§ 1. Понятие, виды и правовые основы целевых денежных фондов

Целевые фонды денежных средств играют важную роль в финансовой деятельности государства. Мировая история ста­новления и развития финансовой системы показывает, что це­левые денежные фонды возникли намного раньше централизо­ванных, т. е. бюджетов. Первоначально целевые денежные фон­ды образовывались в качестве внебюджетных и отражались на отдельных специальных счетах в финансово-кредитных учреж­дениях. Увеличение государственных функций приводило к образованию новых обособленных фондов, предназначенных для денежного обеспечения конкретных мероприятий публич­ной власти. Изначально внебюджетные денежные фонды носи­ли временный характер: после выполнения государством наме­ченной функции отпадала необходимость мобилизации денеж­ных средств. Тем самым целевые денежные фонды находились в постоянной динамике, однако суммарное их количество воз­растало.

292

Финансовое право России. Особенная часть

Большое количество разнообразных целевых денежных фон­дов, а также их финансовая автономность в процессе управле­ния публичными финансами создавали определенные сложнос­ти. Доходы одних фондов оказывались недостаточными для финансирования запланированных функций. Другие фонды, напротив, исполнялись с профицитом. Наличие разрозненных денежных фондов влекло увеличение обслуживающего персо­нала, несогласованность их действий и, как следствие, почти полную невозможность осуществления финансового контроля за деятельностью этих структур.

По мере централизации публичной власти в государстве про­исходит консолидация обособленных денежных фондов в еди­ный централизованный фонд — бюджет. Однако централизация денежных средств влечет и смену правового режима образова­ния и расходования финансов, что оказывается не всегда целе­сообразным.

Наличие в составе финансовой системы в качестве самосто­ятельного звена целевых внебюджетных фондов, а также выде­ление в бюджетной системе целевых бюджетных фондов обус­ловлены необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов. Финансовое обеспечение го­сударственных функций только через бюджет не всегда осуще­ствляется согласно установленным планам, поскольку бюджет­ные доходы не закрепляются за конкретными расходами. Значение целевых денежных фондов возрастает в условиях не­стабильности экономических отношений, низкой собираемости бюджетных доходов, возрастания социальных расходов государ­ства.

Первые целевые денежные фонды в финансовой системе Российского государства появились в 30-х гг., но особенно стремительное развитие получили в 90-х гг. XX в. Современ­ные целевые фонды денежных средств несут большую финан­совую нагрузку и в рамках государственной финансовой систе­мы консолидируют значительные ресурсы. Например, в 2001 г. совокупные доходы Пенсионного фонда РФ, Фонда социаль­ного страхования РФ и Федерального фонда обязательного ме­дицинского страхования составили 653 млрд рублей, что равно половине всего федерального бюджета. В 2003 г. совокупный доход Пенсионного фонда РФ и Федерального фонда обяза­тельного медицинского страхования составил 828,2 млрд руб-

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов                   293

лей1, что составило 34,2 процента от доходной части федераль­ного бюджета.

В финансовых системах субъектов РФ целевые фонды де­нежных средств также имеют большую финансовую наполняе­мость. Так, в бюджете города Москвы на 2003 г. целевые бюд­жетные фонды занимали 20 процентов.

Целевые бюджетные и внебюджетные фонды входят в*фи-нансовые системы большинства зарубежных стран. Зарубежный опыт финансовой деятельности показывает, что даже при нали­чии сильного централизованного бюджета существует необхо­димость в обособлении части финансовых ресурсов для реше­ния определенных задач. Например, в составе федерального бюджета США целевые бюджетные фонды консолидируют 60 процентов бюджетных доходов. В структуре финансовой си­стемы Японии большую финансовую нагрузку несут внебюд­жетные фонды. Так, объем доходов инвестиционных внебюд­жетных фондов равен половине доходов государственного бюд­жета. Финансовая политика Канады, напротив, нацелена на сокращение обособленных денежных фондов. В настоящее вре­мя правовой статус внебюджетного фонда сохранился только у Канадского пенсионного плана на пенсии по выслуге лет. Дос­таточно долго в Канаде существовали внебюджетный Фонд за­нятости, Счет фонда иностранной валюты и Счет стабилизации зернового рынка. В 1985 г. по рекомендации Главного аудитора Канады указанные три внебюджетных фонда были реструктури­зированы в целевые бюджетные счета.

