§ 1. Понятие, роль и виды бюджетов

Бюджет — это публичные экономические отношения, опосре­дующие процесс аккумулирования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств определенного госу­дарственно-территориального или муниципального образования, находящегося в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач территории и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом в правовой форме.

Бюджет1 является исходной сферой бюджетной деятельности и одной из основополагающих финансово-правовых категорий, поэтому его определение образуется из экономического, мате­риального и юридического (правового) аспектов.

Выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме. Таким образом, экономическая сущность бюд­жета проявляется в общественных отношениях, связанных с ак­кумулированием и использованием средств централизованного денежного фонда соответствующего территориального уровня.

В материальном аспекте бюджет представляет собой центра­лизованный денежный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для обеспечения функций соответству­ющих органов власти. Материально-вещественное воплощение бюджетные отношения получают в процессе своей реализации,

1 От фр. budget — кошелек (см.: Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2002. С. 134).

т. е. они (бюджетные отношения) материализуются в централи­зованном денежном фонде соответствующего территориального уровня. Материальное содержание бюджета имеет сложную организационную структуру и находится в постоянной динами­ке: изменяется объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в орга­низациях, учреждениях; решаемых обществом экономических, социальных задач и т.п. Именно материальный аспект бюджета отражается в официальных источниках, определяющих финан­сирование какого-либо мероприятия, государственного органа, зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т. п.

Правовое значение бюджета определяет юридическое выра­жение его как планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке.

БК РФ определяет: бюджет как форму образования и расхо­дования фонда денежных средств, предназначенных для финан­сового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6); бюджет муниципального образования как форму образования и расходования денежных средств, пред­назначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14); бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспе­чения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ (ст. 15).

Правовая форма бюджета раскрывается в ст. И БК РФ. В соответствии с указанной статьей федеральный бюджет разра­батывается и утверждается в форме федерального закона, бюд­жет субъекта РФ — в форме закона субъекта РФ, местный бюд­жет — в форме правового акта представительного органа мест­ного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования. Однако данная норма не разгра­ничивает сам бюджета и закон (правовой акт) о его утвержде­нии.

Существование бюджета как особой категории правового акта позволяет сравнивать общую сумму доходов с общей сум-

194

Финансовое право России. Особенная часть

мой расходов, классифицировать расходы по статьям и опреде­лять их относительную важность и срочность.

Утверждается бюджет соответствующим представительным органом (ст. 153 БК РФ) в форме закона (на уровне Российской Федерации и субъектов РФ) или иного правового акта (на му­ниципальном уровне).

В государствах' с континентальной системой права бюджет принимается в форме единого закона, а в государствах с англо­саксонской системой права принимаются самостоятельные акты по доходной и расходной частям бюджета.

Бюджет как правовая категория имеет следующие признаки: во-первых, это общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; во-вто­рых, это финансовый план государства, где указаны его доходы и расходы; в-третьих, это основной финансовый план государ­ства, поскольку наряду с ним действуют и финансовые планы предприятий, учреждений, организаций (балансы, сметы). Как основной финансовый план бюджет характеризуется универ­сальностью и координацией. Универсальность бюджета как финансового акта проявляется в аспекте охвата им, как ни од­ним другим финансовым планом, практически всех областей и сфер экономического и социального развития. Координирую­щая роль бюджета проявляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов.

Бюджет как правовая категория является объектом бюджет­ных правоотношений, зафиксированным бюджетно-правовыми нормами и отделимым от материального содержания.

Важное значение имеет содержание бюджета в аспекте объекта права собственности как части государственной казны. С этих позиций бюджет характеризует ст. 214 ГК РФ, устанав­ливающая, что средства соответствующего бюджета и иное госу­дарственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну публично-правового образования.

Сущность любой категории, в том числе и бюджета, прояв­ляется в ее функциях. Бюджет — наиболее широкая финансовая категория, поэтому ему присущи все функции, принадлежащие финансам: перераспределение валового внутреннего продукта; государственное регулирование и стимулирование экономики; финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление

Глава 7. Теоретические основы бюджетного права РФ

195

социальной политики государства; контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств. Вместе с тем бюджет как звено финансовой системы имеет особен­ности, отличающие его от других звеньев финансовой системы:

а)  государственный бюджет представляет особую форму пе­рераспределительных отношений, связанную с обособлением части национального дохода в собственность всего государства (или субъекта РФ) и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных образований;

б) бюджет осуществляет перераспределение национального дохода и части национального богатства как между территори­альными образованиями, так и между отраслями народного хо­зяйства;

в)  перераспределение национального дохода бюджетными методами в более значимой степени, чем у других звеньев фи­нансовой системы, определяется потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обще­ством на каждом историческом этапе развития;

г)  сфера бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что обусловлено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звень­ями финансовой системы.

Бюджет является публично-правовой категорией, имеет нормативное закрепление и служит для выражения исключи­тельно общегосударственных интересов, поэтому отношения в этой сфере регулируются преимущественно императивными нормами.

В бюджетном законодательстве РФ существует понятие «консолидированный бюджет», что означает «свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей тер­ритории» (ст. 6 БК РФ). Консолидированный бюджет имеет два существенных признака: во-первых, он представляет собой со­вокупность бюджетов определенной территории, т. е. бюджет соответствующего государственно-территориального или муни­ципального образования; во-вторых, свод бюджетов определен­ной территории используется как экономический инструмент для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых для бюджетного планирования и ана­лиза бюджетной деятельности.

