§ 1. Финансово-правовой конфликт: понятие и процедуры преодоления

Финансовое право, подобно любой правовой общности, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг обществен­ных отношений. Отношения и общественные связи, возникаю­щие между частными и публичными субъектами в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправле­ния, носят многоаспектный, комплексный характер и по своему социальному, политическому и правовому содержанию изна­чально конфликтны.

СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.

Правовая конфликтология — явление относительно новое в российской юридической науке. Вместе с тем правопримени­тельная деятельность свидетельствует о высокой степени акту­альности разработки и легализации многих основополагающих категорий юридического конфликта, отграничении его от смеж­ных правовых категорий. Ежедневная необходимость преодоле­ния юридических конфликтов в сфере финансовой деятельдюс-ти обусловила их изучение и правовую регламентацию.

Финансово-правовые конфликты являются отрицательным последствием существующих противоречий. По мнению неко­торых ученых, «юридические противоречия выражаются в раз­ном правопонимании, в столкновении правовых актов, в непра­вомерных действиях государственных, межгосударственных и общественных структур, в притязаниях и действиях по измене­нию существующего правопорядка»1.

Противоречия в финансовой сфере имеют потенциальный характер, но не всегда влекут возникновение конфликтных си­туаций. Своевременное выявление противоречий, прогнозиро­вание их развития могут стать фактором совершенствования финансового законодательства. Тем не менее само наличие и изначальная возможность противоречий перерасти в юридичес­кие конфликты обусловливают необходимость императивного воздействия государства на поведение иных субъектов финан­сового права. При надлежащем выполнении подчиненными субъектами возложенных на них финансово-правовых обязан­ностей и соответствующей реализации государством (муници­пальным образованием) своей финансовой компетенции про­тиворечие не перерастет в конфликт, поскольку адекватно вы­бранные правовые средства будут поддерживать необходимый уровень финансовой дисциплины. Юридический конфликт в финансовой сфере возникнет при наличии двух условий: неже­лании одной стороны следовать правовым предписаниям и не­согласии другой стороны с правовым нигилизмом контрагента.

Финансово-правовой конфликт — это противоборство субъек­тов финансовых правоотношений, возникающее при осуществле­нии финансовой деятельности государства или муниципальных об­разований. Юридический конфликт в финансовой сфере возможно определить и через правоотношение, т. е. рассматривать как

1 Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практи­ческое пособие. М., 2000. С. 34.

154

Финансовое право России. Общая часть

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

155

конфликтное финансовое правоотношение, участники которого имеют разные интересы и находятся в состоянии противоборства относительно их реализации.

Многие финансово-правовые конфликты носят системный характер и обусловлены реализацией конституционных прин­ципов формирования демократического правового социального государства. Реализация основополагающих идей Конституции РФ представляет собой сложный процесс совершенствования системы экономических, социальных, политических, правовых отношений на всех уровнях их проявления — как государствен­ном, муниципальном уровнях, так и на уровне проявления лич­ных интересов человека. Это означает, что при разрешении финансово-правовых конфликтов государство должно стре­миться к достижению баланса интересов личности, общества и государства. Важнейшее место среди способов достижения ре­жима их сбалансированности занимают правовые средства.

По своей сущности финансово-правовой конфликт имеет юридические свойства, поэтому финансовое законодательство должно предусматривать наличие юридических процедур его завершения (преодоления, разрешения). Юридическое вмеша­тельство в финансовые конфликты необходимо и в силу специ­фики имущественной сферы их возникновения, сочетающей и отражающей публичные и частные интересы. Свободное пере­мещение финансовых средств, равенство всех форм собствен­ности, а также признание частных и публичных интересов со­ставляют элементы конституционного строя. Следствием кон­ституционного признания названных отношений является законодательный поиск оптимальных способов преодоления финансово-правовых конфликтов.

Реализация финансово-правовых норм сопровождается ог­ромным количеством юридических конфликтов, вызванных различными причинами. Вместе с тем процесс совершенствова­ния системы финансового законодательства не сможет до конца устранить коллизии правовых норм или противоречия между отдельными правовыми актами. Более того, стремление госу­дарства увеличить объем публичной финансовой деятельности и, как следствие, закономерная реакция частного субъекта мак­симально сохранить свою собственность неизбежно будут по­рождать правореализационные споры. Урегулировать разногла­сия или максимально нейтрализовать их негативные послед-

ствия возможно посредством использования механизма разре­шения юридических конфликтов.

