§ 1. Бюджетное право: понятие, предмет и методы регулирования

В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связа­но с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

Отношения, возникающие в процессе образования, распре­деления и использования государственных и местных бюдже­тов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России. Осуще­ствление государством своих функций требует строгой регла­ментации отношений в области финансовых доходов и расхо­дов. Для этого государство на законодательном уровне регули­рует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денеж­ных средств.

Бюджетное право — это подотрасль финансового права, пред­ставляющая собой совокупность установленных государством об­щеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имуще­ственные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Сфера общественных отношений, на которую распространя­ется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюд­жетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других — только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

205

бюджетного права складывается из двух групп отношений: ат­рибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих поря­док образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Зги от­ношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включают­ся в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Другую группу отношений, образующих предмет бюджетно­го права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая таким'образом объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджет­ного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нор­мы соответствующего финансово-правового института — разви­вающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, поли­тических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Например, образова­ние бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов фи­нансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопре­делено бюджетным правом в качестве института доходов бюд­жетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового кон-

206

Финансовое право России. Особенная часть

троля, привлечения к налоговой ответственности и т.п., не со­ставляют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыка­ющих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджет­ного регулирования отношений, возникающих по поводу осу­ществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предме­том финансово-правового института государственного и муни­ципального кредита. Однако сведение норм различных финан­сово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наибо­лее полного и разностороннего регулирования бюджетных от­ношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную дея­тельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специ­фичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществ­ления государственных и муниципальных заимствований, регу­лирования государственного и муниципального долга, в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практи­ческими потребностями, удобством пользования БК РФ. Меха­ническое включение норм, регулирующих относительно обо­собленную сферу общественных отношений, в структуру зако­нодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образова­ние таким способом новой правовой общности.

Расширение бюджетного законодательства, его комплексный характер создают функциональное взаимодействие норм бюджет­ного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подотрасли финансо­вого права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК РФ только в качестве ис­точников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а го­сударственный и муниципальный долг, государственный кре­дит — с позиций доходов или расходов бюджетной системы.

Осуществление государственной и муниципальной кредит­ной деятельности происходит не только в целях покрытия бюд-

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

207

жетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направле­ния финансовой деятельности государства.

Таким образом, после кодификации норм бюджетного права и некоторых норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального кредита, ни бюджетное право, ни институт государственного и муниципального кредита не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структур­ных элементов финансового права. Использованная законода­телем кодификация бюджетного законодательства не повлекла расширения предмета бюджетно-правового регулирования.

Следовательно, предмет бюджетного права — это совокуп­ность возникающих вследствие государственного учреждения, за­крепления или регулирования общественных отношений в сфере бюд­жетной деятельности государства и муниципальных образований.

Общественные отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие относительно: установления доходных источников бюджетов всех уровней; расходования бюджетных денежных средств; межбюджетного регулирования; бюджетного процесса; осуществления бюджетного контроля; установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законо­дательства.

Предмет бюджетного права находится в постоянной динами­ке. Правовое регулирование бюджетных отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста правонаруше­ний в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК РФ ох­ранительных норм, устанавливающих ответственность за нару­шение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.

Качественную сторону бюджетных отношений отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Метод бюджетно-правового регулирования — это обусловлен­ная публичностью и финансовой значимостью совокупность специ­фических юридических признаков бюджетного права, в которых концентрированно выражаются средства и способы регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права обусловлены регулируемыми бюджетными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны

208

Финансовое право России. Особенная часть

к жизни необходимостью формирования государственной (му­ниципальной) собственности в виде централизованного фонда денежных средств, т. е. бюджета. Право публичной собственно­сти на централизованные денежные фонды соответствующего территориального уровня принадлежит государству или муни­ципальному образованию, вступающему в бюджетные правоот­ношения посредством своих компетентных органов.

Под методом бюджетно-правового регулирования тем самым следует понимать специфический способ, при помощи которо­го государство на основе определенной совокупности юриди­ческих норм обеспечивает нужное ему поведение субъектов бюджетного права.

Поскольку бюджетное право составляет часть финансового права, то задачей бюджетно-правовых методов является выявле­ние сущности, пределов и особенностей «преломления» мето­дов финансового права относительно регулирования бюджет­ных отношений.