Важная роль, отводимая государством целевым денежным фондам, обусловила реформирование правовой базы их дея­тельности. В настоящее время основы финансово-правового статуса целевых денежных фондов закрепляются БК РФ, кото­рый включает государственные внебюджетные фонды в состав бюджетной системы. В нем есть отдельная глава, посвященная правовому регулированию внебюджетных фондов, что придает правовому положению фондов законодательную форму, но не свидетельствует о тождестве юридической природы бюджетных

1 См.: Федеральный закон от 31 декабря 2002 г. № 188-ФЗ «О бюд­жете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2003 юд» // СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 3; Федеральный закон от 31 де­кабря 2002 г. № 197-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год» // СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 12.

294

Финансовое право России. Особенная часть

отношений и отношений, складывающихся в процессе функци­онирования внебюджетных фондов.

В финансово-правовой науке общепринято считать целевые внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы1. Внебюджетные фонды органично входят в финансо­вую систему, являясь самостоятельным звеном, а их включение в бюджетную систему методологически неверно. Более того, ст. 6 БК РФ обособляет внебюджетный фонд от бюджета, опре­деляя, что «государственный внебюджетный фонд — форма об­разования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Феде­рации»; ст. 13 БК РФ также устанавливает обособление внебюд­жетного фонда от бюджета.

Целевые денежные фонды можно понимать в нескольких аспектах: экономическом, материальном и юридическом.

В экономическом аспекте целевой фонд денежных средств представляет один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных групп населения.

В материальном аспекте целевой фонд денежных средств — это денежные средства государства или муниципальных образо­ваний, имеющие целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходов.

В юридическом аспекте целевые денежные фонды имеют финансово-правовой статус.

Финансово-правовая характеристика целевого денежного фонда как звена финансовой системы выражается в том, что это финансовый план аккумулирования и распределения денежных средств, обособленных от соответствующего бюджета или выде­ленных в составе бюджета отдельными правовыми нормами, имеющих собственные доходные источники и предназначенных для материального обеспечения строго определенных публич­ных мероприятий.

Одновременно целевой денежный фонд имеет организаци­онную форму, т. е. представляет государственное или муници­пальное учреждение, осуществляющее оперативное распоряже-

1 См.: Финансовое право: Учебник. С. 3; Горбунова О. И. Пробле­мы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 26—27; Демин А. В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения. Красноярск, 1998. С. 10.

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

295

ние средствами фонда. Так, Фонд социального страхования РФ является самостоятельным государственным финансово-кредит­ным учреждением1; Пенсионный фонд РФ (государственное учреждение) и его территориальные органы образуют единую централизованную систему органов управления средствами обя­зательного пенсионного страхования в Российской Федерации2; фонд пожарной безопасности является некоммерческой'орга­низацией3.

Таким образом, целевые денежные фонды как финансово-правовая категория представляют звено финансовой или бюд­жетной системы, а также входят в систему органов, осуществля­ющих финансовую деятельность государства. Именно как орга­ны государства целевые денежные фонды рассматриваются НК РФ, который относит их к участникам налоговых правоотноше­ний и наделяет соответствующей компетенцией.

Целевые денежные фонды имеют свои источники формиро­вания — целевые доходы и отчисления. Доходы целевого назна­чения представляют денежные поступления, цели привлечения которых соответствуют целям создания фонда. Целевая направ­ленность таких доходов объясняется их получением из той от­расли хозяйствования или сферы государственной деятельнос­ти, для материального обеспечения которой и предназначен созданный бюджетный фонд. Целевая направленность доходов бюджетных фондов определяется налоговым законодательством или специальными законами: Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»4, федеральными законами от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами»5, «Об исполнительном производстве» и т. д.

1  См.: Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» // САПП РФ. 1992. № 6. Ст. 319.

2  См.: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

3  См.: Постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 789 «О фондах пожарной безопасности и противопожарном страховании» // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3653.

4 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

5 СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2067.

296

Финансовое право России. Особенная часть

Денежные фонды могут образовываться за счет целевых от­числений от конкретных видов доходов, которые поступают в бюджет и в определенной доле или процентном соотношении отчисляются в целевой фонд. Особенностью целевых отчисле­ний от бюджетных доходов является их установление не налого­вым или иным специальным законодательством, а законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.

