§ 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля. Органы, осуществляющие финансовый контроль

Форма финансового контроля — это способ конкретного выра­жения и организации контрольных действий. Под формой финан­сового контроля можно понимать и отдельные аспекты прояв­ления сущности контроля в зависимости от времени проведе­ния контрольных мероприятий.

В финансово-правовой теории и практике осуществления финансового контроля традиционно выделяются следующие его формы: предварительный, текущий и последующий. Однако некоторые ученые не выделяют текущий финансовый контроль в качестве самостоятельной формы, аргументируя свою пози­цию тем, что такие формы финансового контроля, как предва­рительный и последующий, осуществляются в ходе текущей де­ятельности контролируемых объектов и выражают содержание текущей оперативной работы соответствующих органов; теку-

Глава 5. Финансовый контроль

129

щий контроль — это повседневно проводимый предваритель­ный или последующий финансовый контроль1.

Данный подход не вполне отражает многообразие форм фи­нансового контроля и не соответствует действующему законо­дательству. Суть вопроса об обособлении текущего финансово­го контроля заключается в степени обобщения, в том числе по объекту контроля. Например, в деятельности Счетной палаты РФ методы последующего контроля (проверки, ревизии) могут использоваться в рамках текущего финансового контроля, если объектом контроля являются не какие-либо отдельные финан­совые операции, а исполнение федерального бюджета в целом. Следует учитывать, что и ст. 265 БК РФ называет текущий фи­нансовый контроль в качестве самостоятельной формы финан­сового контроля, осуществляемого законодательными (предста­вительными) органами государственной власти и представи­тельными органами местного самоуправления.

Финансовый контроль, осуществляемый государством или муниципальными образованиями, классифицируется по различ­ным основаниям на несколько групп.

По времени проведения государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на предварительный, те­кущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль проводится до совер­шения финансовых операций — в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов законов (решений) по финансовым вопросам; оценки финансовых разделов бизнес-планов предприятий; про­гнозирования поступлений налоговых платежей в бюджеты и т. д. Важное значение предварительный контроль имеет при оценке экономических, правовых и политических последствий финансовых законопроектов; при введении в действие новых финансово-правовых норм, регулирующих финансовую дея­тельность хозяйствующих субъектов. Предварительная реализа­ция государством или муниципальным образованием своих кон­трольных функций имеет большое значение для предупрежде­ния правонарушений и способствует укреплению финансовой дисциплины.

Внешне результаты предварительного финансового контро­ля могут быть оформлены в виде экспертных заключений по

1 См.: Вознесенский Э А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 68-72.

130

Финансовое право России. Общая часть

проектам соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, смет государственных и муниципальных предприятий, по про­ектам нормативных правовых актов всех уровней, затрагиваю­щих бюджетные расходы или иные вопросы публичной финан­совой деятельности. Так, ст. 195 БК РФ устанавливает предва­рительный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ относительно бюджетных документов: проект феде­рального закона о федеральном бюджете на очередной финансо­вый год направляется на заключение в Счетную палату РФ.

Текущий финансовый контроль проводится во время осуще­ствления каких-либо финансовых операций — уплаты налогов, финансирования государственных расходов, межбюджетного кредитования, исполнения бюджетов и т. д. Текущий финансо­вый контроль реализуется как в деятельности контролирующих органов специальной компетенции, так и в ходе рассмотрения отдельных вопросов финансовой деятельности на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти и представитель­ных органов местного самоуправления, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Особенностью текущего финансового контроля является его проведение в ходе реализации хозяйственных или финансовых операций, т. е. в процессе ежедневной работы финансовых ор­ганов. Поэтому иначе его называют оперативным финансовым контролем. Он основывается на бухгалтерском и налоговом уче­тах, первичных документах, инвентаризациях, порядке ведения кассовых операций, что позволяет и контролирующим органам, и подконтрольным субъектам быстро реагировать на изменения в финансовой деятельности, предупреждать нарушения законо­дательства и предотвращать потери и убытки.

Последующий финансовый контроль проводится после завер­шения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгал­терской и финансовой документации, проведения внешнего аудита отчетов об исполнении бюджетов, государственных вне­бюджетных фондов, отраслевых программ или смет государ­ственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Главной целью последующего финансового контроля явля­ется оценка результатов финансовой деятельности и эффектив­ности проводимых операций. Основным критерием последую­щего финансового контроля следует считать максимальную пол-

Глава 5. Финансовый контроль

131

ноту охвата проверками, ревизиями и другими методами всех сторон финансовой деятельности контролируемого субъекта.