Методы бюджетного права классифицируются на общие и особенные. Общие обусловлены юридической природой бюд­жетной деятельности государства, ее публичным характером, направленностью на обеспечение общего интереса. Специаль­ные методы используются в процессе реализации определенных функций бюджетной деятельности.

Среди общих методов, применяемых в бюджетном праве, наиболее ярко выделяется императивный. Императивный метод воздействия на бюджетные отношения представляет собой спо­соб властных предписаний, сочетающий в себе нормы-запреты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в бюджетном праве он имеет свои особенности.

Императивный (властный) характер бюджетной деятельнос­ти присущ государству в силу того, что оно самостоятельно ус­танавливает порядок образования, распределения и использова­ния централизованных денежных фондов. В процессе бюджет­ной деятельности осуществляются реализация правового статуса субъектов бюджетного права, регулирование и охрана обще­ственных отношений бюджетной сферы.

Особенность императивного метода в бюджетном праве — расширение его внешнего закрепления обязывающими норма­ми. Названная специфика отражает общую тенденцию бюджет-

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

209

ного регулирования, направленного на разграничение бюджет­ной компетенции субъектов Федерации и выделение в их бюд-жетно-правовом статусе отдельно прав и обязанностей. Федера­тивные основы построения государства расширяют сферу само­стоятельного решения публичных вопросов на уровне субъектов РФ. В связи с этим четче обозначаются обязанности субъектов бюджетного права и повышается уровень ответственности за надлежащее выполнение ими своих функций.

Преобладание императивного метода регулирования объяс­няется публичной природой бюджетных отношений и их значи­мостью для нормального функционирования всего государства в целом. Содержание значительной части норм бюджетного права составляют императивные отношения. В регулируемых бюджетным правом общественных отношениях, как правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъек­тов бюджетного права единой управляющей воле, выразителем которой могут выступать Российское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования или уполномочен­ные органы, представляющие государство или муниципальное образование и юридически наделенные властными полномочи­ями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет импе­ративные способы воздействия на иных участников бюджетных отношений и обосновывает юридическое неравенство субъек­тов бюджетного права.

Таким образом, императивный метод правового регулирова­ния не просто представляет собой специфический способ воз­действия на общественные отношения относительно государ­ственного (муниципального) права собственности на централи­зованный денежный фонд, а служит выразителем основных особенностей финансового права, отраженных в сфере бюджет­но-правового регулирования.

Кроме императивного метода государство при регулирова­нии бюджетных отношений использует элементы диспозитивно­го метода. Современное бюджетное законодательство дополни­лось возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, договорных методов регу­лирования межбюджетных отношений, вступления в бюджет­ные отношения на добровольных основаниях и т. д. Однако применение отдельных аспектов диспозитивного регулирования

210

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

211

не означает наличие в бюджетном праве гражданско-правовых методов воздействия. Диспозитивность как способ правового регулирования бюджетных отношений существенно ограничена приоритетом публичных имущественных отношений. Согласо­вание каких-либо условий бюджетных отношений возможно только в случаях, прямо оговоренных бюджетным законодатель­ством, а последующее регулирование согласованных форм бюд­жетной деятельности осуществляется императивным методом.

Следующей группой методов бюджетного права являются специальные методы — метод дотаций, метод финансирования целевых государственных программ и т. д.

Специфика методов бюджетного права заключается в сово­купности особенностей методов финансового права, проявляю­щихся относительно сферы бюджетных отношений, а также в наличии специальных способов правового воздействия на отдель­ные стороны бюджетной деятельности. Названные характерные черты методов правового воздействия в сочетании с механизмом бюджетно-правового регулирования являются основными эле­ментами юридического режима правового регулирования бюд­жетных отношений, с помощью которых бюджетное право ста­новится относительно самостоятельным правовым образованием в системе финансового права. Одновременно следует помнить, что бюджетное право использует те же общие методы правового воздействия, что и финансовое право в целом.

Основываясь на понимании предмета и метода правового регулирования как классифицирующих критериях отраслей права, можно сделать вывод, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права. На современном этапе развития финансовой деятельности Российского государства особенности юридической природы предмета и методов бюд­жетного права показывают невозможность его автономного функционирования. Законченное правовое регулирование бюд­жетных отношений достигается только в рамках отрасли фи­нансового права и не может быть урегулировано в границах одной (хотя и довольно крупной) подотрасли.