§ 3. Состав, формирование и отставка Правительства РФ

Состав. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав правительства. В ряде стран в целях недопущения произвольного роста числа министерств и других исполнительных органов это число закреплено законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет (выше было показано, каким образом Президент РФ устанавливает систему федеральных органов исполнительной власти). Но для того, чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство РФ. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров (ч. 2 ст. 110). Понятие «федеральный министр» распространяется как на руководителей министерств, так и

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 562

на руководителей других органов исполнительной власти (государственных комитетов, федеральных служб и др.), если этот ранг был им присвоен Президентом РФ, – в этом случае, однако, руководитель органа исполнительной власти не становится членом Правительства РФ с правом голоса на его заседаниях. Таким образом, практически количество членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. Количество заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются и первые заместители – общее их число опять же определяется Президентом РФ (Указом от 17 марта 1997 г. было установлено, что Председатель Правительства РФ имеет десять заместителей, в том числе двух первых). При формировании Правительства РФ в августе 1996 г. в его состав были включены 24 федеральных министра, в то время как количество федеральных органов исполнительной власти составляло 66 (до этого их насчитывалось 89). В марте 1997 г была проведена реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти, в результате которой число министерств составило 21, государственных комитетов – 17, федеральных комиссий – 3, служб – 20, агентств – 3, надзоров – 2. Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование. В соответствии с этими указами Правительство РФ устанавливает функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения. Оно также утверждает предельную численность и фонд оплаты труда работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, при всех условиях исходя из необходимости сокращения численности работников государственного управления.

Правительство РФ обеспечивает проведение ликвидационных процедур в соответствии с действующим законодательством, подготавливает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в действующее законодательство, связанных с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти. На Правительство РФ ложится важная задача обеспечения согласованной работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместной сфере деятельности. Для этого оно поручает федеральным министерствам координацию иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с утверждаемой Правительством РФ

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 563

структурной схемой. Правительство РФ также осуществляет упорядочение состава территориальных органов федеральной исполнительной власти, добиваясь исключения дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, более четкого разграничения их функций и полномочий.

Общая структура федеральных органов исполнительной власти обычно разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Правительства РФ, который согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Однако последнее слово все же за Президентом РФ.

Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации министерств и ведомств – это входит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной степени контролирует этот процесс, определяя функции этих органов и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. Этому служит, например, Федеральный закон «О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 г.» от 23 августа 1996 г., согласно которому каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, была установлена точная сумма расходов на год.

В ныне действующее Правительство РФ входят Председатель, два первых заместителя и несколько заместителей (обычно именуемых вице-премьерами), 23 министра РФ (двое из них не возглавляют министерства). Несколько руководителей ведомств находятся в ранге федеральных министров, но, как отмечалось, на заседаниях Правительства не голосуют и при определении кворума не учитываются.

Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседаниями, распределяет обязанности между первыми заместителями, заместителями Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 564

Решения Правительства принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель издает от имени Правительства распоряжения по отдельным вопросам государственного управления, о чем информирует Правительство. В случае отсутствия Председателя его обязанности исполняет один из его первых заместителей.

Первые заместители, заместители Председателя Правительства координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и государственных комитетов, других подведомственных Правительству органов государственного управления, контролируют их деятельность и дают им поручения, предварительно рассматривают предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ.

В качестве постоянного органа Правительства действует Президиум в составе Председателя Правительства, его первых заместителей, заместителей, министра финансов, министра экономики, министра иностранных дел, министра обороны, директора Федеральной службы безопасности, министра внутренних дел, председателя Государственного комитета по управлению государственным имуществом и руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации. В состав Президиума могут быть включены и другие члены Правительства. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правительства).

Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.

