§ 2. Державне управління та його особливості

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає за­гальновизнаного поняття державного управління, що пов'яза­но з різними підходами до розв'язання цього важливого пи­тання. Державне управління тлумачать з погляду змісту, сут­ності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності (законодавчої, судової). Представники загальносоціологічних наукових напрямів під час дослідження проблем управління виходять з його реального змісту як специфічного виду су­спільної діяльності, спрямованої на систематичне здійснення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій, з метою за­безпечення її функціонування та досягнення поставлених цілей.

В адміністративно-правовій науці найпоширенішим є по­няття державного управління як самостійного виду держав­ної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (по­садових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань дер­жави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-по­літичним будівництвом. Незважаючи на деякі відмінності, всі автори відзначають організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямований на виконан­ня завдань і функцій держави.

Особливості сучасного державного управління, його еволю­ція пов'язані з процесами зміни соціально-економічної та по­літичної систем. Значення держави та її управління економі­кою і соціально-культурною сферою за сучасних умов не тільки не послаблюються, а й посилюються, про що свідчить інтен­сивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання відносин у цих сферах. Конституція України також дозволяє державі активно впливати на економічні, соціальні, культурні, політичні процеси, на формування ринку й ринкових відно­син. Звичайно, діяльність держави та її органів не завжди може

позитивно впливати на ринкові процеси, але органи виконав­чої влади якраз і створюють для стимулювання державою рин­кової економіки. Цю діяльність і мають оцінювати за резуль­татами функціонування управлінської системи, змінами в ме­тодах управління, його характері.

Зміни в соціально-економічній системі й державному ладі, перехід до ринкових відносин, місцевого самоврядування обу­мовили зміни в мотивації та методах державного управління — воно не зводиться лише до прямого управління економікою та соціально-культурною сферою, прямого управління діяльністю окремих підприємств і установ з боку вищих органів на основі принципу «влада — підкорення». Відбувається процес розроб­лення заходів, спрямованих на стимулювання самостійності в діяльності підприємств і установ, пошук напрямів заохочення такої діяльності. Владна управлінська діяльність може вияв­лятися по-різному, а державне регулювання має свої особли­вості не тільки в сферах економіки, соціальної, культурної, ад­міністративно-політичної діяльності, а й у окремих галузях.

У деяких випадках управління пов'язано з безпосереднім розпорядництвом, носить «командний характер», ґрунтується на імперативних приписах, заборонах, що обмежують са­мостійність. Проте воно дедалі більше здійснюється у формі нормативного регулювання, використання дозволів і рекомен­дацій, надання допомоги, сприяння й координації. Застосуван­ня лише жорстких варіантів управління суспільними процеса­ми суперечить заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втручатися в усі питання управління й практичної діяльності, як це було до проголошен­ня Україною незалежності. Державне управління і зараз охоп­лює ті самі галузі та сфери суспільства, але його роль у них стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані про­цеси. Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої жодна держава не може відмовитися, оскільки законодавство поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак законодавче регулювання саме значною мірою залежить від того, державними чи недержав­ними є ті чи інші об'єкти та які структури здійснюють управ­ління галуззю, сферою, об'єктом. Від цього залежить і рівень державного впливу на розв'язання питань управління й діяль-

10

ГЛАВА 1

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА

11

ності. Але в основі того, що відбувається, все ж таки лежать особливості й значення галузей і сфер, а також процеси прива­тизації, зміни форм власності, лібералізації цін, розвитку зов­нішньоекономічної діяльності тощо, які впливають на від­повідні галузі та сфери.

Об'єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недержавних структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправління. До них належать недержавні підприємства, установи й організації, а держава лише встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків і ви­конання загальнообов'язкових правил.

Інший підхід застосовують у випадках, коли об'єкти пере­бувають у спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам місцевого самоврядування можуть пере­давати об'єкти, що перебувають у державній власності, і відпо­відно — управління ними, а державні органи контролюють ви­користання коштів та об'єктів, їм переданих. Представники державних органів можуть входити до складу органів управ­ління недержавних структур, якщо там є частка державної влас­ності.

Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об'єкти відповідних галузей і сфер перебувають у дер­жавній та недержавній власності (державне підприємство, фер­мерське господарство в сільському господарстві, підприємство в промисловості, зв'язку, установи в сфері освіти тощо).

У випадках, коли об'єкти перебувають у власності держа­ви, управління ними безпосередньо здійснюють державні орга­ни, і методи управління визначаються саме цим, незважаючи на те, що держава надає їх органам окремі можливості щодо самоуправління.

Слід звернути увагу й на те, що незалежно від форми влас­ності, на якій засновано об'єкт і здійснюються його діяльність, впровадження ринкових відносин, держава не може повністю відмовитися від управлінського впливу на нього, не встанов­лювати певні правила, яким він зобов'язаний підкорятися, та гарантувати його права, в тому числі власності, при додержанні цим об'єктом таких правил.

Особливості державного управління полягають також у тих функціях, на виконання яких його спрямовано. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної фор­ми діяльності, що має певну мету, однак запланований резуль­тат може бути досягнутий лише в разі правильного встанов­лення завдань управління, забезпечення матеріальними, люд­ськими ресурсами, законодавчою основою, об'єктивною інформацією.

Державне управління як вид соціального управління обо­в'язково містить три елементи: прийняття рішення, його вико­нання та контроль за реалізацією. Державне управління — це частина державної діяльності, що має своїм основним призна­ченням здійснення виконавчої влади. Державний характер та­кого управління полягає в тому, що в його процесі реалізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюють спеціальні органи (встановлюють посади), які діють у рамках законів і в межах своїх повноважень.

Виконавча діяльність є основним призначенням державно­го управління й складає першу, найважливішу його сторону. Разом з тим, для безпосереднього управління економікою, со­ціально-культурним будівництвом і адміністративно-політич­ною діяльністю характерною є розпорядча діяльність, яка ста­новить інший бік державного управління. Виконавча й розпо­рядча діяльність органів виконавчої влади виявляється у відносинах влади і підпорядкування, наданні суб'єктам, що її здійснюють, юридично-владних повноважень.

Як самостійній формі державної діяльності державному управлінню притаманні характерні риси, що випливають з його природи — здійснення виконавчих і розпорядчих повноважень:

а)             загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює най­

важливіші сторони життя держави й суспільства;

б)            спрямованість на виконання Конституції та законів Ук­

раїни (підзаконна діяльність);

в)             юридично-владний, розпорядчий характер;

г)             організаційний зміст, за допомогою якого досягають ре­

гулювання й координації спільної праці людей;

ґ) активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об'єк­тами свого впливу галузі економічного, соціального й адміні­стративно-політичного будівництва;

12

ГЛАВА 1

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА

13

д) безперервне та постійне здійснення.

Змістом державного управління є комплекс функцій, які називаються функціями управління. Через їх реалізацію суб'єк­ти виконавчої влади здійснюють управлінські процеси, дося­гають поставленої мети. Функція управління пов'язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність з виконан­ня намічених завдань і одержаний результат. Запланований результат може бути досягнутий лише у разі, коли правильно, з урахуванням реальних можливостей (забезпечення матері­ально-фінансовими, людськими ресурсами (фахівцями), об'єк­тивною інформацією, законодавчою основою тощо) визначе­но управлінські завдання. Функції державного управління є відносно самостійними елементами виконавчої державної діяльності, що здійснюється на основі закону чи іншого право­вого акта спеціальною системою органів виконавчої влади при­таманними їм методами. За мету функції управління мають ви­конання завдань держави та суспільства шляхом владно-орган­ізуючої діяльності в різних процесуальних формах.