§ 3. Правовой режим внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды — самостоятельное звено финансовой системы, представляющее обособленные вне бюджетной системы финансовые средства, управляемые органами государственной вла­сти и предназначенные для финансирования социальных конститу­ционных прав граждан.

Внебюджетные фонды концентрируют денежные средства, которые впоследствии перераспределяются в целях реализации конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

307

возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о со­циальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безра­ботицы. Общественное предназначение внебюджетных фондов позволяет отнести их к специальным гарантиям реализации, конституционных прав Российских граждан на социальное обеспечение.

Средства внебюджетных фондов федерального уровня на­ходятся в федеральной собственности, средства региональных внебюджетных фондов принадлежат соответствующему субъекту РФ, средства местных внебюджетных фондов нахо­дятся в муниципальной собственности. Особенностью финан­сово-правового статуса внебюджетных фондов является их не­вхождение в состав бюджетов всех уровней и, как следствие, невозможность изъятия внебюджетных денежных средств в до­ход бюджета.

В настоящее время правовые основы создания и деятельно­сти внебюджетных фондов определяются БК РФ, в который включена специальная гл. 17 «Государственные внебюджетные фонды». Детальное регулирование правового положения вне­бюджетных фондов осуществляется подзаконными норматив­ными актами, утверждающими положения о каждом фонде. Необходимо отметить, что п. 2 ст. 143 БК РФ предусматрива­ет принятие отдельного федерального закона, предназначен­ного регулировать правовой статус, порядок создания, дея­тельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов. Однако пока такой закон не только не принят, но даже и не включен в план законодательной работы Государ­ственной Думы.

Финансово-правовой институт государственных внебюджет­ных фондов динамично развивался. К сожалению, количествен­ное увеличение внебюджетных фондов, сопровождающее про­цесс реформирования Российской экономики в 90-е гг. XX в., не всегда означало качественное осуществление финансовой деятельности. Согласно ст. 144 БК РФ современная финансовая система в качестве отдельного элемента включает четыре го-

308

Финансовое право России. Особенная часть

сударственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обяза­тельного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения РФ.

Кроме этих внебюджетных фондов, в финансовой системе Российской Федерации функционируют и иные внебюджетные фонды, образованные в соответствии с федеральным законода­тельством или подзаконными нормативными правовыми акта­ми Президента РФ и Правительства РФ. Финансовые системы субъектов РФ и муниципальных образований могут содержать иные внебюджетные фонды, предусмотренные правовыми акта­ми соответствующего уровня.

БК РФ установлены общие принципы правового режима доходов и расходов государственных внебюджетных фондов. Доходы внебюджетных фондов формируются за счет обязатель­ных целевых платежей, установленных налоговым законода­тельством, привлеченных денежных средств, отчислений от бюджетных доходов. Внебюджетные фонды могут заниматься коммерческой деятельностью, прибыль от которой инвестиру­ется в доход соответствующего фонда. Не исключается поступ­ление денежных средств за счет добровольных взносов физичес­ких и юридических лиц. Поскольку обязательные платежи, по­ступающие в доход внебюджетных фондов, регулируются налоговым законодательством, то сбор этих платежей и конт­роль за их поступлением осуществляет Министерство РФ по налогам и сборам и подразделения самих государственных вне­бюджетных фондов (отделения Фонда социального страхования РФ, Пенсионного фонда РФ и др.).

Денежные средства государственных внебюджетных фондов предназначены исключительно для целевого расходования на мероприятия, определенные законодательством РФ или субъек­та РФ. Цели направления внебюджетных расходов отражаются в названии самого фонда. Материальное содержание расходов внебюджетных фондов определяется бюджетом внебюджетного фонда. Использование внебюджетных денежных средств на цели, не указанные в расходных статьях его бюджета, образует состав бюджетного правонарушения и влечет применение соот­ветствующих мер государственного принуждения.

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

309

Внебюджетные фонды осуществляют свою финансовую дея­тельность на основе бюджета, утверждаемого отдельно для каж­дого фонда. Совокупность финансовых процедур, посредством реализации которых осуществляется деятельность внебюджет­ных фондов, во многом совпадает с бюджетным процессом, но имеет и некоторые особенности.

