§ 5. Порядок деятельности Правительства РФ

Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с Федеральным законом о Правительстве, с Временным регламентом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 августа 1995 г. Этим же постановлением утверждено Временное положение об Аппарате Правительства РФ и одобрена Инструкция по делопроизводству в Аппарате.

Организация заседаний Правительства. На заседаниях Правительства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни. Исключительно на его заседаниях согласно Закону рассматриваются вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также внебюджетных фондов, проекты программ экономического и социального развития, предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, рассматриваются проекты приватизации федеральной государственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообложения, а также принимаются решения о подготовке предложений об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов РФ и положений о них, о подписании международных договоров и др.

Заседания Правительства или его Президиума проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсутствии заседания проводит первый заместитель Председателя Правительства На заседаниях Правительства согласно Конституции РФ может председательствовать Президент РФ Решения Правительства принимаются большинством голосов членов Правительства.

Вопросы для рассмотрения на заседаниях Правительства и его Президиума определяются исходя из компетенции

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 582

Правительства, установленной Конституцией РФ, иными законодательными актами, в соответствии с решениями Президента РФ и Правительства. На основе предложений членов Правительства, руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ руководителем Аппарата Правительства формируется проект плана заседаний Правительства и его Президиума на очередной период. Проект плана утверждается Председателем Правительства. Рассмотрение дополнительных (внеплановых) вопросов на заседаниях производится по решению Председателя Правительства.

Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена. Так, материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства и его Президиума, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, других государственных органов и организаций, на которых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Руководители федеральных органов исполнительной власти рассматривают и согласовывают материалы по вопросам, подлежащим обсуждению на заседаниях Правительства и его Президиума, в первоочередном порядке. Представляемые материалы, в том числе проекты федеральных законов, решений Президента РФ, должны быть подготовлены в соответствии с требованиями Регламента Контроль за подготовкой материалов для рассмотрения на заседаниях Правительства и его Президиума осуществляется Аппаратом Правительства, который имеет широкие полномочия. Например, все представленные в Правительство материалы проходят экспертизу в Аппарате Правительства, при необходимости дорабатываются представившими их органами исполнительной власти, оформляются в установленном порядке и только после этого рассматриваются заместителями Председателя Правительства в соответствии с распределением обязанностей. Проект повестки дня заседания Правительства или его Президиума формируется руководителем Аппарата Правительства по согласованию с заместителями Председателя Правительства и представляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позднее чем за 5 дней до даты заседания рассылаются его участникам. Столь широкие права Аппарата позволяют ему оказывать серьезное влияние на деятельность Правительства. Аппарат возглавляется руководителем в ранге федерального министра.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 583

В заседаниях Правительства участвуют как члены Правительства, так и лица, приглашенные на заседание для участия в рассмотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства или его Президиума вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующему вопросу. Состав лиц, приглашаемых на заседания Правительства и его Президиума, определяется руководителем Аппарата Правительства по согласованию с государственными органами и организациями, ответственными за подготовку рассматриваемых вопросов.

На заседании Правительства или его Президиума время для докладов устанавливается председательствующим, как правило, в пределах до 15 минут, для содокладов – до 10 минут, для выступлений в прениях – до 5 минут, для справок – до 3 минут. Участники заседания, в том числе лица, приглашенные на заседание по отдельным вопросам, могут выступать в прениях, вносить предложения, делать замечания, давать справки по существу обсуждаемых вопросов. Прения прекращаются по предложению председательствующего на заседании.

По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства или его Президиума, оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения Правительства. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании. Аппарат Правительства ведет стенографическую и обеспечивает видеоакустическую запись заседания.

Контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства и его Президиума, осуществляет Аппарат Правительства При проведении закрытых заседаний Правительства и его Президиума подготовка материалов к этим заседаниям, допуск на заседания, оформление протоколов и принимаемых решений осуществляются с соблюдением установленных правил работы с секретными документами и режима секретности. Официальную информацию средствам массовой информации о повестках дня заседаний Правительства и его Президиума и об их проведении представляет Управление правительственной информации. Это Управление организует также пресс-конференции (брифинги) членов Правительства по рассмотренным на заседании вопросам непосредственно по окончании заседания. Присутствие представителей средств массовой информации и проведение кино-, видео- и фотосъемок, а также звукозаписи на заседаниях Правительства и его Президиума организуется в по-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 584

рядке, определяемом руководителем Аппарата Правительства.

