§ 5. Закон о государственном бюджете: понятие и особенности

Закон о государственном бюджете — это основной финансо­вый план аккумулирования, распределения и использования центра­лизованного государственного денежного фонда определенного тер­риториального уровня в форме нормативного правового акта пер­вичного характера, ежегодно принимаемого соответствующим представительным (законодательным) органом власти посред­ством особой законотворческой процедуры и обладающего соот­ветствующей юридической силой в иерархии законодательных ак­тов. Представленное определение в равной степени содержит основные характеристики как закона о федеральном бюджете, так и законов о бюджетах субъектов РФ.

Законодательная форма бюджета установлена БК РФ (ст. 11) и признана в качестве источника бюджетного права (ст. 2 БК РФ). Конституция РФ особо отмечает федеральный закон о федеральном бюджете (ст. 106). Законодательство субъектов РФ также предписывает оформлять бюджет соответствующего госу­дарственно-территориального образования в виде закона2.

Впервые государственный бюджет стал оформляться в форме закона в Англии в 1689 г., когда Билль о правах закрепил за

1  См., например: Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. № 16-ЗСО «О финансовой системе местного самоуправления в Сара­товской области»; Закон Амурской области «Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амурской области».

2 См., например, ст. 11 Закона Воронежской области от 15 октября 2002 г. № 67-ОЗ «О бюджетном процессе в Воронежской области»; ст. 10 Бюджетного кодекса Хабаровского края от 28 июля 1999 г. № 152.

222

Финансовое право России. Особенная часть

парламентом право утверждения всех государственных доходов и расходов. Практика принятия бюджетного закона приобрела широкое распространение после 1791 г., когда французская Конституция определила порядок утверждения бюджета парла­ментом. В ходе финансовой реформы 1862 г. в России государ­ственный бюджет стал оформляться законом, а в дальнейшем он стал рассматриваться Государственной думой1.

Закон о бюджете содержит правовые нормы различного ха­рактера: общие правила поведения2 и индивидуальные пред­писания3. Закон о федеральном бюджете обсуждается Госу­дарственным советом РФ4 и принимается Федеральным Со­бранием РФ. Закон о бюджете субъекта РФ' принимается соответствующим законодательным (представительным) орга­ном субъекта РФ. Бюджет муниципального образования оформ­ляется в виде решения представительного органа местного са­моуправления. Как уже говорилось выше, согласно Федераль­ному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» вопросы принятия и изменения федерального бюджета на референдум не выносятся (п. 3 ч. 2 ст. 3). Однако отсутствие возможности принятия федерального бюджета все­народным голосованием не означает малозначительность это­го акта. Напротив, обсуждение на референдуме неоправданно усложнило бы бюджетный процесс, сделало его весьма дорого­стоящим. Обсуждение проекта закона о бюджете осуществля­ется через средства массовой информации, а его принятие осу­ществляется парламентом, т. е. посредством представительной демократии. Следует добавить, что во всех странах мира пар­ламент обладает исключительными бюджетными правами, так

1  См.: Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996. С. 43—44.

2  Например, нормы, устанавливающие меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства (ст. 59, 60 Федерального за­кона от 22 февраля 1999 г. № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» (СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093)).

3 См., например, ст. 98 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 1999 год», которая предписывала Правительству РФ сформи­ровать уставный капитал Агентства по реструктуризации кредитных организаций.

4  Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государ­ственном совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

223

как только он вправе принять закон о государственном бюдже­те1.

