§ 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса

Бюджетный процесс — это регламентированная нормами про­цессуального бюджетного права деятельность государства и му­ниципальных образований по составлению, рассмотрению и утвер­ждению бюджета, его исполнению и заключению, а также по со­ставлению и утверждению отчета о его исполнении.

Бюджетный процесс подразделяется на определенные ста­дии и длится относительно бюджета на предстоящий год около трех с половиной лет. Срок, в течение которого осуществляются бюджетные стадии, называется бюджетным циклом.

Содержание бюджетного процесса определяется государ­ственным и бюджетным устройством страны, бюджетными пра­вами соответствующих органов власти. Бюджетное законода­тельство устанавливает систему органов, обладающих бюджет­ными полномочиями, в которую входят:

а) финансовые органы. Структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента РФ. Субъекты РФ в целях осуществления бюджетной политики создают финансо­вые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления его сред­ствами создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом му­ниципального образования и законодательством Российской

Федерации;

б)  органы денежно-кредитного регулирования. Таким органом является Центральный банк РФ, который совместно с Прави­тельством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредит­ной политики, самостоятельно обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации;

в)  органы государственного (муниципального) финансового кон­троля. К их числу относятся Счетная палата РФ, контрольные и финансовые федеральные органы исполнительной власти, конт-

Глава 12. Правовые основы бюджетного процесса

273

рольные органы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных орга­нов местного самоуправления.

Бюджетный процесс в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, БК РФ, законами субъектов РФ, решениями представительных органов, правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойствен­ные как для бюджетной системы Российской Федерации в це­лом, так и только бюджетному процессу.

Первая группа принципов установлена БК РФ: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покры­тие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; ад­ресность и целевой характер бюджетных средств (гл. 5).

Другую группу составляют принципы, свойственные именно бюджетному процессу:

принцип разграничения бюджетной компетенции между органами представительной и исполнительной власти. Консти­туционное и бюджетное законодательство устанавливает следу­ющее распределение компетенции по стадиям бюджетного про­цесса между ветвями власти: составление и исполнение бюдже­та отнесено к полномочиям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюдже­та—к полномочиям представительных органов власти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправле­ния осуществляет бюджетные полномочия относительно своего уровня бюджета;

принцип специализации бюджетных показателей, который реализуется через бюджетную классификацию;

принцип ежегодности бюджета означает обязательное при­нятие бюджета на каждый календарный год до начала планиру­емого года;

принцип гласности в бюджетном процессе предполагает широкое обсуждение проекта бюджета представительным орга­ном соответствующего уровня, доведение его до сведения насе­ления, опубликование утвержденного бюджета.

274

Финансовое право России. Особенная часть

Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из четырех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и ут­верждение отчета об исполнении бюджета.

Стадия бюджетного процесса — это совокупность действий органов государственной власти или органов местного самоуп­равления по осуществлению бюджетного процесса, характери­зующихся внутренним единством и осуществлением определен­ных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каж­дого органа.

1. Составление проекта бюджета осуществляется исполни­тельными органами власти. Перед составлением идет разработ­ка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс госу­дарства по территории России. Непосредственная работа по со­ставлению проектов соответствующих бюджетов проводится Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъек­тов РФ или муниципальных образований.

БК РФ устанавливает перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, и наделяет финансовые орга­ны правом получать необходимые сведения от финансовых ор­ганов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от орга­нов государства, органов местного самоуправления и юридичес­ких лиц (ст. 172).

Основываясь на принципе утверждения бюджета до начала финансового года, исполнительные органы власти всех уровней доводят до представительных и исполнительных органов друго­го уровня необходимые указания по разработке проектов бюд­жетов.

После представления указанными органами в органы испол­нительной власти своих предложений по расчетам относитель­но перераспределения доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с полови­ной месяца до начала финансового года доводит до всех пред­ставительных и исполнительных органов субъектов РФ следую­щие данные:

проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регу­лирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, посту­пающих на данной территории;

1лава 12. Правовые основы бюджетного процесса

275

данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из бюджетов одного уровня бюджетам друго­го уровня, и их целевое назначение;

перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех субъектов РФ.

В процессе подготовки и составления проекта бюджета меж­ду органами исполнительной власти разных уровней возможно возникновение разногласий. С целью преодоления подобных конфликтов, органы исполнительной власти одного уровня мо­гут вносить в органы исполнительной власти другого уровня свои предложения по изменению и уточнению проектируемых последними показателей.

2. Рассмотрение и утверждение бюджетов происходит в пред­ставительных органах — Федеральном Собрании РФ, законода­тельных (представительных) органах субъектов РФ и выборных органах муниципальных образований. Проект бюджета в на­званные органы вносится соответствующим органом исполни­тельной власти в определенный законами (решениями) срок. Одновременно с проектом бюджета законодательному (предста­вительному) органу представляются документы и материалы, определенные ст. 181 БК РФ.

До принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год законодательный (представительный) орган должен рассмотреть и принять соответствующее решение по законопроектам о внесении изменений в налоговое законода­тельство.

В случае невступления в силу закона (решения) о бюджете с начала финансового года вводится механизм временного управ­ления бюджетом. В условиях невступления в силу закона (реше­ния) о бюджете до начала финансового года расходование бюд­жетных средств в целях продолжения финансирования инвести­ционных объектов, государственных контрактов, оказания финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной си­стемы РФ осуществляется в размере не более одной двенадца­той ассигнований предыдущего года в расчете на месяц.