Порядок внесения проектов решений. Поскольку Правительство принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) Правительства и иных актов вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти и главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения органам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с государственными, а при необходимости общественными и другими организациями. Если проекты решений имеют нормативный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными органами и организациями.

Для внесения проектов бюджетно-финансового характера предусмотрен более жесткий порядок. Так, предложения, которые связаны с выделением бюджетных ассигнований и поставками продукции для федеральных государственных нужд, вносятся в процессе составления федерального бюджета или формирования и размещения объемов поставок продукции для федеральных государственных нужд. После утверждения федерального бюджета решения Правительства, влекущие за собой расходы за счет федерального бюджета, не предусмотренные в нем на текущий финансовый год или сокращающие его доходную базу, в том числе предоставляющие льготы по уплате налогов, таможенных и других обязательных платежей в федеральный бюджет, принимаются исключительно на основании указов Президента РФ. Предложения о выделении средств из резервного фонда Правительства рассматриваются только в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств и отсутствия других источников финансирования. Проекты решений Правительства и иных актов вносятся с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий их реализации. При наличии разногласий по проекту руководитель федерального органа исполнительной власти перед внесением проекта в Правительство должен обеспечить обсуждение его с заин-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 585

тересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, письмо в Правительство подписывается лицом, возглавляющим государственный орган, вносящий проект, к письму прилагаются протокол совещания, перечень разногласий с их мотивировками и подлинники замечаний, подписанные руководителями соответствующих органов и организаций.

При внесении в Правительство предложений, требующих принятия федерального закона, должны представляться также проекты соответствующих актов и необходимые документы к ним, предусмотренные Регламентом Государственной Думы. Обращения в Правительство федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, глав исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, входящим в компетенцию Правительства, рассматриваются Председателем Правительства и его заместителями в соответствии с распределением обязанностей. Подготовка проектов решений Правительства и иных актов к рассмотрению Правительством производится Аппаратом Правительства, работа которого строго регламентирована.

По особому строится деятельность Правительства, связанная с полномочиями Президента РФ. Проекты решений Правительства, принятие которых предусмотрено решениями и другими актами Президента РФ, а также рассмотренные на заседаниях Правительства под председательством Президента РФ, направляются на согласование в Администрацию Президента РФ. На согласование в Администрацию направляются также проекты решений Правительства, принимаемые в пределах его компетенции по отнесенным Конституцией РФ к ведению Президента РФ вопросам прав и свобод человека и гражданина; охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики; руководства внешней политикой; осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ. Решения Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, принимаются после согласования с Управлением по кадровой политике Президента РФ. Законопроекты, вносимые Правительством в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Пре-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 586

зидента РФ, направляются на согласование в Администрацию Президента не позднее чем за 2 недели до внесения их в Государственную Думу. Подготовленный проект решения Правительства или иного акта визируется заместителем. Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) и передается руководителю Аппарата Правительства для доклада Председателю Правительства.

Законопроектная деятельность Правительства. Правительство рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности Президента РФ и палат Федерального Собрания. Именно от Правительства РФ, как и в других странах, исходит основной поток законопроектов, рассматриваемых Федеральным Собранием. Подготовка законопроектов и представление их на рассмотрение Правительства осуществляются федеральными органами исполнительной власти.

Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами. Эти программы и планы формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций Российской Федерации. Вносимые в Правительство предложения по программам и планам законопроектной деятельности проходят экспертную оценку в подразделениях Аппарата Правительства с привлечением в случае необходимости Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, иных учреждений и организаций, в том числе на договорной основе. Результаты экспертной оценки предложений докладываются Председателю Правительства и на основании принятого решения предложения либо направляются на рассмотрение Правительства, либо отклоняются. Правительство рассматривает и учитывает при разработке таких программ и планов поступающие от Администрации Президента РФ и палат Федерального Собрания проекты их планов законопроектных работ. Правительство информирует Президента РФ о ходе подготовки и реализации программ и планов законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений Президента по подготовке законопроектов. Законопроектная деятельность также координируется палатами Федерального Собрания. При рассмотрении палатами Федерального Собрания законопроектов, внесенных Правительством, а также

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 587

иных вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Правительства, Правительство назначает своих официальных представителей. В качестве таких представителей назначаются заместители Председателя Правительства, руководители федеральных органов исполнительной власти, ведущие ученые и специалисты.

Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, а также соответствующего решения Правительства. Официальные представители Правительства представляют в Федеральном Собрании позицию Правительства, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой.

Представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство, не допускается. Министерство юстиции РФ выступает как координирующий орган работы федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов. Этот орган рассматривает и обобщает предложения федеральных органов исполнительной власти по программам и планам законопроектной деятельности Правительства, дает правовое заключение о необходимости разработки законопроектов, дает по законопроектам, вносимым на рассмотрение Правительства федеральными органами исполнительной власти, заключения о соответствии этих законопроектов законодательству Российской Федерации, разрабатывает законопроекты, вносимые Правительством в порядке законодательной инициативы, или участвует в их подготовке.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами исполнительной власти субъектов РФ работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности Правительства, взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ при разработке законопроектов. Правительство направляет органам исполнительной власти субъектов РФ программы и планы своей законопроектной деятельности.

В соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительство дает поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов и назначает федеральный орган исполнительной власти – головного исполнителя. Для организации разра-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 588

ботки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привлечения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, состав которых утверждается Правительством

Участие Правительства в законопроектной деятельности Федерального Собрания. Взаимодействие Правительства с Федеральным Собранием осуществляется в соответствии с Регламентами палат Федерального Собрания и собственным Регламентом и организуется представительством Правительства РФ в Федеральном Собрании, действующим в соответствии с положением о нем, утверждаемым Правительством. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ.

Законопроект, поступивший в Правительство с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, после предварительной проработки в Аппарате Правительства направляется для подготовки заключения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономики, Министерству финансов и Министерству юстиции. Руководство федерального органа исполнительной власти, указанного первым, обеспечивает в течение 5 рабочих дней подготовку проекта заключения и представление его в Правительство либо в случаях, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, проекта письма Правительства о продлении срока подготовки заключения.

По законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, могут готовиться замечания и предложения Правительства. Замечания и предложения могут быть представлены заинтересованным федеральным органом исполнительной власти по своей инициативе для внесения Правительством в палаты Федерального Собрания или готовятся им в связи с поступлением законопроекта в Правительство из Государственной Думы после рассмотрения палатой в соответствующем чтении. Поступившие из Государственной Думы законопроекты направляются заинтересованным федеральным органам исполнительной власти, замечания и предложения от которых должны поступить не позднее чем в 10-дневный срок.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 589

Координационные и консультативные органы, создаваемые Правительством. Координационные органы создаются Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, они именуются комиссиями. Консультативные органы, создаваемые Правительством для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, именуются советами Комиссии и советы, создаваемые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация указанных комиссий и советов, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществляются Правительством.

В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, входящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов РФ или в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти. В состав комиссий и советов могут включаться также (по согласованию) представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов (их насчитывается около 300) определяются в решениях об их создании или в положениях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются в виде протоколов их заседаний, а при необходимости – в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в Правительство в установленном порядке.

Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название «государственная» или «рабочая», с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.

Правительственные комиссии и правительственные советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значение, и возглавляются Председателем Правительства или его заместителями. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти. Члены правительственных комиссий и советов принимают участие в их заседаниях без права замены.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 590

Межведомственные комиссии и межведомственные советы создаются по проблемам, имеющим межотраслевое, межведомственное или межтерриториальное значение. Совместное предложение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти об их создании вносится в Правительство. Они возглавляются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов исполнительной власти в порядке сопредседательства. Решения, принимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства, межведомственные комиссии и межведомственные советы вносят соответствующие предложения.