Механизм разрешения финансово-правовых конфликтов — это система взаимосогласованных правовых процедур (средств, спосо­бов), позволяющая выявить причины конфликта, осуществить его формализацию и идентификацию, принять адекватные меры по разрешению и последующему предотвращению противоборства субъектов финансового права.

Сферой возникновения финансово-правовых конфликтов являются общественные отношения, складывающиеся в про­цессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Результатом возникшего противоборства сторон становится конфликтное финансовое правоотношение, отли­чающееся от позитивного финансового правоотношения проти­воречивыми интересами сторон. Однако наличие противопо­ложных (а иногда и антагонистических) интересов у субъектов финансовых правоотношений еще не означает трансформации общественной связи между ними в юридический конфликт. Финансово-правовой конфликт будет иметь место при возник­шем противоборстве субъектов, т. е. при осуществлении обеими сторонами «разновекторных» деяний (действий или бездей­ствия).

Объективная сторона финансово-правового конфликта вы­ражается в форме действий или бездействия, основным моти­вом совершения которых выступает нежелание соблюдать права и интересы противоположного субъекта. Следовательно, осно­вой применения правовых процедур, направленных на разре­шение финансово-правового конфликта, будет выступать слож­ный юридический состав — совокупность юридических фактов в виде действий сторон конфликтных финансовых правоотно­шений или неправомерного бездействия одной из сторон.

Подобно самому юридическому конфликту в финансовой сфере механизм его правового регулирования не является ста­тическим и состоит из определенных элементов. Важнейшим атрибутом здесь выступают процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов, сопровождающие завершающую стадию противоборства и в концентрированном виде отражающие эф­фективность влияния,права на общественные отношения в фи­нансовой сфере. Наличие юридических процедур должно быть одним из основных элементов правового режима финансово-

156

Финансовое право России. Общая часть

правового конфликта, поскольку без их наличия большинство финансовых правоотношений не будут иметь гарантии осуще­ствления, а возникшие финансово-правовые споры не получат механизма правовой реализации.

Противоположность имущественных интересов субъектов финансового права, их дифференцированное отношение к пуб­личной финансовой деятельности, видовое и количественное многообразие объектов финансово-правового регулирования придают финансово-правовым конфликтам различные характер и мотивацию. Видовое многообразие финансово-правовых кон­фликтов предполагает выработку оптимальных правовых средств, предназначенных для устранения противоборства сто­рон. Существенное значение в решении данного вопроса имеет классификация финансово-правовых конфликтов по различным основаниям, в частности: 1) по видам субъектов — конфликт между территориальными, коллективными или частными (ин­дивидуальными) субъектами финансовых правоотношений. Межсубъектные финансово-правовые конфликты остро прояв­ляются в бюджетных отношениях, отношениях в процессе осу­ществления финансового контроля, валютного регулирования и др.; 2) по видам общественных отношений, регулируемых финан­совым правом, — конфликт в сфере налоговых, бюджетных, де­нежно-кредитных, валютных и иных отношений.

Соответственно имеющимся особенностям каждый вид финан­сово-правового конфликта требует адекватного механизма право­вого регулирования, неотъемлемым элементом которого выступа­ют особые правовые средства (процедуры) его разрешения.

Общей теорией права на основе достижений социологических наук выработаны два способа разрешения юридических конфлик­тов: разрешение конфликта самими участниками и разрешение конфликта посредством вмешательства третьей стороны1. В каче­стве процедур преодоления противоборства сторон различные отрасли права используют неформальные средства (переговоры, посредничество, обращение к арбитру) и юридические средства (использование ветвями власти механизма сдержек и противо­весов, согласительные процедуры, судебное рассмотрение).

1 См., например: Абдулове М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права: Учебник для вузов. СПб., 2003. С. 450; Социоло­гия права: Учебное пособие / Под ред. В. М. Сырых. М., 2001. С. 258.

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

157

Механизм разрешения финансово-правовых конфликтов имеет определенные особенности, отражающие приоритет властного правового воздействия на финансовые отношения и их публичный характер. Потенциально стороны финансово-правового конфликта имеют возможность урегулировать воз­никшее противоборство неформальными процедурами, однако участие государства или муниципального образования в каче­стве обязательного субъекта финансового правоотношения в со­вокупности с преимущественно императивным методом право­вого регулирования не позволяет говорить о широком исполь­зовании и высокой эффективности перечисленных мер.