В ходе осуществления финансового контроля по окончании отчетного периода определяется состояние финансовой дисцип­лины, выявляются правонарушения и закладывается база для дальнейшего совершенствования государственной и муници­пальной финансовой деятельности. Последующий контроль отличается углубленным анализом финансовой деятельности какого-либо субъекта за определенный период и позволяет определить степень эффективности проведенного ранее пред­варительного и текущего финансового контроля.

Финансовый контроль выступает разновидностью финансо­вой деятельности и одновременно разновидностью управлен­ческой деятельности государства в финансовой сфере, поэтому в зависимости от субъектов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, выделяют контроль: законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления; Президента РФ; органов исполнительной власти общей компе­тенции; специально образованных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; внутренний (внут­риведомственный и внутрихозяйственный); аудиторский; обще­ственный.

Согласно ст. 265 БК РФ законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправле­ния реализуют контрольные полномочия в следующих формах:

предварительный контроль — в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль — при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, ра­бочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль — в ходе рассмотрения и утвержде­ния отчетов об исполнении бюджетов.

Для реализации контрольных полномочий в финансовой сфере законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправления наделены законодательством соответствующими правами, важнейшими из

132

Финансовое право России. Общая часть

которых являются: получать от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления сопроводительные материа­лы, необходимые для утверждения бюджетов; получать от соот­ветствующих органов оперативную информацию об их испол­нении и давать оценку деятельности этих органов; утверждать или отклонять отчет об исполнении бюджета; образовывать соб­ственные контрольные органы для проведения внешнего аудита бюджета.

В целях осуществления Президентом РФ контрольных пол­номочий в структуре Администрации Президента РФ образова­но самостоятельное подразделение — Главное контрольное уп­равление1. У Главного контрольного управления Президента РФ следующие функции контрольного характера: контроль и про­верка исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководите­ля Администрации Президента РФ.

В соответствии со своими основными функциями Главное кон­трольное управление Президента РФ решает следующие задачи: организует контроль и проверку деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций и их руководителей; при осуществле­нии контроля и проверки исполнения федеральных законов взаи­модействует с органами государственной власти; осуществляет контроль и проверку деятельности подразделений Администра­ции Президента РФ; при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах РФ.

Реализация возложенных задач обеспечивается предоставле­нием Главному контрольному управлению Президента РФ оп­ределенных прав, основными из которых являются: создавать комиссии с привлечением представителей правоохранительных и контролирующих органов, а также специалистов органов ис­полнительной власти для проведения проверок и принятия в ходе проверок необходимых мер по оперативному устранению

1 См.: Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383 «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1066.

Глава 5. Финансовый контроль

133

выявленных нарушений; требовать самостоятельно или через привлеченных к проверке представителей соответствующих ор­ганов государственной власти от федеральных органов испол­нительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также от организаций документы, объяснения и другую информацию, необходимые для проведения проверок; вызывать должностных лиц для дачи объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ.

На основе проведенных проверок Главное контрольное уп­равление Президента РФ подготавливает информацию для Пре­зидента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности органов исполнительной власти. Кроме этого, уп­равление направляет руководителям органов исполнительной власти предписания об устранении выявленных нарушений, которые подлежат безотлагательному рассмотрению. В необхо­димых случаях Главное контрольное управление Президента РФ направляет в органы прокуратуры, органы внутренних дел, орга­ны федеральной службы безопасности или иные компетентные органы материалы о выявленных нарушениях.

В своей деятельности Главное контрольное управление Пре­зидента РФ взаимодействует со Счетной палатой РФ, аппарата­ми Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, иными органами государственной вла­сти Российской Федерации, осуществляет сотрудничество с контролирующими органами зарубежных стран и международ­ными организациями по вопросам контрольной деятельности.

Особенностями деятельности Главного контрольного управ­ления Президента РФ являются: избирательность сферы, вре­мени и методов проведения контроля; обязательность исполне­ния поручений Президента РФ; отсутствие полномочий по при­менению мер принуждения.