Закон о бюджете предназначен для регулирования обще­ственных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, и воздействует на финансовые отно­шения путем установления правовых норм, относящихся к раз­личным субъектам или их группам. Таким образом, рассматри­ваемый нормативный правовой,акт выражает государственную волю относительно аккумуляции, использования и распределе­ния государственных денежных средств. Важное значение при­нимаемого Федеральным Собранием РФ федерального закона о федеральном бюджете заключается в выражении посредством его государственного суверенитета, в определении объема фи­нансирования функций государства, т. е. в обеспечении пуб­личных интересов. В бюджетном праве роль закона о бюджете трудно переоценить, что обусловлено предметом правового ре­гулирования этой подотрасли права. Помимо указанных осо­бенностей рассматриваемый закон отличается фундаменталь­ным, основополагающим значением для финансовой деятель­ности государства, обеспечивает координацию всех звеньев финансовой системы. Сфера регулируемых федеральным зако­ном о федеральном бюджете отношений находится в постоян­ной динамике: в составе бюджета образуются новые целевые фонды, консолидируются ранее действовавшие, появляются другие формы финансовой помощи, изменяются объемы дохо­дов и расходов и т. д.

Федеральный закон о федеральном бюджете обладает наи­большей юридической силой после Конституции РФ и феде­рального конституционного закона среди иных нормативных правовых актов, которые не должны ему противоречить. Феде­ративное устройство России гарантирует на территории субъек­та РФ верховенство соответствующего закона о бюджете субъек­та РФ, что закреплено в Конституции РФ (ч. 4, 6 ст. 76).

Согласно п. 2 Указа Президента РФ от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполне-

1 См.: Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 220; Бюджетный процесс во Франции: центральный и местные бюджеты: Сборник обзоров / Под ред. Н. А. Макашева. М., 1995. С. 25.

224

Финансовое право России. Особенная часть

нию бюджетного законодательства Российской Федерации»1 установлено, что акты Президента РФ и Правительства РФ, принятые после вступления в силу федерального закона о феде­ральном бюджете на текущий финансовый год и влекущие за собой непредусмотренные расходы за счет средств федерально­го бюджета, должны содержать норму, предусматривающую осу­ществление финансирования в следующем за текущим финан­совом году. Принятые нормативные акты подобного содержа­ния учитываются Правительством РФ в процессе составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Особое внимание следует обратить на соответствие феде­ральному закону о федеральном бюджете законопроектов, пре­дусматривающих введение налогов, изменение финансовых обязательств государства, а также расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ такие законопроекты могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Закон о бюджете принимается в рамках особой законода­тельной процедуры, качественной чертой которой является рег­ламентация нормативными правовыми актами — Конституци­ей РФ, БК РФ и законодательством субъектов РФ. В Россий­ской Федерации бюджетное законотворчество представляет собой элемент бюджетного процесса. В свою очередь, бюджет­ное законотворчество является частью государственного право­творчества. Таким образом, процедура по принятию закона о бюджете осуществляется в порядке общего законотворчества, но имеет принципиальные особенности.

Во-первых, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ, п. 1 ст. 185 БК РФ и ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» право законодатель­ной инициативы принадлежит Правительству РФ, т. е. испол­нительной ветви власти. Законодательство устанавливает жест­кие требования к содержанию проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и определяет состав показателей, перечень документов и материалов, представляемых одновре­менно с проектом бюджета (ст. 181, 182, 192, 193 БК РФ).

Во-вторых, законопроект о федеральном бюджете одновре­менно вносится в Государственную Думу и представляется Пре­зиденту РФ (п. 1 ст. 194 БК РФ).

СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2145.

Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование

225

Характерной особенностью рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете следует считать распределение функций между Советом Федерации, комитетами Государственной Думы, другими субъектами права законодательной инициативы и Счетной палатой РФ. Счетная палата РФ дает заключение по проекту закона о федеральном бюджете, остальные органы име­ют право вносить в него замечания и предложения (ст. 196 БК РФ). Посредством подобного разграничения достигается наибо­лее компетентное, быстрое и одновременно полное рассмотре­ние законопроекта о федеральном бюджете.

Регламентированные Конституцией РФ и БК РФ стадии пра­вового оформления основного финансового плана государства ежегодно повторяются в неукоснительной последовательности, образуя тем самым замкнутый круг законотворчества относитель­но бюджета. Как упоминалось выше, юридическое значение пе­риодичности бюджета состоит в том, что он сохраняет свою силу в течение времени своего действия. После окончания бюджетно­го года бюджет перестает существовать, независимо от степени его выполнения, уступая место бюджету следующего года.