В современных условиях финансовой деятельности государ­ства и муниципальных образований наибольшее значение име­ют юридические средства разрешения финансово-правовых конфликтов. Необходимо отметить, что эти процедуры норма­тивно закреплены Конституцией РФ, которая легализовала воз­можность противоборства различных субъектов права и, как следствие, предусмотрела правовые средства разрешения конф­ликтов. Финансовое право, как и любая другая отрасль права, имеет конституционные основы, поэтому разрешение финансо­во-правовых конфликтов осуществляется на основе конститу­ционно предусмотренных процедур, особенности и порядок применения которых детализируются финансовым законода­тельством.

Процедура разрешения финансово-правового конфликта — это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий уполномоченных субъектов финансового права в целях прекращения конфликтного финансового правоотношения.

Правовые средства, используемые в механизме регулирова­ния юридических конфликтов, выполняют различные функции, отражающие динамику противоборства сторон. Функциональ­ные особенности позволяют разграничить такие процедуры на: а) оказывающие позитивное регулирование (направленные на со­здание и поддержание с помощью правовых норм оптимально­го сочетания, гармонизации противоречивых сторон конфлик­та); б) направленные на постепенное преодоление различий между сторонами конфликта (установление поощрительных, обязы­вающих норм и т. д.); в) устанавливающие правовой режим зап-

158

Финансовое право России. Общая часть

рета на конфликты, проявляющиеся в антиобщественных дей­ствиях1.

Рассмотренное обобщение правовых средств универсально отражает основное предназначение права — регулировать и ох­ранять общественные отношения. Следовательно, для класси­фикации процедур, предназначенных для регулирования фи­нансово-правовых конфликтов, функциональная специфика наиболее приемлема.

Поскольку обязательным участником финансовых правоот­ношений, а следовательно, и стороной финансово-правового конфликта выступает государство или муниципальное образо­вание, то одной из атрибутивных процедур разрешения конф­ликтных ситуаций является механизм сдержек и противовесов, предусматривающий возможность предотвращения и разреше­ния конфликтных ситуаций между ветвями власти. В механизме разрешения финансово-правовых конфликтов этот способ наи­более применим к бюджетным правоотношениям, так как их участниками выступают представительная и исполнительная ветви государственной власти всех уровней, органы местного самоуправления, а также судебная система. Например, в соот­ветствии с БК РФ Государственной Думе предоставляется право вернуть проект федерального бюджета на очередной финансо­вый год в Правительство РФ на доработку (ст. 202); при повтор­ном отклонении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума обязана поставить вопрос о до­верии Правительству РФ (ст. 203); соответствующий представи­тельный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета (ст. 273).

Механизм сдержек и противовесов используется и для разре­шения бюджетно-правовых конфликтов, возникших между Президентом РФ и парламентом (согласно ст. 210 БК РФ Пре­зидент РФ имеет право отклонить федеральный закон о феде­ральном бюджете, принятый Федеральным Собранием РФ).

Разрешение финансово-правовых конфликтов процедурами, обусловленными конституционным принципом разделения вла­стей, находит концентрированное выражение в бюджетном про-

1 См.: Бондарь Н. С. Конституционное право как средство разреше­ния межнациональных конфликтов // Национальный вопрос и госу­дарственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Мат. науч. конф. / Под ред. С А. Авакъяна. М., 2001. С. 23—24.

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

159

цессе. Учитывая политическую напряженность бюджетного процесса, объективно обусловленную участием в нем всех вет­вей власти, взаимным бюджетным контролем за правотворчес­кой и правореализационной финансовой деятельностью пред­ставительных и исполнительных органов, а также особенностя­ми правового положения судебной ветви власти в системе бюджетных отношений1, БК РФ дважды используех*возмож-ность разрешения финансовых конфликтов с привлечением всех ветвей власти. На стадии рассмотрения и утверждения феде­рального бюджета возможно разногласие парламента, Консти­туционного Суда РФ или иных органов федеральной судебной системы с Правительством РФ (Министерством финансов РФ) по поводу составления последним смет расходов (ведомствен­ных бюджетов) соответствующих органов. В подобной ситуации орган представительной или судебной власти имеет право пред­ложить органу исполнительной власти свой вариант проекта сметы бюджета, который затем в обязательном порядке прила­гается Правительством РФ к проекту федерального бюджета при внесении его в Государственную Думу (ст. 186). Предусмотрен­ная процедура преодоления возникших разногласий подчерки­вает важность политико-правового компромисса между органа­ми власти относительно распределения государственных денеж­ных средств на обеспечение их деятельности.