В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих полномочий, в том числе и в сфере финансового контроля, об­разован институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах1. Основными задачами полномочного

1 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномоч­ном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

134

Финансовое право России. Общая часть

представителя Президента РФ в федеральном округе являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства; организация контроля за исполнением в округе решений федеральных органов государственной власти; предо­ставление Президенту РФ регулярных докладов о положении, в том числе экономическом, в округе и внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Решение указанных задач гарантировано наделением пол­номочного представителя рядом функций, в числе которых: организация взаимодействия федеральных органов исполни­тельной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; разработка совмес­тно с межрегиональными ассоциациями экономического взаи­модействия субъектов РФ программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; организа­ция контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ; организация и проведение согласительных процедур для разре­шения разногласий между федеральными органами государ­ственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах округа.

Во исполнение Указа Президента РФ «О полномочном пред­ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и в целях обеспечения взаимодействия с полномочны­ми представителями Президента РФ в федеральных округах принято постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Фе­дерации в федеральных округах и схеме размещения территори­альных органов федеральных органов исполнительной власти»1. Согласно этому постановлению в составе Министерства финан­сов РФ и Министерства по налогам и сборам РФ образуются структурные подразделения, ответственные за координацию взаимодействия указанных министерств и их территориальных органов с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. _

1 СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

Глава 5. Финансовый контроль

135

Появление в России федеральных округов подчеркивает стремление федерального центра к обеспечению реализации конституционных полномочий Президента РФ, повышению эффективности функционирования федеральных органов госу­дарственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнением решений федерального уровня. В сфере финансо­вой деятельности государства наличие федеральных окрувов позволит федеральному центру более координированно прово­дить единую финансовую политику и осуществлять контроль за бюджетной деятельностью субъектов РФ.

Совместно с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и Главным контрольным управлени­ем Президента РФ финансовый контроль от имени Президента РФ осуществляет и Главное территориальное управление Пре­зидента РФ1, к функциям которого (в числе прочих) относится подготовка предложений для Президента РФ о приостановле­нии действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и феде­ральному законодательству, а также проведение проверок ис­полнения в субъектах РФ федеральных законов, указов и распо­ряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Пра­вительства РФ.

Финансовый контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правитель­ства, администрации субъектов РФ и администрации муници­пальных образований, которые осуществляют контрольные пол­номочия как самостоятельно, так и посредством организации деятельности специализированных контролирующих структур.

Правительство РФ является высшим исполнительным орга­ном государственной власти России и в соответствии с Консти­туцией РФ (ст. 114) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2 контролирует разработку и исполнение федераль­ного бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и де­нежной политики, осуществляет контроль валютных отношений.

В целях повышения эффективности проведения финансово­го контроля Правительство РФ имеет право образовывать спе­циализированные комиссии.

1  См.: Указ Президента РФ от 9 ноября 2000 г. № 1856 «Об утверж­дении Положения о Главном территориальном управлении Президен­та Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 46. Ст. 4543.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

136

Финансовое право России. Общая часть

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 марта 1999 г. № 336' образована Комиссия Правительства РФ по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального бюджета. Цель деятельности комиссии — обеспе­чение проведения мероприятий по совершенствованию налого­вой системы и поступлений доходов в бюджет. Основными за­дачами комиссии являются: разработка мероприятий по укреп­лению налоговой и бюджетной дисциплины и улучшению собираемости налогов; обеспечение взаимодействия федераль­ных органов исполнительной власти при проведении единой политики в предоставлении налоговых и таможенных льгот и контроле за их применением; разработка предложений по со­вершенствованию налоговой системы, обеспечению эффектив­ности ее функционирования, увеличению поступления дохо­дов в федеральный бюджет; обеспечение согласованных дей­ствий федеральных органов исполнительной власти в решении вопросов, связанных с совершенствованием налоговой систе­мы, формированием и поступлением доходов в федеральный бюджет.

Для выполнения возложенных на нее задач комиссия выпол­няет следующие функции: заслушивает отчеты руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти о поступлениях налоговых и других платежей в федеральный бюджет и работе по контролю за соблюдением организациями налогового и таможенного законодательства; рассматривает вопросы по обеспечению взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими своих полно­мочий по формированию и увеличению доходов федерального бюджета; дает предложения руководителям соответствующих федеральных органов исполнительной власти о проведении проверок соблюдения организациями налогового и таможенно­го законодательства и о возбуждении в установленном порядке процедуры банкротства в отношении организаций, имеющих задолженность по уплате обязательных платежей в федераль­ный бюджет; рассматривает проекты законодательных и других нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные и налоговые отношения.