До начала финансового года органы управления каждого вне^' бюджетного фонда составляют проект бюджета соответствующе­го фонда и направляют его для согласования в Министерство финансов РФ и Правительство РФ. Затем проект федерального закона о проекте бюджета соответствующего внебюджетного фонда представляется на рассмотрение Государственной Думы. Процедура представления этого законопроекта должна осуществ­ляться одновременно с представлением проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Дальнейшее рассмотрение и принятие федеральных законов о бюджетах внебюджетных фондов отнесены к компетенции Федерального Собрания РФ. Указанные федеральные законы рассматриваются и принимаются одновременно с рассмотрени­ем и принятием федеральногЬ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами федерального казначейства Министерства финансов РФ. Финансовая деятельность вне­бюджетных фондов, как и процедура исполнения федерально­го бюджета, подконтрольна законодательным (представитель­ным) и исполнительным органом власти Счетной палаты.

По окончании финансового года органом управления вне­бюджетного фонда составляется отчет об исполнении бюджета фонда и передается Правительству РФ, которое представляет этот отчет в форме федерального закона на рассмотрение и ут­верждение Федеральному Собранию РФ. Принятый Федераль­ным Собранием РФ и подписанный Президентом РФ федераль­ный закон об исполнении бюджета соответствующего внебюд­жетного фонда подлежит опубликованию.

Бюджетные процедуры относительно территориальных госу­дарственных внебюджетных фондов осуществляются в анало­гичном порядке с распределением финансовой компетенции

1 1 Крохина «Фпн право России»

310

Финансовое право России. Особенная часть

между органами законодательной (представительной) и испол­нительной власти субъектов РФ.

Пенсионный фонд РФ образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации1.

Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансо­во-кредитным учреждением, особенность финансово-правового статуса которого заключается в наличии права выполнять от­дельные банковские операции в порядке, установленном зако­нодательством РФ о банках и банковской деятельности.

Основное предназначение Пенсионного фонда РФ заключа­ется в финансовом обеспечении выплат государственных пен­сий, пособий по уходу за ребенком старше полутора лет, а также в оказании органами социальной защиты населения материаль­ной помощи престарелым и инвалидам. Для реализации возло­женных функций фонд осуществляет:

целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов, отнесенных к его компетенции;

организацию работы по взысканию с работодателей и граж­дан, виновных в причинении вреда здоровью работников и дру­гих граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

капитализацию поступающих денежных средств, а также привлечение в доход фонда добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в фонд страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;

финансирование программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Денежные средства фонда формируются за счет:

страховых взносов работодателей, граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе ферме -

1 См : Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (Рос­сии)» // Ведомости РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180.

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

311

ров и адвокатов, страховых взносов иных категорий работаю­щих граждан;

ассигнований из федерального бюджета на выплату государ­ственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям со­циальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полугора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий;

средств, возмещаемых фонду Государственным фондом за­нятости населения РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным;

средств, взыскиваемых с работодателей и граждан в резуль­тате предъявления регрессных требований;

добровольных взносов физических и юридических лиц.

Расходование денежных средств Пенсионного фонда РФ осу­ществляется в соответствии с целями его деятельности. Основ­ными статьями расходов фонда являются:

выплата в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударствен­ными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;

выплата пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет;

оказание органами социальной защиты населения матери­альной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

финансовое и материально-техническое обеспечение теку­щей деятельности Пенсионного фонда и его органов.

Фонд социального страхования РФ образован в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» и действует на основании Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Пра­вительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101 «О Фонде социаль­ного страхования Российской Федерации»1 с последующими изменениями.

САПП РФ. 1994. № 8 Ст. 599

312

Финансовое право России. Особенная часть

Фонд социального страхования РФ, как отмечалось выше, является специализированным финансово-кредитным учрежде­нием при Правительстве РФ и управляет средствами государ­ственного социального страхования Российской Федерации.