Завершающей и одновременно наиболее конфликтной ста­дией бюджетного процесса является рассмотрение Государ­ственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета. Законодательно регламентированный процесс подготовки к рассмотрению федерального закона об исполнении федераль­ного бюджета предусматривает различные процедуры разреше­ния финансовых конфликтов, возникающих между исполни­тельной ветвью власти (подготавливающей отчет об исполне­нии бюджета) и представительной (осуществляющей внешний аудит этого отчета). Однако полноценная реализация принципа разделения властей, находя должное проявление в бюджетном

1 Судебная система Российской Федерации в бюджетных правоот­ношениях выполняет не только функции независимого арбитра по разрешению возникших финансовых разногласий, но и сама является получателем денежных средств из федерального бюджета, осуществля­ет взимание государственной пошлины за рассмотрение отдельных категорий дел, принимает участие в бюджетном процессе.

160

Финансовое право России. Общая часть

праве, предполагает участие и судебной власти в рассмотрении отчета об исполнении бюджета. На основании п. 2 ст. 279 БК РФ Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, свя­занных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства. Роль судебной власти на данной стадии бюд­жетного процесса заключается в информировании парламента о состоянии законности в области бюджетного законодательства, что способствует юридически грамотному восприятию отчета об исполнении федерального бюджета и предупреждению финан­сово-правовых конфликтов.

Анализ преломления конституционного принципа разделе­ния властей в процедуру разрешения финансово-правовых кон­фликтов позволяет сделать вывод о стремлении законодателя к первоначальному разрешению возникших разногласий самими ветвями власти. На примере бюджетного процесса видно, что роль арбитра между конфликтующими сторонами отводится, как правило, законодательному (представительному) органу. Даже в тех конфликтных ситуациях, когда одной из противо­борствующих сторон является парламент, БК РФ закрепляет за ним приоритетное право выбора процедуры разрешения финан­сово-правового конфликта.

Другим юридическим средством разрешения финансово-правовых конфликтов выступают согласительные процедуры. Использование этих процедур для разрешения противоречий между публичными субъектами предусмотрено ст. 85 Конститу­ции РФ, которая предоставляет право Президенту РФ приме­нять согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и орга­нами государственной власти субъектов РФ, а также между орга­нами государственной власти субъектов РФ. Часть 4 ст. 105 Конституции РФ предусматривает возможность использования согласительной процедуры для преодоления разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, возникших в случае отклонения федерального закона Советом Федерации.

Основываясь на конституционных механизмах установления согласительных процедур, финансовое законодательство дета­лизирует порядок их использования при разрешении соответ-

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

161

ствующих конфликтных ситуаций. Наибольшее распростране­ние согласительные процедуры получили в налоговых и бюд­жетных правоотношениях как изначально противоречивых по своей социально-политической сущности и требующих гибко­го правового регулирования, нацеленного, как минимум, на предотвращение финансово-правового спора и, как макси­мум, — на гармонизацию несовпадающих субъективных Инте­ресов. В частности, в согласительном порядке происходит рас­смотрение поправок по предмету третьего чтения проекта феде­рального бюджета (п. 3 ст. 206 БК РФ). В случае отклонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комис­сию (ст. 210 БК РФ).

Правовые средства, применяемые для разрешения финансо­во-правовых конфликтов, возникающих между публичными субъектами, представляют собой весьма значимый элемент ме­ханизма правового регулирования финансовых отношений. Со­поставление правового статуса публичных субъектов финансо­вых правоотношений и юридических средств преодоления воз­никающих между ними разногласий позволяет сделать вывод об их системных взаимосвязях названных категорий. Процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов действуют в тес­ной взаимосвязи, дополняют друг друга, развивая тем самым механизм преодоления конфликтной ситуации, позволяя разре­шить ее наиболее приемлемым способом, восстановить перво­начальный правовой статус публичных субъектов.