Свои функции и задачи Комиссия по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального

1 СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1991.

Глава 5. Финансовый контроль

137

бюджета осуществляет посредством реализации следующих прав: запрашивает у федеральных органов исполнительной вла­сти и органов исполнительной власти субъектов РФ необходи­мые для ее деятельности документы, материалы и информацию; заслушивает руководителей федеральных органов исполнитель­ной власти по вопросам деятельности комиссии; вносит в уста­новленном порядке предложения о привлечении к ответствен­ности руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций, представителей государства в органах управле­ния акционерных обществ, допустивших нарушения налогово­го, таможенного и бюджетного законодательства; приглашает на свои заседания представителей организаций независимо от их организационно-правовой формы.

Контроль за финансовой сферой Правительство РФ осуще­ствляет и посредством правотворчества, принимая нормативные и индивидуальные акты. Например, постановлениями Прави­тельства РФ определен порядок и установлены размеры сумм, выплачиваемых участникам налогового контроля1, утверждены положения о Министерстве РФ по налогам и сборам2, о Мини­стерстве финансов РФ и т. д.

Большое значение в финансово-контрольной деятельности имеют специально образованные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления'. Министерство финансов РФ, федеральное казначейство, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Комитет РФ по финансовому мониторингу, глав­ные распорядители и распорядители бюджетных средств, фи­нансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и т.д.

Министерство финансов РФ осуществляет внутренний конт­роль за использованием бюджетных средств главными распоря­дителями и получателями бюджетных средств, а также органи-

1 См.: Постановление Правительства РФ от 16 марта 1999 г. № 298 «О порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате свидете­лям, переводчикам, специалистам, экспертам и понятым, привлекае­мым для участия в производстве действий по осуществлению налого­вого контроля» // СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1601.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 783 «Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4242; 2002. № 36. Ст. 3486.

138

Финансовое право России. Общая часть

зует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц," получающих гарантии Правительства РФ, бюджетные кре­диты, бюджетные ссуды и бюджетные инвестиции. В опреде­ленных случаях Министерство финансов РФ имеет право осу­ществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетрв.

Федеральное казначейство осуществляет финансовый конт­роль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников финансо­вых правоотношений. В процессе проведения финансового кон­троля федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти и координиру­ет их работу.

К числу органов исполнительной власти специальной ком­петенции, осуществляющих финансовый контроль, относится Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, положение о кото­рой утверждено Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 10091.

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ Рос­сии) является федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка цен­ных бумаг, контролю деятельности профессиональных участни­ков рынка ценных бумаг, обеспечению прав инвесторов, акци­онеров и вкладчиков. Председатель ФКЦБ России назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Другие члены ФКЦБ России назначаются на должность и осво­бождаются от должности Правительством РФ.

Государственная политика в области формирования и разви­тия рынка ценных бумаг реализуется ФКЦБ России посред­ством реализации многочисленных функций.

Важной сферой деятельности ФКЦБ России является мето­дическое обеспечение профессиональной деятельности на рын­ке ценных бумаг. В этих целях комиссия: разрабатывает основ­ные направления развития рынка ценных бумаг и координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам его регулирования; утверждает стандарты эмиссии ценных бумаг, проспектов эмиссии ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию

1 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3357.

Глава 5. Финансовый контроль

139

ценных бумаг на территории Российской Федерации, и порядок регистрации эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг; ут­верждает единые требования к правилам осуществления про­фессиональной деятельности с ценными бумагами, в том числе стандарты страхования и гарантий на рынке ценных бумаг; ус­танавливает обязательные требования к операциям с ценными бумагами; определяет стандарты деятельности инвестиционных (в том числе паевых), негосударственных пенсионных, страхо­вых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг; утверждает квалификацион­ные требования, предъявляемые к лицам и организациям, осу­ществляющим профессиональную деятельность с ценными бу­магами, к персоналу этих организаций, организует исследова­ния по вопросам развития рынка ценных бумаг.