Юридическая сила ежегодных законов о бюджетах не рас­пространяется на введение обязательных платежей, поэтому собственные доходные источники целевых фондов заранее оп­ределяются и вводятся в действие налоговым законодательством или законодательством, содержащим нормы о неналоговых до­ходах государства. Вместе с тем принимаемые ежегодно законы о бюджетах вправе определять направления расходования при­влеченных денежных средств, поэтому отчисления от доходов бюджета, передаваемые целевым денежным фондам, утвержда­ются в порядке общего бюджетного процесса.

В настоящее время основными методами аккумулирования денежных средств в обособленные фонды являются целевые налоги и сборы, бюджетные отчисления, государственные кре­диты. Внебюджетные фонды имеют право капитализировать доходы путем осуществления предпринимательской деятельно­сти, прибыль от которой инвестируется в деятельность фонда. Фонды денежных средств имеют следующие юридические особенности.

Во-первых, особое местоположение в финансовой или бюд­жетной системе государства или муниципальных образований. Внебюджетные целевые фонды образуются за рамками бюдже­тов и, таким образом, являются самостоятельным звеном фи­нансовой системы РФ, соответствующего субъекта РФ или му­ниципального образования. Целевые бюджетные фонды обра­зуются в составе федерального бюджета, региональных или муниципальных бюджетов, подчиняются общим принципам бюджетного процесса, но имеют финансовую обособленность. Согласно п. 4 ст. 143 БК РФ средства государственных внебюд­жетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат.

Во-вторых, целевые денежные фонды представляют собой правовую форму совокупности экономических отношений по поводу образования и распределения финансовых ресурсов опре-

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов                    297

деленной территории. Сущность определенной обособленности денежных фондов заключается именно в соединении аккумули­рующих и распределительных процессов, поскольку финансиро­вание отдельных функций государства (местного самоуправле­ния) не всегда возможно из бюджета как денежного фонда, пред­назначенного для обеспечения общих потребностей. Учитывая названную специфику бюджета, за целевыми денежными фонда-"' ми закрепляются строго определенные источники формирования и специально предписанные цели расходования.

Отмеченная юридическая особенность целевых денежных фондов позволяет отграничить их от фондов, создаваемых в составе расходов бюджетов всех уровней. Таковыми, напри­мер, в составе расходов федерального бюджета являются Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд регионального развития (ст. 52 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»).

В-третьих, целевые денежные фонды всегда имеют опреде­ленные цели финансирования, для обеспечения которых они и создавались. Следствием отмеченного признака является нали­чие в финансово-правовом статусе целевых фондов запрета на­правлять привлеченные денежные средства на финансирование мероприятий, не предусмотренных целями деятельности фонда. После материального обеспечения запланированных мероприя­тий целевые фонды прекращают действовать.

В-четвертых, денежные средства, аккумулируемые в целевых фондах, принадлежат на праве собственности соответствующему государственно-территориальному образованию, но передаются в оперативное управление государственному или муниципально­му учреждению. Как правило,_для оперативного управления це­левыми внебюджетными фондами создаются специализирован­ные учреждения (Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и т. д.). Оперативное управление целе­выми бюджетными фондами осуществляют государственные или муниципальные учреждения общей компетенции, выполняющие отраслевые функции государства (например, управление Москов­ским городским фондом развития территорий осуществляется Департаментом финансов г. Москвы1).

1 См.: Закон г. Москвы от 23 ноября 2001 г. № 60 «О бюджете города Москвы на 2002 год».

298

Финансовое право России. Особенная часть

В-пятых, целевые бюджетные фонды осуществляют финан­совую деятельность на основании смет доходов и расходов, ут­верждаемых представительным органом власти соответствующе­го территориального уровня.

В-шестых, особенность финансово-правового статуса целе­вых денежных фондов проявляется в системе источников их правового регулирования. Основы правового статуса целевых фондов государственного уровня определяются БК РФ, разви­ваются федеральными законами, но правовой статус всегда кон­кретизируется ежегодно принимаемыми законами о федераль­ном или региональных бюджетах. Более того, правую базу вне­бюджетных целевых фондов дополняют положения об этих фондах. Финансово-правовой статус муниципальных денежных фондов определяется Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления», развивается законодатель­ством субъектов РФ и конкретизируется правовыми актами ор­ганов местного самоуправления.

