контроль

125

выполнение законных требований органов финансового конт­роля не должно препятствовать или делать невозможным акку­мулирование, распределение или использование денежных фон­дов государства и муниципальных образований.

Выполнение основной цели государственного и муници­пального финансового контроля — обеспечение законности и эффективности финансовой деятельности — осуществля&гря путем решения определенных задач, зависящих от проводимой государством финансовой политики:

обеспечение экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрализо­ванных денежных фондов;

обеспечение надлежащего контроля за формированием госу­дарственных доходов и рациональным их использованием;

улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации;

проверка выполнения Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями функций по аккумули­рованию, распределению и использованию соответствующих финансовых ресурсов;

проверка выполнения финансовых обязательств перед госу­дарством и муниципальными образованиями со стороны орга­низаций и физических лиц;

проверка целевого использования бюджетными получателя­ми и распорядителями выделенных бюджетных средств;

проверка финансовой деятельности предприятий, учрежде­ний, организаций;

проверка осуществления субъектами финансового права де­нежных расчетов и правил ведения кассовых операций;

обеспечение соблюдения правил совершения операций с ва­лютой и валютными ценностями;

пресечение и предупреждение правонарушений в финансо­вой сфере.

В сферу государственного и муниципального контроля не входит проверка исполнения финансовых требований и правил экономического, а не юридического характера, которые хотя и влияют на публичную финансовую деятельность, но не отно­сятся к финансово-правовому регулированию (управление порт­фелем ценных бумаг, планирование прибыли на коммерческом предприятии, соблюдение экспортных и импортных квот

126

Финансовое право России. Общая часть

и т. д.). Государственный и муниципальный финансовый конт­роль за частным сектором экономики затрагивает только сферу выполнения денежных обязательств перед государством (уплату налогов и иных обязательных платежей), соблюдение законно­сти и целевого использования при расходовании выделенных им бюджетных средств, соблюдение установленных государ­ством правил ведения бухгалтерского учета, расчетных, кассо­вых, валютных операций, а также выполнение законных требо­ваний органов государства и органов местного самоуправления относительно предоставления какой-либо финансовой доку­ментации.

Эффективность финансового контроля со стороны государ­ства и муниципальных образований во многом зависит от каче­ства организации учета в стране — бухгалтерского, бюджетного, налогового, ведения валютных операций и т. д.

Таким образом, основными направлениями финансового кон­троля являются проверка соблюдения субъектами финансового права законодательства и обеспечение целесообразности финан­совой деятельности государства и муниципальных образований. Однако сферой осуществления финансового контроля следует считать не только финансовую деятельность государства и муни­ципальных образований, но и финансовую деятельность физи­ческих и юридических лиц, связанную с публичными интере­сами.

Укрепление законности как основная цель государственного и муниципального финансового контроля находится в органи­ческой взаимосвязи с финансовой дисциплиной: «Законность предполагает дисциплину и сама в определенной степени зави­сит от нее. Укрепление дисциплины положительно сказывается на укреплении законности и, наоборот, постоянные нарушения дисциплины подрывают незыблемость основ законности»1.

Финансовая дисциплина — это реализация прав и выполнение обязанностей, содержащихся в правовых актах, а также в иных нормативных и индивидуальных предписаниях, в целях упорядоче­ния процессов аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств государства, муниципальных образова­ний, предприятий, учреждений, организаций и физических лиц.

1 Хутыз М. X.,  Сергейко П. Н. Энциклопедия права. М.,  1995. С. 120-121.

Глава 5. Финансовый контроль

127

Из данного определения выводятся следующие характерные признаки финансовой дисциплины.

Во-первых, финансовая дисциплина — это форма социаль­ной связи субъектов финансового права, создаваемая и реализу­емая в процессе публичной финансовой деятельности. В дан­ном качестве финансовая дисциплина свидетельствует о при­знании и соблюдении каким-либо субъектом финансового права согласованных правил, норм, процедур финансовых от­ношений, операций и т.д.;

во-вторых, финансовая дисциплина отражает основной ме­тод финансового права — метод властных предписаний и выра­жается через отношения подчинения одного субъекта другому (императивные требования и установки);

в-третьих, финансовая дисциплина связана не только с ре­ализацией предоставленных субъекту прав, но и в большей сте­пени с подчинением установленным обязанностям. Причем обязанности не всегда могут быть установлены нормативными финансово-правовыми актами, но и правоприменительными, интерпретационными, договорными и индивидуальными пред­писаниями. Следовательно, сущность финансовой дисциплины заключается не в наличии прав или обязанностей, а именно в четкой их реализации и соблюдении. Финансовая дисциплина в таком аспекте представляет собой фактическое поведение субъектов финансового права, соответствующее определенным правилам;

в-четвертых, целью финансовой дисциплины является упо­рядочение процессов аккумулирования, распределения и ис­пользования денежных фондов государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций;

в-пятых, одним из участников отношений, складывающихся в сфере финансовой дисциплины, обязательно выступает субъект финансового права. Этот признак позволяет отграни­чить финансовую дисциплину от иных видов дисциплин (тру­довой, воинской, служебной и т. д.). Однако некоторые отно­шения могут являться одновременно объектом финансовой и иной дисциплины. Так, ст. 114 Конституции РФ предписывает Правительству РФ разрабатывать и предоставлять Государствен­ной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение; ст. 57 Конституции РФ обязывает каждого платить законно ус­тановленные налоги и сборы. Названные примеры показывают

128

Финансовое право России. Общая часть

сочетание финансовой и конституционной дисциплины, что, с одной стороны, подкрепляет финансовое право, а с другой — дает механизм реализации конституционным нормам.

Дисциплина проявляется во всех сферах и направлениях финансовой деятельности: бюджетной, налоговой, кредитной, страховой, валютной и т. д. Поэтому в зависимости от круга охватываемых общественных отношений финансовую дисцип­лину можно подразделить на бюджетную, налоговую, валютную и т.д.

Сказанное позволяет считать финансовую дисциплину само­стоятельной категорией финансового права.

В современных условиях финансовая дисциплина приобре­тает особую актуальность, поскольку выступает одним из ос­новных условий реализации финансовой деятельности государ­ства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, а также фактором оптимизации финансовой по­литики государства. Финансовая дисциплина обеспечивает вы­полнение доходных частей бюджетов, своевременное и полное финансирование государственных и муниципальных расходов, соблюдение и защиту законных прав субъектов финансового права, составление достоверных статистических данных, пра­вильное ведение бухгалтерского учета и т. д.