Основными задачами фонда, для исполнения которых акку­мулируются внебюджетные денежные средства, являются:

обеспечение гарантированных государством пособий по вре­менной нетрудоспособности, беременности и родам, женщи­нам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рож­дении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возра­ста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуаль­ных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;

участие в разработке и реализации государственных про­грамм охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчи­вость фонда;

разработка совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное соци­альное страхование;

организация работы по подготовке и повышению квалифи­кации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам со­циального страхования.

В целях наиболее эффективного управления внебюджетны­ми денежными средствами фонд имеет вертикальную и отрасле­вую структуру. В фонд входят региональные отделения, управ­ляющие средствами государственного социального страхования на территориях субъектов РФ, а также центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социаль­ного страхования в отдельных отраслях хозяйства. Денежные средства фонда образуются за счет: страховых взносов работодателей, к числу которых относят­ся администрации предприятий, организаций, учреждений и

Глава 13  Правовой режим целевых денежных фондов

313

иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собствен­ности;

страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на со­циальное страхование в соответствии с законодательством;

страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую дея­тельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленно­му для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в фонд;

доходов от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады. Помещение этих средств фонда в банков­ские вклады производится в пределах средств, предусмотрен­ных в бюджете фонда на соответствующий период;

добровольных взносов граждан и юридических лиц; поступ­ления иных финансовых средств, не запрещенных законода­тельством;

ассигнований из федерального бюджета на покрытие расхо­дов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенса­ций) лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катаст­рофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, а так­же в других установленных законом случаях;

прочих поступлений, к числу которых, например, относятся возмещаемые страхователем расходы, не принятые к зачету в счет страховых взносов, и не принятые расходы на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудо­вого увечья или профессионального заболевания; недоимки по обязательным платежам, суммы штрафов и иных санкций, пре­дусмотренных законодательством; уплаченные в установленном порядке суммы за путевки, приобретенные страхователем за счет средств фонда; средства, возмещаемые фонду в результате исполнения регрессных требований к страхователям, и др.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в опера­тивном управлении фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными фонду санаторно-курортными учреждени­ями, являются федеральной собственностью. Финансово-пра­вовой режим денежных средств фонда заключается в их обособ­лении от бюджетов соответствующих уровней, других внебюд-

314

Финансовое право России. Особенная часть

жетных фондов, а также в запрете на их изъятие и перечисление в иные звенья финансовой системы государства.

Денежные средства фонда направляются на материальное обеспечение социальной функции государства. Основными на­правлениями расходования средств фонда являются:

выплата пособий по временной нетрудоспособности, бере­менности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сро­ки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ре­бенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полу­тора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг;

оплата дополнительных выходных дней по уходу за ребен­ком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им воз­раста 18 лет; оплата путевок для работников и их детей в сана­торно-курортные учреждения, расположенные на территории Российской Федерации и в санаторно-курортные учреждения в государствах — участниках Содружества Независимых Госу­дарств, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также оплата лечебного (диетического) питания;

частичное содержание находящихся на балансе страховате­лей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, куль­турно-массовое обслуживание);

частичная оплата путевок в детские загородные оздорови­тельные лагеря, находящиеся на территории Российской Феде­рации, для детей работающих граждан;

частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского состава и аренду помещений, необходимых для учебно-трени­ровочного процесса);

оплата проезда к месту лечения и обратно;

создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости фонда на всех уровнях.

обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления фонда;

финансирование деятельности подразделений органов ис­полнительной власти, обеспечивающих государственную защи-

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

315

ту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразде­ления надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установ­ленных законодательством;

проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда;

осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами фонда, включая разъяснительную работу среди населения, ао ощрение внештатных работников фонда, активно участвующих в реализации мероприятий по социальному страхованию;

участие в финансировании программ международного со­трудничества по вопросам социального страхования.

Особенностью финансово-правового режима денежных средств Фонда социального страхования РФ являются импера­тивные требования государства об образовании в структуре фон­да отдельных фондов — фонда развития и резервного фонда.

Фонд развития Фонда социального страхования РФ образу­ется за счет средств, полученных от взимания пеней и наложе­ния финансовых санкций (в размере 20 процентов). Порядок формирования и расходования средств фонда развития осуще­ствляется в соответствии с положением, утверждаемым Прави­тельством РФ.