Другим органом Правительства, обладающим правом принимать решения, которые являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти, выступает Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 9 июня 1997 г.) В ее состав входят первый заместитель и заместители Председателя, несколько министров. На Комиссию возложено оперативное рассмотрение текущих и перспективных вопросов, связанных с обеспечением реализации экономической реформы, социальной политики и структурной перестройки экономики, создание условий для развития предпринимательства, а также предварительное рассмотрение вносимых в Правительство проектов законов и решений, и др. Столь широкие полномочия и обязательная юридическая сила принимаемых решений позволяют Комис-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 565

сии играть роль как бы «малого правительства», оперативно и самостоятельно разрешающего вопросы из плана работы Правительства и его Президиума.

Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министерств на основе единоначалия и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и выделяемых ассигнований.

В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников центрального аппарата министерства и иных лиц по представлению министра. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ.

Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности и гражданами, в необходимых случаях другие ведомственные нормативные акты.

Министры Российской Федерации и руководители федеральных ведомств могут быть разделены на две статусные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями или указами. Это министры обороны, иностранных дел и внутренних дел, директор Федеральной службы безопасности (руководство этой службой осуществляют одновременно Президент РФ и Правительство РФ), директор Федеральной пограничной службы, директор Федеральной службы внешней разведки, директор Федеральной службы по телевидению и радиовещанию Президенту РФ также под-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 566

ведомственны Федеральная архивная служба, Федеральная служба железнодорожных войск, Федеральная служба охраны, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности, руководители которых не имеют ранга федеральных министров.

Подчинение некоторых федеральных министров Президенту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства РФ.

Вторую группу составляют руководители министерств и ведомств, работающие под непосредственным руководством Правительства РФ. Это министры по атомной энергии, внешних экономических связей и торговли, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, по делам национальностей и федеративным отношениям, здравоохранения, культуры, общего и профессионального образования, науки и технологии, природных ресурсов, путей сообщения, сельского хозяйства и продовольствия, по сотрудничеству с государствами – участниками СНГ, топлива и энергетики, транспорта, труда и социального развития, финансов, экономики, юстиции, а также руководители государственных комитетов, комиссий, служб, агентств и надзоров.

В целях лучшей координации деятельности федеральные министерства условно разбиваются на отраслевые «блоки» (т. е. небольшие группы родственных министерств и ведомств), каждый из которых курируется заместителем Председателя Правительства РФ. Эта система довольно подвижна. В настоящее время вице-премьеры курируют такие «блоки». 1) финансы и информация, 2) естественные монополии, топливо и энергетика, 3) транспорт, связь, наука, 4) госимущество, 5) внутренние дела, налоги, 6) СНГ и национальные отношения, 7) социальный, 8) экономический, 9) аграрный. Происшедшие перемены в структуре Правительства РФ были связаны с происходящей структурной перестройкой экономики, наделением субъектов РФ более широкими правами, изменением форм собственности и появлением многочисленного слоя новых предпринимателей. Одновременно постоянно осуществляется упрощение структуры управления, уточнение функций органов, ликвидация параллелизма в их работе и уменьшение расходов на содержание управленческого аппарата.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 567

Порядок формирования. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председатель – ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы (в отличие от других членов Правительства) и его право предлагать Президенту РФ как назначить, так и освободить любого члена Правительства делает его не «первым среди равных» (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ). Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания, по неписаным правилам он признается «вторым лицом» в государстве, временно исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

Конституция РФ определяет (ст. 113), что Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и пр.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль. Следует признать полной бессмыслицей попытки оппозиции в Государственной Думе создать некий «теневой кабинет», способный дублировать Правительство РФ и прийти ему на смену в случае кризиса. Это пригодно в условиях парламентаризма, но не в президентской республике

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 568

Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председателя Правительства РФ? Известно, что такой случай имел место в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властью Президент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможности не предусматривает, а скорее всего ее исключает. Только в связи с исключительными условиями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Государственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ главой Правительства РФ, но это было бы явно в обход Конституции РФ.

Правомерно поставить и другой вопрос может ли Президент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандидатуры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Конституция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при согласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депутатские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост. Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства. Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу.