В-седьмых, отличительным признаком целевых денежных фондов следует считать их невключенность в систему межбюд­жетных отношений. Особенно ярко отсутствие влияния федера­тивной природы государства сказывается на внебюджетных фондах. Названное обстоятельство служит дополнительным ар­гументом о нецелесообразности отнесения внебюджетных фон­дов к бюджетной системе государства. Одновременно признак неучастия в межбюджетных отношениях позволяет более четко отграничить целевые денежные фонды от фондов, образуемых в составе расходов бюджетов. Последние, напротив, призваны содействовать государству в реализации бюджетного федерализ­ма посредством выполнения функции бюджетного регулирова­ния. Бюджетное регулирование бюджетов других уровней явля­ется обязанностью федерального центра, которая реально фи­нансируется из средств всего федерального бюджета и в силу этого не может быть «привязана» к каким-либо определенным доходным источникам. Финансовое выравнивание субъектов РФ осуществляется через перераспределение всего националь­ного дохода, а не только полученного от отдельных субъектов или государственных объектов.

Юридические признаки целевых бюджетных фондов свиде­тельствуют об их относительной обособленности в составе фи­нансовой системе. Вместе с тем они имеют достаточно общих

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

299

признаков, объединяющих их с другими звеньями финансовой системы государства или муниципального образования.

Первым общим правовым признаком целевых денежных фон­дов и иных фондов денежных средств, функционирующих в процессе публичной финансовой деятельности, является при­надлежность их на праве собственности Российской Федерации в целом, субъектам РФ или муниципальным образования^ Подтверждение названного признака содержится в ст. 214 ГК РФ, которая включает целевые денежные фонды наряду с ины­ми денежными фондами в состав государственной казны.

Включенность целевых денежных фондов в состав единой финансовой системы обусловливает наличие второго общего признака, выражающегося в законодательно определенных ис­точниках государственных доходов и направлениях расходов. Обособленные целевые фонды, как и бюджеты, могут формиро­ваться только из числа доходных источников, имеющих леги­тимное закрепление. Расходы целевых денежных фондов, равно как и расходы бюджетов, в совокупности образуют систему рас­ходов государства и могут направляться исключительно на обес­печение целей и задач публичной власти.

Третьим признаком, объединяющим целевые денежные фон­ды с иными звеньями финансовой системы, следует считать подконтрольность финансовой деятельности специализирован­ным органам государства, образующим систему органов финан­сового контроля. Так, контроль за аккумулированием денежных средств как во внебюджетные фонды, так и в бюджетную систе­му осуществляют налоговые органы; деятельность целевых де­нежных фондов имеет право контролировать Счетная палата РФ; кассовое исполнение бюджетов всех уровней и бюджетов внебюджетных фондов осуществляют органы федерального каз­начейства и т. д.

Наиболее тесно целевые денежные фонды взаимодействуют с бюджетной системой. Например, средства Пенсионного фон­да РФ первоначально зачисляются в качестве доходных источ­ников в федеральный бюджет и затем перечисляются в Пенси­онный фонд РФ на целевое финансирование выплат государ­ственных пенсий и пособий. Формирование части доходов фондов обязательного медицинского страхования происходит за счет средств бюджетов субъектов РФ, перечисляющих страхо­вые взносы за неработающее население. Целевые бюджетные

300

Финансовое право России. Особенная часть

фонды формируются и распределяются согласно общим прин­ципам бюджетного процесса. В соответствии с БК РФ составле­ние, рассмотрение, принятие, исполнение и контроль за испол­нением бюджетов государственных внебюджетных фондов под­чиняются общим условиям организации бюджетной системы РФ. Внебюджетные фонды могут привлекать дополнительные денежные средства из бюджетной системы, получая дотации, субвенции или субсидии, а также бюджетные ссуды. Одновре­менно средства внебюджетных фондов могут выступать источ­никами покрытия бюджетного дефицита посредством кредито­вания. Полученная в результате финансовой деятельности при­быль внебюджетных фондов может быть направлена на приобретение государственных ценных бумаг.

Видовое множество целевых денежных фондов предполагает их классификацию. Одновременно упорядоченное местополо­жение денежного фонда позволяет правильно установить его правовой статус и юридически грамотно осуществлять финан­совую деятельность в сфере целевого аккумулирования и рас­пределения денежных средств. Целевые денежные средства классифицируются по различным основаниям.

По отношению к бюджетной системе выделяют: 1) целевые бюджетные фонды (образуемые в составе соответствующего бюджета и исполняемого в рамках общего бюджетного процес­са); 2) целевые внебюджетные фонды (денежные средства, обо­собленные от бюджета и имеющие специфику в процедурах формирования, исполнения, представления отчетности и фи­нансового контроля).