Порядок формирования резерва и предоставления из него средств устанавливается Фондом социального страхования РФ самостоятельно и определяется инструкцией о порядке начисле­ния, уплаты, расходования и учета средств государственного со­циального страхования, утверждаемой фондом совместно с Ми­нистерством труда и социального развития РФ, Министерством финансов РФ, Министерством РФ по налогам и сборам с участи­ем Центрального банка РФ. Денежные средства из резервного фонда могут выделяться на возмездной и безвозмездной основах.

Распорядителями средств фонда являются председатель и главный бухгалтер фонда, а в региональных и центральных от­раслевых отделениях фонда — управляющий и главный бухгал­тер отделения фонда.

Выплата пособий по социальному страхованию, оплата путе­вок работникам и членам их семей в санаторно-курортные уч­реждения, финансирование других мероприятий по социально­му страхованию на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собствен­ности осуществляются через бухгалтерии работодателей.

316

Финансовое право России. Особенная часть

Ответственность за правильность начисления и расходова­ния средств государственного социального страхования возла­гается на администрацию страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера.

Для обеспечения эффективного и своевременного финансо­вого контроля за правильным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприятий на предприятиях, в организаци­ях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах трудовыми коллективами образовываются комиссии по социальному стра­хованию из представителей администрации и профсоюзов (тру­дового коллектива) или избираются уполномоченные по соци­альному страхованию.

Комиссии или уполномоченные по социальному страхова­нию решают вопросы о расходовании средств социального стра­хования, предусмотренных на санаторно-курортное лечение и отдых работников и членов их семей, о распределении застрахо­ванным путевок для санаторно-курортного лечения, отдыха, лечебного (диетического) питания, приобретенных за счет средств фонда, рассматривают спорные вопросы по обеспече­нию пособиями по социальному страхованию.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан для выполнения Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федера­ции»1 и реализации государственной политики в области обяза­тельного медицинского страхования граждан.

Правовой базой формирования фонда является постановле­ние Верховного Совета РФ от 25 декабря 1992 г. № 4231-1 «О по­рядке введения в действие Закона Российской Федерации «О страховых тарифах взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации, в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и на обязательное медицин­ское страхование граждан на первый квартал 1993 года»2.

Фонд имеет статус самостоятельного государственного не­коммерческого финансово-кредитного учреждения, подотчетен Правительству РФ.

1  Ведомости РСФСР. 1991. № 27. Ст. 902.

2  Ведомости РФ. 1993. № 3. Ст. 105.

Глава 13. Правовой режим целевых денежных фондов

317

Положением о Федеральном фонде обязательного медицин­ского страхования установлено, что страховые взносы предпри­ятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъек­тов независимо от форм собственности не учитываются в дохо­дах соответствующих бюджетов и направляются на обязательное медицинское страхование граждан сверх ассигнований, утверж­денных на здравоохранение.                                                 ^,

Основными задачами фонда являются участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в обла­сти обязательного медицинского страхования, а также разра­ботка и осуществление комплекса мероприятий по обеспече­нию финансовой устойчивости системы обязательного меди­цинского страхования и созданию условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации.

Финансовые средства Федерального фонда обязательного медицинского страхования образуются за счет:

части страховых взносов предприятий, организаций, учреж­дений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование в раз­мерах, устанавливаемых законодательством РФ;

взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;

ассигнований из федерального бюджета на выполнение фе­деральных программ обязательного медицинского страхования;

добровольных взносов юридических и физических лиц;

доходов от использования временно свободных финансовых средств фонда.

В целях защиты от инфляции временно свободные финансо­вые средства фонда используются для размещения банковских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг. Доходы от использования временно свободных финансовых средств фонда могут быть использованы только на целевое финансирование мероприятий, которые осуществляют­ся в соответствии с его задачами.

Финансовая деятельность Федерального фонда обязательно­го медицинского страхования подлежит внутреннему контролю со стороны ревизионной комиссии, а также внешнему аудитор­скому контролю, осуществляемому не реже одного раза в год. Отчет о результатах аудиторской проверки представляется на рассмотрение Правительства РФ.

318

Финансовое право России. Особенная часть