Одна из основных функций ФКЦБ России — лицензионная деятельность на рынке ценных бумаг. Реализация этого полно­мочия осуществляется посредством: установления порядка ли­цензирования и осуществления лицензирования различных ви­дов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также приостановления или аннулирования указанных лицен­зий в случае нарушения законодательства РФ о ценных бумагах; выдачи генеральных лицензий на осуществление деятельности по лицензированию деятельности профессиональных участни­ков рынка ценных бумаг, а также приостановления или аннули­рования этих лицензий; лицензирования деятельности инвести­ционных фондов, деятельности по управлению инвестицион­ными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, деятельности спе­циализированных депозитариев названных фондов.

Направлением деятельности ФКЦБ России является право­творческая и экспертная работа. Комиссия осуществляет разра­ботку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, лицензи­рования деятельности его профессиональных участников, само­регулируемых организаций профессиональных участников рын­ка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов о ценных бумагах и проводит их экспертизу. Предметом ведения ФКЦБ России является раз­работка соответствующих методических рекомендаций по прак­тике применения законодательства РФ о ценных бумагах.

140

Финансовое право России. Общая часть

В сфере организации и проведения финансового контроля комиссия обладает значительными полномочиями. Она осуще­ствляет контроль за соблюдением эмитентами, профессиональ­ными участниками рынка ценных бумаг законодательства РФ о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных ею, а также надзор за соответствием объема выпуска эмиссионных ценных бумаг их количеству в обращении. ФКЦБ России имеет право организовывать и проводить самостоятельно или совмест­но с соответствующими федеральными органами исполнитель­ной власти проверки деятельности эмитентов, профессиональ­ных участников рынка ценных бумаг, саморегулируемых орга­низаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг. При проведении проверки ФКЦБ России наделена правом тре­бовать от проверяемого субъекта представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в ведении комиссии. По результатам проверки ФКЦБ России выносит предписания, обязательные для исполнения подконтрольным субъектом.

ФКЦБ России наделена правом обращения в арбитражный суд с иском о ликвидации юридического лица, нарушившего законодательство РФ о ценных бумагах, и о применении к на­рушителю соответствующих санкций. Комиссия может самосто­ятельно рассматривать дела о нарушениях законодательства РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке цен­ных бумаг, а также применять к нарушителям меры ответствен­ности, установленные законодательством РФ. Для рассмотре­ния дел о нарушениях на рынке ценных бумаг и применения мер ответственности при ФКЦБ России создается постоянно действующая Комиссия по рассмотрению дел о нарушении за­конодательства РФ о защите прав и законных интересов инве­сторов на рынке ценных бумаг, состав которой утверждается председателем ФКЦБ России.

Комитет РФ по финансовому мониторингу образован Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномочен­ном органе по противодействию легализации (отмыванию) до­ходов, полученных преступным путем, и финансированию тер­роризма»1 во исполнение Федерального закона от 7 августа 2001г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыва­нию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова-

1 СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4251; 2003. № 15. Ст. 1346.

Глава 5. Финансовый контроль

141

нию терроризма»1. Комитет (финансовая разведка) относится к федеральным органам исполнительной власти, подотчетен Ми­нистерству финансов РФ и имеет территориальные органы.

Финансовая разведка наделена определенными полномочи­ями по принятию мер противодействия легализации (отмыва­нию) доходов, полученных преступным путем. Основной зада­чей рассматриваемой структуры является анализ поступающей финансовой информации, выявление и изучение конкретных структур и способов их работы, занимающихся незаконными денежными операциями, финансирующих криминальные и тер­рористические группы. Для реализации указанной цели Коми­тет РФ по финансовому мониторингу осуществляет сбор, обра­ботку и анализ информации об операциях с денежными сред­ствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с российским законодательством, создает единую информационную систему и ведет федеральную базу данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, по­лученных преступным путем.

При наличии достаточной информации, свидетельствующей о связи какой-либо сделки с легализацией (отмыванием) денеж­ных средств, полученных незаконным путем, Комитет РФ по финансовому мониторингу направляет полученные сведения в компетентные правоохранительные органы.