В зависимости от целевого назначения выделяют: 1) соци­альные фонды (обособленные денежные средства, предназна­ченные для аккумулирования и последующего перераспределе­ния между социально незащищенными слоями населения в це­лях выравнивания уровня жизни. Социальные фонды являются наиболее распространенными и наиболее финансовоемкими. К их числу, например, относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ); 2) экономические фонды (обособленные денеж­ные средства, аккумулируемые и перераспределяемые для фи­нансирования экономических программ всего государства, от­дельного региона или отрасли хозяйства. В качестве примера

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов                    301

можно привести фонд поддержки предпринимательства, инве­стиционные фонды субъектов РФ, фонды развития научно-ис­следовательских работ и т. д.).

По территориальному признаку целевые денежные фонды подразделяют на: 1) федеральные (привлекающие денежные средства и распределяющие их в масштабах всего государства в публичных целях общества); 2) региональные (субъектов* РФ) (аккумулирующие и распределяющие денежные средства в пре­делах территории субъектов РФ для финансирования регио­нальных функций, программ или мероприятий); 3) муници­пальные (мобилизующие и распределяющие денежные средства в границах муниципального образования в целях материального обеспечения функций местного самоуправления).

По юридической природе нормативного акта, послужившего источником образования, выделяют целевые денежные фонды:

1)  образованные в силу императивного требования закона;

2)  образованные на основе подзаконного нормативного акта (указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, ве­домственного нормативного акта и т. д.).

По критерию срочности целевые денежные фонды можно подразделить на:

1) имеющие определенный срок действия (как правило, кри­терий срочности присущ всем целевым денежным фондам. Особенно ярко он проявляется в финансово-правовом статусе целевых бюджетных фондов, поскольку они образуются в составе бюджета и, следовательно, действуют, как и бюджет, только один финансовый год. По завершении финансового года бюджетные правоотношения возобновляются, однако правоотношения от­носительно финансовой деятельности целевого бюджетного фонда в силу различных причин не всегда могут быть продол­жены);

2)  не имеющие срока действия (такими признаками обычно обладают внебюджетные фонды, поскольку предназначаются Для финансирования длительных государственных программ. Тем не менее критерий срочности в финансово-правовом стату­се внебюджетных фондов подразумевается, так как после завер­шения государством реализации какой-либо программы либо после устранения причин, препятствующих ее финансированию из бюджета, внебюджетный фонд потеряет свое значение).

302

Финансовое право России. Особенная часть

Бюджетная деятельность государства и проводимая бюджет­ная политика оказывают существенное влияние на финансово-правовое положение целевых денежных фондов. В последние годы взятый Президентом РФ курс на укрепление бюджетной системы, особенно федерального бюджета, послужил причиной консолидации многих внебюджетных фондов в состав федераль­ного бюджета. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» большинство функционировавших фондов были переведены из внебюджетных в статус целевых бюджетных. При консолидации внебюджетные фонды были включены в феде­ральный бюджет отдельными статьями, т. е. стали формировать­ся и исполняться по отдельной бюджетной смете. Отдельные фонды были объединены между собой. Например, Фонд соци­ального развития департамента налоговой полиции РФ и Цен­трализованный фонд социального развития Государственной налоговой службы РФ были объединены в Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ.

В Бюджетном послании Президента РФ на 2001 год отмеча­лось, что многочисленные федеральные и региональные целе­вые фонды являются свидетельством неэффективности бюджет­ной системы, источником нецелевого использования и кор­рупции. Учитывая пожелания главы государства начиная с 2001 г. наметилась тенденция консолидации внебюджетных фондов в федеральный бюджет. Так, согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год» с 1 января 2001 г. упразднены: Федеральный дорожный фонд, Федеральный эко­логический фонд, Федеральный фонд воспроизводства мине­рально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд контрольно-ревизионных органов Мини­стерства финансов РФ, Фонд по охране озера Байкал, Фонд содействия военной реформе.

В настоящее время БК РФ предусматривает функционирова­ние только социальных внебюджетных фондов, экономические же фонды консолидированы в федеральный бюджет. В соответ-

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

303

ствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год» статус целевого бюджетного фонда сохранился только за фондом Министерства РФ по атомной энергии.