При разрешении конфликтных финансовых правоотноше­ний каждая юридическая процедура может применяться в каче­стве альтернативного или последующего правового средства. Например, в случае отклонения в первом чтении проекта феде­рального закона о федеральном бюджете Государственная Дума вправе передать указанный законопроект в согласительную ко­миссию или вернуть его в Правительство РФ (ст. 202 БК РФ). Финансовое законодательство достаточно подробно регламен­тирует последовательность применения процедур преодоления конфликтов. Так, в случае отклонения Советом Федерации фе­дерального закона о федеральном бюджете указанный федераль­ный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласованный федеральный за-

162

Финансовое право России. Общая часть

кон о федеральном бюджете выносится согласительной комис­сией на повторное рассмотрение Государственной Думой, а за­тем вновь передается в Совет Федерации. Одновременно БК РФ, развивая положения ст. 105 Конституции РФ, предоставля­ет Государственной Думе право преодолеть несогласие Совета Федерации посредством вынесения федерального закона о фе­деральном бюджете на повторное голосование. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 208).

Возможность сочетания процедур не исключает их самосто­ятельного значения для разрешения финансово-правовых кон­фликтов. К сожалению, сторонам не всегда удается преодолеть возникшие разногласия, используя только одно правовое сред­ство, поэтому законодательное закрепление права выбора про­цедур разрешения конфликтов и установление последователь­ности их применения придает гарантированность не только механизму разрешения финансово-правовых конфликтов, но и правовому статусу публичных субъектов финансовых правоот­ношений.

Конституционное происхождение механизма сдержек и про­тивовесов, а также согласительных процедур придает им уни­версальный характер, т. е. делает применимыми для разреше­ния конфликтных публичных правоотношений любой сферы. Вместе с тем нормы Конституции РФ оказывают прямое дей­ствие на правовой режим финансово-правового конфликта. Правовые средства, не требующие иного законодательного опосредования, предусмотрены, например, ч. 3 ст. 104, согласно которой законопроекты, затрагивающие финансовую компетен­цию государства, могут быть внесены на рассмотрение Государ­ственной Думы только при наличии заключения Правительства РФ, ст. 106, возлагающей на Совет Федерации обязанность по рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных на­логов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможен­ного регулирования и денежной эмиссии.

При выборе правовых средств, направленных на устранение финансово-правового конфликта, следует учитывать системные связи финансовых противоречий, их обусловленность законо­мерностями государственно-правового развития. Так, финансо­во-правовые конфликты интересов невозможно разрешить и

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

163

устранить без учета наличия в обществе социальных и полити­ческих противоречий, что неизбежно должно повлечь согласо­вание процедур разрешения финансово-правовых конфликтов с процедурами устранения конфликтов в конституционном праве.

Финансово-правовой конфликт не всегда разрешается в пре­делах предмета финансового права (т. е. только на основе фи­нансово-правовых процессуальных норм) и тогда требует своего преодоления в рамках гражданского или уголовного процесса. Но даже наличие в российской правовой системе гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных механизмов рас­смотрения финансово-правовых споров не всегда гарантирует разрешение возникшего конфликта, поскольку отдельные по­ложения финансового законодательства требуют осмысления и применения в системной связи с положениями Конституции РФ. Финансово-правовой конфликт, объектом которого явля­ются коллизии норм конституционного и финансового права, может найти адекватное разрешение только в порядке консти­туционного судопроизводства, осуществляемого Конституцион­ным Судом РФ.

Системные связи финансово-правовых конфликтов оказы­вают и обратное влияние на обусловливающие их противоре­чия. Например, обеспечение принципа равенства в позитивных бюджетно-финансовых отношениях имеет важное значение в механизме регулирования федеративных отношений.

Процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов между публичными субъектами имеют определенную специ­фику, обусловленную сферой возникновения разногласий (фи­нансовой деятельностью государства) и позволяющую отгра­ничить их от других правовых средств. Наиболее существен­ными, как представляется, являются следующие особенности: обусловленность финансовой деятельности государственно-политическим устройством; конституционные основы установ­ления в виде норм прямого действия или норм-принципов, получающих развитие в отраслевом финансовом законодатель­стве; целевая установка, направленная прежде всего на досу­дебное урегулирование конфликта; взаимодополняемость юри­дических процедур, наличие у публичных субъектов права вы­бора способа и последовательности разрешения возникшего разногласия.

164

Финансовое право России Общая часть

Глава 6  Финансово-правовая ответственность

165