В процессе реализации контрольных функций Комитет РФ по финансовому мониторингу взаимодействует и осуществляет информационный обмен с иностранными финансовыми развед­ками, такими как Fincen (США), Trakfin (Франция), междуна­родная организация FATF и др.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за целевым использовани­ем бюджетных средств, своевременным их возвратом, а также предоставлением отчетности и внесением платы за пользование бюджетными средствами. Указанные контролирующие субъек­ты проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, а также бюджетных учреждений.

Финансовый контроль за движением финансовых средств на Уровне субъектов РФ и муниципальных образований осуществ­ляют территориальные учреждения федеральных органов испол­нительной власти, а также финансово-контрольные органы,

1 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3418; 2002. № 30. Ст. 3029; № 44. Ст 4296.

142

Финансовое право России. Общая часть

образованные в структуре органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления. Напри­мер, в структуре администрации Ростовской области образова­но управление финансовых ресурсов и налоговой политики, в Рязанской области — финансово-казначейское управление Ря­занской области, администрации Смоленской области — Депар­тамент финансов, бюджета и государственного заказа Смоленс­кой области.

Внутренний финансовый контроль осуществляется в границах компетенции отдельного министерства или ведомства (внутри­ведомственный) или в пределах отдельного предприятия, орга­низации, учреждения (внутрихозяйственный).

Ведомственный финансовый контроль осуществляется конт­рольно-ревизионными управлениями, иными структурами ми­нистерств, ведомств и органов государственного управления за деятельностью подотчетных предприятий, учреждений и орга­низаций. Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению го­сударственного финансового контроля в Российской Федера­ции» признано необходимым проведение контрольными фи­нансовыми органами не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходова­ния бюджетных средств в федеральных органах исполнитель­ной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и орга­низациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные с нарушением финансового законо­дательства, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возврату в федеральный бюджет в течение одного месяца после выявления контролирующим органом указанных нарушений.

Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится в рамках отдельного хозяйствующего субъекта по его инициативе или органа, им управляющего, имеющимися экономическими, финансовыми и юридическими службами.

Внутренний контроль осуществляется в интересах собствен­ника, поэтому его основной целью является оказание помощи руководству или органу управления по эффективному ведению финансовой деятельности.

Данный вид контроля в числе прочих выполняет информи­рующую и подготовительную функции. По результатам провер­ки службы, проводящие внутренний контроль, составляют и

Глава 5. Финансовый контроль

143

представляют руководству (органу управления) данные финан­сового анализа, оценки ведения бухгалтерского учета и статис­тической отчетности, финансовые резолюции по заключенным или выполненным гражданско-правовым и трудовым договорам и т. д. На основе полученной информации собственник прове­ряемого объекта принимает меры по повышению эффективно­сти финансовой и хозяйственной деятельности, устранению-«ли предупреждению фактов нарушения финансовой дисциплины, привлечению (если необходимо) иных контролирующих субъек­тов. Внутренний контроль особенно необходим перед обяза­тельной финансовой проверкой, поскольку позволяет собствен­ными силами и за счет собственных денежных средств своевре­менно выявить и устранить финансовые правонарушения, а также подготовить необходимую документацию для государ­ственных (муниципальных) контрольных органов.

Аудиторский финансовый контроль является одним из видов независимого вневедомственного (внешнего) контроля, осуще­ствляемого в качестве предпринимательской деятельности по проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей (аудируемых лиц).

Аудит не подменяет собой государственный финансовый контроль, поэтому и законодателем цель аудита определена в качестве выражения мнения о достоверности финансовой (бух­галтерской) отчетности проверяемых лиц и соответствии поряд­ка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ.

Учитывая важное значение аудиторского контроля как неза­висимого высококвалифицированного способа проверки фи­нансовой и хозяйственной деятельности, государство осуществ­ляет нормативно-правовое регулирование отношений, склады­вающихся в этой сфере. В частности, Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» установлены требования, предъяв­ляемые к аудиторам, порядок лицензирования аудиторских организаций, права и обязанности аудиторов и аудируемых лиц, перечислены субъекты, подлежащие обязательному аудиту, вве­ден контроль качества работы аудиторов и т. д. Важное значе­ние в финансово-правовом регулировании аудиторской деятель­ности имеет постановление Конституционного Суда РФ от 1 ап­реля 2003 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об аудитор-

144

Финансовое право России. Общая часть

ской деятельности» в связи с жалобой гражданки И. В. Выстав-киной». На федеральном уровне Правительством РФ утвержда­ются правила (стандарты) аудиторской деятельности, которые могут быть императивными и рекомендательными.