В условиях временного управления закона (решения) о бюд­жете на новый финансовый год органу, исполняющему бюджет, запрещается: осуществлять некоторые элементы бюджетной ком­петенции; предоставлять бюджетные средства на инвестицион­ные цели; предоставлять бюджетные средства на возвратной ос-

276

Финансовое право России. Особенная часть

нове; предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам; осуществлять заимствования в размере более одной чет­вертой объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал; формировать резервные фонды органов ис­полнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.

Кроме названных запретов, законодательство наделяет орган, исполняющий соответствующий бюджет, правом не финанси­ровать расходы, не предусмотренные проектом закона (реше­ния) о бюджете на очередной финансовый год.

Детальная регламентация стадии рассмотрения и утвержде­ния бюджета осуществляется федеральным законодательством только для федерального бюджета. Порядок и условия представ­ления проекта региональных и местных бюджетов соответству­ющему представительному органу для рассмотрения и утверж­дения проекта бюджета устанавливаются представительным ор­ганом власти или представительным органом местного самоуправления в соответствующем финансово-правовом акте о бюджетном процессе.

3. Исполнение бюджета означает полное и своевременное по­ступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспе­чение финансирования Всех запланированных бюджетных рас­ходов. Основная задача стадии исполнения бюджета — обеспе­чение полного и своевременного поступления налогов и других обязательных платежей, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм. В процессе испол­нения бюджета органы законодательной (представительной) и исполнительной власти всех уровней, а также органы местного самоуправления осуществляют корректировку бюджетных на­значений, обусловленную подвижностью валютного курса и неравномерностью поступлений доходов в бюджет. На стадии исполнения бюджета осуществляется контроль за целевым ис­пользованием бюджетных средств, выделяемых соответствую­щим предприятиям, организациям, учреждениям.

Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение до­ходной и расходной частей бюджета. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить измене­ния в пределах утвержденных ассигнований по статьям функ­циональной бюджетной классификации.

Непосредственная работа по исполнению соответствующего бюджета проводится Министерством финансов РФ, его подраз-

Глава 12. Правовые основы бюджетного процесса

277

делениями и органами, Министерством РФ по налогам и сбо­рам, Государственным таможенным комитетом РФ и его ор­ганами на местах, финансовыми отделами исполнительных ор­ганов власти субъектов РФ или органов местного самоуправле­ния. Организация исполнения государственных бюдже'тов всех уровней и внебюджетных фондов возложена на систему органов казначейства. Казначейство осуществляет кассовое исполнение бюджета.

Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и рас­ходам. По доходам бюджет исполняют Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ и т. д. По расходам бюджет исполняется участниками бюджет­ных правоотношений в лице главного распорядителя бюджет­ных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств — это орган государственной власти или орган местного самоуправле­ния, имеющий право распределять бюджетные средства по под­ведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распреде­ляет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям, утверждает сметы доходов и расходов подведом­ственных бюджетных учреждений и осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Главным распорядителем средств федерального бюджета явля­ется орган государственной власти Российской Федерации, име­ющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расхо­дов федерального бюджета.

Главным распорядителем средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета является орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное уч­реждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюд­жета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

Главный распорядитель исполняет соответствующую часть бюджета, утверждает сметы доходов и расходов подведомствен­ных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись,

I

10 Крохина «Фин. право России»

278

Финансовое право России. Особенная часть

распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведом­ственным распорядителям и получателям бюджетных средств и т. д.

Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти и должностные лица глав­ного распорядителя и распорядителя бюджетных средств несут ответственность за эффективное и целевое использование выде­ленных в их распоряжение бюджетных средств.

Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на ос­нове бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета. На основа­нии закона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, исполняющего бюджет, возникает обязанность совершить рас­ходование средств соответствующего бюджета в течение опреде­ленного срока.

Бюджетное обязательство имеет определенный лимит — объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на срок не более трех месяцев. Утверж­дается лимит бюджетных обязательств органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утверждаемых глав­ным распорядителем бюджетных средств. До всех распорядите­лей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обя­зательств доводятся органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Лимиты бюд­жетных обязательств обобщаются в сводный реестр, который представляется уполномоченным исполнительным органом в контрольный орган, образованный законодательным (предста­вительным) органом.

В определенных БК РФ случаях возможно изменение лими­тов бюджетных обязательств. Изменения доводятся уполномо­ченным исполнительным органом, распорядителями бюджет­ных средств до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее чем за пять дней до начала периода действия измененных лимитов. БК РФ запрещается изменять лимиты бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия.

Работа по исполнению бюджетов всех уровней завершается 31 декабря. До названной даты включительно органы казначей­ства обязаны оплатить принятые и подтвержденные бюджетные

Глава 12. Правовые основы бюджетного процесса

279

обязательства. С 31 декабря прекращают действовать все лими­ты бюджетных обязательств. Все счета, используемые для ис­полнения бюджетов, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. После 25 декабря не допускается принятие бюджетных обяза­тельств. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено органами казначейства 28 декабря.

После завершения операций по принятым бюджетным обя» зательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в доходах этого бюджета насту­пившего финансового года в качестве остатка средств.

4. Составление и утверждение отпета об исполнении бюджета представляет собой завершающую стадию бюджетного процесса. БК РФ устанавливает оперативную, ежеквартальную, полугодо­вую и годовую отчетность об исполнении бюджета. Непосред­ственная работа по сбору, сведению, составлению и представле­нию отчетности об исполнении бюджета в представительный орган, соответствующий контрольный орган и федеральное каз­начейство осуществляется уполномоченным исполнительным органом на основе единой методологии. Годовой отчет об ис­полнении бюджета утверждается (или отклоняется) представи­тельным органом. Принятые отчеты по бюджету публикуются в средствах массовой информации в течение следующего года в специальных статистических сборниках.