196

Финансовое право России. Особенная часть

В Российской Федерации можно выделить: консолидирован­ный бюджет всего государства, образуемый бюджетами всех уровней бюджетной системы; консолидированный бюджет субъектов РФ, складывающийся из бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, расположенных на тер­ритории субъекта РФ; консолидированный бюджет муници­пального образования, состоящий из местных бюджетов терри­торий, образующих это муниципальное образование. В связи с появлением федеральных округов в качестве самостоятельного вида выделяется консолидированный бюджет федерального ок­руга, состоящий из бюджетов субъектов РФ, входящих в соот­ветствующий федеральный округ.

В соответствии с федеративной природой Российского госу­дарства и наличием местного самоуправления в качестве отно­сительно обособленных категорий выделяются федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные (муниципальные) бюджеты.

Бюджет федеральный — это экономические отношения, опосредующие процесс аккумулирования, распределения и ис­пользования централизованного денежного фонда Российской Федерации как единого государства, находящегося в распоря­жении соответствующих органов власти, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значе­ния и являющегося основным финансовым планом государства, утверждаемым Государственной Думой и Советом Федерации.

Федеральный бюджет следует рассматривать с трех точек зрения: экономической, материальной и правовой.

С экономической точки зрения федеральный бюджет пред­ставляет собой совокупность денежных отношений, складываю­щихся на уровне субъекта РФ по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизо­ванного в масштабах всей Российской Федерации фонда, пред­назначенного для финансирования общегосударственных функ­ций и задач. В процессе функционирования бюджетные отно­шения федерального уровня получают денежное воплощение, т. е. они материализуются.

С материальной точки зрения федеральный бюджет представ­ляет собой сконцентрированный в границах всего государства

Глава 7. Теоретические основы бюджетного права РФ

197

централизованный денежный фонд, находящийся в распоряже­нии соответствующих федеральных органов власти и используе­мый для решения задач общего государственного значения.

С юридической точки зрения бюджет является правовым актом, т. е. на федеральном уровне это основной финансовый план по распределению и использованию денежного фонда все­го государства, утверждаемый Государственной Думой и*Сове-том Федерации в форме федерального закона и закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отно­шений.

Роль федерального бюджета выражается в том, что он явля­ется основной финансовой базой функционирования государ­ства. Централизация финансовых средств в федеральном бюд­жете имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на тер­ритории всей страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью федерального бюджета осуще­ствляется перераспределение финансовых средств между субъектами РФ с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджет субъекта РФ — это экономические отношения, опосредующие процесс аккумулирования, распределения и ис­пользования централизованного денежного фонда субъекта РФ, находящегося в распоряжении соответствующих органов влас­ти, предназначенного для финансирования функций и задач этого субъекта и являющегося его основным финансовым пла­ном, утверждаемым представительным органом в форме регио­нального закона.

С экономической точки зрения бюджет субъекта РФ пред­ставляет собой совокупность денежных отношений, складываю­щихся на уровне субъекта РФ по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизо­ванного в масштабах определенного региона денежного фонда, предназначенного для финансирования функций и задач субъекта РФ.

С материальной точки зрения бюджет субъекта РФ представ­ляет собой сконцентрированный в рамках определенного ре-

198

Финансовое право России. Особенная часть

гиона централизованный денежный фонд, находящийся в рас­поряжении соответствующих региональных органов власти и используемый для решения задач общего значения на данном уровне.

С юридической точки зрения бюджет субъекта РФ является правовым актом, т. е. основным финансовым планом по рас­пределению и использованию денежного фонда региона, утвер­ждаемым соответствующим представительным органом и зак­репляющим юридические права и обязанности участников бюд­жетных отношений этого уровня.

Бюджеты субъектов РФ представляют собой второй уровень иерархично построенной бюджетной системы. Местоположение бюджетов субъектов РФ обусловливает их определенную специ­фику, которая проявляется во взаимоотношениях с федераль­ным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.

Бюджет местный (муниципальный) — это экономические от­ношения, опосредующие процесс аккумулирования, распреде­ления и использования централизованного денежного фонда муниципального образования, находящегося в распоряжении органов местного самоуправления, предназначенного для фи­нансирования общих задач местного значения, а также государ­ственных делегированных полномочий и являющегося основ­ным финансовым планом муниципального образования, утвер­ждаемым представительным органом.

С экономической точки зрения местный бюджет представ­ляет собой совокупность денежных отношений, в которые всту­пает муниципальное образование по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизо­ванного в масштабах муниципального образования денежного фонда, предназначенного для финансирования функций и за­дач местного самоуправления.

С материальной точки зрения местный бюджет представляет собой сконцентрированный в рамках определенного муници­пального образования централизованный денежный фонд, на­ходящийся в распоряжении органов местного самоуправления и используемый для выполнения функций и задач местного само­управления, а также делегированных государственных полно­мочий.

Глава 7. Теоретические основы бюджетного права РФ

199

С юридической точки зрения местный бюджет является пра­вовым актом, т. е. это основной финансовый план муниципаль­ного образования по распределению и использованию денеж­ного фонда муниципального образования, утверждаемый соот­ветствующим представительным органом в форме решения и закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отношений местного уровня.                          >•*

Муниципальные бюджеты представляют собой особый — третий уровень иерархично построенной бюджетной системы, в чем и выражается их особенность: они максимально приближе­ны к потребностям местного сообщества и вместе с тем жизнен­но важны для государства в целом.

Каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями фи­нансовой системы РФ и именно через него осуществляется финансовая политика государства.