– не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента (напомним, что избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центризбиркомом о результатах выборов),

– не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства,

– в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 569

дня внесения предложения о кандидатуре. Ранее (в главе «Федеральное Собрание») мы видели, что Регламент Государственной Думы устанавливает определенный порядок рассмотрения этого вопроса (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и пр.) При этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры членов Правительства РФ может только назначенный Президентом РФ (после, естественно, получения согласия Думы) глава Правительства РФ.

Примером полного применения всех конституционных положений в первом из указанных в ч. 2 ст. 111 Конституции случаев является назначение Председателем Правительства РФ В. С. Черномырдина в 1996 г. Выборы Президента РФ состоялись 3 июля 1996 г. (второй тур), официальное объявление результатов – 9 июля, вступление Президента РФ в должность – 9 августа, внесение кандидатуры Председателя Правительства РФ в Государственную Думу – 9 августа, согласие Думы получено – 10 августа (при тайном голосовании 314 голосов «за», 85 «против»), назначение В. С. Черномырдина Председателем Правительства РФ Указом Президента РФ от 10 августа, назначение заместителей Председателя и членов Правительства – 14 августа 1996 г. (в марте 1997 г. состав частично изменен).

По поводу назначения главы Правительства между Президентом РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз другую кандидатуру, и в третий раз – третью кандидатуру (т е. каждый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо Регламент Государственной Думы исходит из того, что это должны быть именно разные лица, но конституционных оснований для этого нет, а нормы Регламента не обязательны для Президента РФ. Следовательно, здесь заложена конституционно-правовая коллизия, которая рано или поздно может дать о себе знать.

Естественно, что в обычных условиях роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов не очень желательны для ее депутатов, что выступает как средство давления на них при решении вопроса о согласии. Но можно пред-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 570

ставить себе и иные (и весьма вероятные) условия – когда новые выборы будут политически невыгодны Президенту РФ, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост. Председателя Правительства РФ. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансировано. Но если Дума все же проявляет несговорчивость и отклоняет все кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ, то он вынуждается назначить Председателя Правительства РФ без ее согласия по единственному соображению: не оставить страну без Правительства.

После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в. Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Поскольку этот процесс не является публичным, то можно только догадываться о содержании конфиденциальных бесед между двумя руководителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от политического веса каждого участника этого процесса, который может меняться в зависимости от условий.

Политическая система и форма правления в Российской федерации не лимитируют жестко партийный характер Правительства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда предлагать в премьеры своего политического соратника (сам Президент РФ скорее всего никогда не будет возглавлять какую-либо политическую партию), а премьер в свою очередь будет стремиться к политической однородности возглавляемого им Правительства. Поскольку Правительство РФ не нуждается в поддержке со стороны Государственной Думы, оно может не носить ярко выраженной партийной окраски; у Президента РФ и Председателя Правительства РФ нет необходимости обязательно создавать его на коалиционной основе. К этому могут побудить только определенные политические соображения. Пока же руководители исполнительной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов. Президентская форма правления с неподотчетностью правительства перед парламентом позволяет формировать исполнительную власть на такой основе, хотя трудно представить себе стабильным правительство без какого-то минимума политической однородности его членов.

Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 571

должности в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе.

Срок полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает срока полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент – новое Правительство, что косвенно устанавливает срок полномочий Правительства в четыре года.

Но при этом встает важный вопрос о легитимности согласия Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине срока легислатуры Президента РФ могут пройти парламентские выборы, которые сменят состав Государственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы всегда будут происходить в период президентской легислатуры, поскольку даже очередные парламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов Президента РФ, тем более этого не происходит, если парламентские выборы внеочередные. Однако в полном соответствии с логикой президентской формы правления Конституция РФ не требует нового согласия Думы на назначение Председателя и переназначения членов действующего Правительства РФ. Решающее значение, следовательно, имеет срок легислатуры Президента РФ, а не срок легислатуры Государственной Думы. Этим и объясняется тот факт, что кандидатура Председателя Правительства РФ В. С. Черномырдина не вносилась в Государственную Думу для получения ее согласия на назначение после парламентских выборов в декабре 1995 г. Конституция РФ, как уже отмечалось, предусматривает возможность досрочного прекращения Президентом исполнения своих обязанностей. Имеется в виду отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешение от должности (ч. 2 ст. 92) Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента, а Правительство, естественно, продолжает действовать. Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах (не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Пре-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 572

зидентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ. Надо полагать, что эти положения распространяются и на случай кончины Президента РФ.

Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов, или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства. Такой Указ, например, принял Б. Н. Ельцин в день своего вступления в должность Президента РФ (9 августа 1996 г.), приняв заявление Правительства РФ о сложении им своих полномочий.

В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности правительства и индивидуальной ответственности каждого члена правительства. В первом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиального вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае «прокола» должен уйти в отставку. Как правило, при уходе в отставку премьер-министра вместе с ним покидают правительство и другие его члены.

В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Правительства принимаются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за свой политический курс. Но эту ответственность оно несет только перед Президентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительства, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех остальных. Поэтому положение Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет за собой отставку Правительства в полном составе, идет вразрез с конституционными взаимоотношениями Президента и Правительства. Оно было логичным для нашей прежней, парла-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 573

ментской формы правления, но не соответствует логике президентской формы. Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делает. Отставка отдельного министра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические неприятности.

Закрепляя право Государственной Думы давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительства РФ, Конституция РФ в то же время не предусматривает такого права в отношении освобождения от должности главы Правительства. Из этого умолчания вытекает безусловное право Президента РФ освобождать Председателя Правительства, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно принять решение об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют политическому курсу Президента РФ. Роль Государственной Думы в назначении премьера этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя вскорости неминуемо будет представлена для получения ее согласия Если же представить себе, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Государственной Думы, то в таком случае он получил бы серьезную страховку для действий в разрез с Президентом. Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для отставки, естественно, не требуется (по прежнему закону «О Совете Министров – Правительстве РФ» оно предусматривалось). Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Если он принимает отставку или может уговорить Правительство взять просьбу обратно, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что должно последовать, если Президент не примет отставку, а Правительство на этом настаивает? Конституционного ответа на этот вопрос нет, здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязанностей.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 574

Положение Президента РФ более предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению, ни с кем не согласовывая, принять решение об отставке Правительства РФ. Это положение Конституции РФ корреспондирует с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ). Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом и Правительством предпочтение в интересах стабильности государственной власти должно быть отдано Президенту РФ.

Более «чувствительный нерв» – отношения Правительства РФ с Государственной Думой, поскольку, не имея конституционных средств воздействия на политику Президента РФ, Дума систематически направляет острие своей критики исполнительной власти на Правительство РФ. Согласно Конституции РФ Дума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки.

Президент РФ вправе сам решать вопрос, отправить ли Правительство в отставку или не согласиться с решением Государственной Думы, т.е. позволить Правительству продолжать свою деятельность без каких-либо помех.

Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех месяцев выразить недоверие Правительству РФ (если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может быть признано «повторным»). И тогда Президент РФ обязан выбрать одно из двух: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу. Следует признать, что содержащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать влияния на депутатов Думы, во всяком случае пока она воздерживалась от повторного выражения недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому призывали.

Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Такое право, очевидно, предоставлено для того, чтобы в момент острого противостояния Правительство могло убедиться в доверии большинства депутатов Думы и сбить остроту критики в свой адрес. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента РФ опять же может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпри-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 575

нял такую акцию без согласия Президента РФ (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно), но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго решения: роспуска Думы и назначения новых выборов. Дума, конечно, должна понимать, что постановка вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (понятно, что он к этому прибегает в условиях выгодной для себя политической конъюнктуры), по существу, не оставляет для нее выбора: она должна выразить доверие, если не хочет своего роспуска.

Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству РФ, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить эту акцию без коллегиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Правительство большинством голосов примет обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства РФ.

Но все же недобровольная отставка Правительства РФ – по инициативе ли Председателя Правительства или Президента, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы – возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномочий в связи с истечением срока, Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.