В условиях рыночной экономики у государства часто возни­кает потребность в получении объективной информации о фи­нансовом состоянии своих предприятий или субъектов пред­принимательской деятельности. Например, по инициативе го­сударства проводится аудит использования бюджетных средств, выполнения государственных целевых программ. Существенное значение аудит имеет в процессе приватизации государственно­го имущества: на основании предложений аудиторов выбирает­ся способ приватизации каждого объекта государственной соб­ственности и осуществляется предпродажная подготовка госу­дарственных предприятий1.

Однако не все отношения, складывающиеся в процессе ауди­торской деятельности, входят в предмет финансового права. Поскольку аудит является предпринимательской деятельнос­тью, регулируемой нормами гражданского права, то определяю­щими критериями отнесения отношений, возникающих в про­цессе аудиторской деятельности, к финансово-правовым явля­ются характер (основа) этих отношений, методы регулирования и субъектный состав. Основа аудиторских отношений (имуще­ственный характер) является одинаковой по отношению ко всем проверяемым лицам, поэтому главными признаками отнесения каких-либо аудиторских отношений к предмету финансового права будут служить обязательность (императивность) назначе­ния проверки и подконтрольный субъектный состав.

В сферу финансово-правового воздействия включаются дея-. тельность уполномоченного федерального органа государствен­ного регулирования аудиторской деятельности и деятельность в сфере обязательного аудита.

Нормами финансового права регулируются отношения по обязательному аудиту, целью которого выступает проверка ве­дения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) от­четности организации или индивидуального предпринимателя.

1 См.: Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «Концепция управления государственным имуществом и приватиза­ции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626; 2000. № 49. Ст. 4825.

Глава 5 Финансовый контроль

145

Согласно действующему законодательству обязательному ауди­рованию подлежат: государственные внебюджетные фонды, до­ходными источниками которых являются обязательные отчис­ления физических и юридических лиц; государственные уни­тарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, если объем их выручки от реализации продукции (вы­полнения работ, оказания услуг) за один год превышает в пять­сот тысяч раз минимальный размер оплаты труда или сумма активов баланса превышает на конец отчетного года в двести тысяч раз минимальный размер оплаты труда. Для муниципаль­ных унитарных предприятий финансовые показатели могут быть понижены на основании соответствующего закона субъекта РФ.

Необходимость обязательного аудита обусловлена специфи­кой организационно-правовой формы проверяемых лиц, харак­тером их функций либо большим объемом выручки от реализа­ции продукции или значительной суммой активов баланса на конец отчетного года, т. е. такими обстоятельствами, которые требуют установления повышенных гарантий достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц. В конечном итоге обязательный аудит проводится в целях защиты прав и законных интересов всех субъектов финансового права, а также обеспечения экономической безопасности государства.

Отношения, складывающиеся относительно назначения и про­ведения обязательной аудиторской проверки, носят имуществен­ный и публично-правовой характер. Организация, осуществляю­щая такую проверку, действует на основании Федерального зако­на «Об аудиторской деятельности» и выступает в качестве независимой контрольно-ревизионной инстанции, уполномо­ченной государством на совершение обязательного аудита. Обя­зательный аудит назначается по инициативе государства, выра­женной в законодательной форме, поэтому для аудируемого субъекта он является обязанностью, обременением публично-правового характера.

Обязательный аудит представляет собой завершающую ста­дию в системе официального бухгалтерского учета и является независимым официальным контролем за достоверностью фи­нансовой (бухгалтерской) отчетности. Правовое регулирование обязательного аудита сочетает гражданско-правовые и финан­сово-правовые формы. Выбор аудиторской организации и опла­та оказываемых ею услуг осуществляются на коммерческой ос-

146

Финансовое право России. Общая часть

нове в рамках гражданско-правового договора, т. е. опосредуют­ся частноправовой формой. Вместе с тем по своим целям, пред­назначению и функциям обязательный аудит проводится в ин­тересах неопределенного круга лиц и государства в целом, т. е. выражает публичный интерес.

Обязательный аудит проводится только аудиторскими орга­низациями. Федеральным законом «Об аудиторской деятельно­сти» установлено требование открытого конкурсного отбора аудиторской организации, имеющей право проверять организа­ции с долей государства (субъекта РФ) в уставном (складочном) капитале не менее 25 процентов. Порядок проведения таких конкурсов утверждается Правительством РФ.

Уклонение организации, подлежащей обязательному ауди­рованию, от его проведения или препятствование его проведе­нию влекут наложение и взыскание в судебном порядке штрафа в размере от пятисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.

Аудирование осуществляется на основании возмездного и срочного договора, заключаемого между подконтрольным и контролирующим субъектами. При проведении обязательного аудита аудиторская организация обязана застраховать риск от­ветственности за нарушение договора.

По результатам аудиторской проверки составляется заклю­чение, являющееся официальным документом и выражающее в установленной форме мнение аудиторской организации (ауди­тора) о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности подконтрольного субъекта и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета действующему законодательству. Аудитор­ское заключение в качестве обязательного элемента входит в официальную бухгал1ерскую отчетность за год; его отсутствие является основанием для отклонения бухгалтерской отчетнос­ти, а налоговые органы не вправе считать ее достоверной.

Общественный финансовый контроль обусловлен правом граж­дан на создание общественных объединений, закрепленным ст. 30 Конституции РФ. На основании ст. 3 Федерального зако­на от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединени­ях»1 общественные объединения создаются для защиты общих интересов и достижения общих целей, способствуют реализа­ции прав и законных интересов граждан. В сфере финансовых

1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

Глава 5. Финансовый контроль

147

отношений государства объектами общественного финансового контроля могут быть: отчеты об исполнении бюджетов, публи­кующиеся в обязательном порядке; при отсутствии законода­тельных ограничений — аудиторские отчеты и заключения; де­ятельность различных фондов, использующих или распределя­ющих государственные (муниципальные) денежные средства; проведение государственных (муниципальных) лотерей И'?, д. Данный вид финансового контроля имеет целью формирование общественного мнения относительно государственной финан­совой политики, а также делает публичную финансовую дея­тельность более прозрачной.

Среди общественных объединений выделяются те, для кото­рых деятельность в финансово-контрольной сфере не является основной (адвокатура, правозащитные организации и т. д.) и которые образуются специально для осуществления финансового контроля. Так, Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. № 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акцио­неров»1 определена возможность привлечения общественных объединений организаций вкладчиков и акционеров для осуще­ствления контроля за деятельностью на финансовом и фондо­вом рынках России.

Специфический характер правоотношений, складывающий­ся в процессе финансово-контрольной деятельности государ­ства, предполагает наличие у проверяющих субъектов соответ­ствующих экономико-правовых знаний и реальных возможнос­тей по влиянию на финансовую деятельность. Поэтому в целях повышения эффективности общественного контроля создаются общественно-государственные объединения. В соответствии с этим Указом образован Федеральный общественно-государ­ственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров. Фонд представляет собой некоммерческую организацию, учредителя­ми которой являются федеральные органы исполнительной вла­сти, общественные объединения, созданные в целях защиты прав вкладчиков и акционеров, в том числе комитеты по защите обманутых вкладчиков и акционеров. Для наиболее эффектив­ной деятельности Фонд имеет право создавать региональные отделения, а также открывать филиалы и представительства как на территории России, так и за рубежом.

РФ. 1995. № 47. Ст. 4501.

148

Финансовое право России. Общая часть

Глава 5 Финансовый контроль

149

Учитывая особенности общественного финансового конт­роля (цели, способы проведения, меры воздействия на право­нарушителей и др.), правильнее было бы называть его монито­рингом.

По степени императивности выделяют обязательный и иници­ативный финансовый контроль.

Обязательный финансовый контроль возможен: в силу требо­вания законодательства (аудит внебюджетных фондов; контроль Центрального банка РФ за деятельностью коммерческих банков и т. д.); по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или правоохранительных органов (контроль территориальных органов валютного контроля за со­блюдением валютного законодательства РФ, документирован­ные проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельнос­ти организаций всех форм собственности, проводимые террито­риальными контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ по мотивированным постановлениям органов прокуратуры и т. д.).

Инициативный финансовый контроль проводится по усмотре­нию хозяйствующего субъекта собственными силами (руково­дитель предприятия, бухгалтерия, финансовый отдел, юриди­ческая служба и др.) или с привлечением внешних специалис­тов (независимые эксперты, аудит).