§ 1. Муниципальное право: признаки, предмет и функции

Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

Наименование отрасли берет начало от лат. minicipium - самоуправляющаяся община <*>. В законодательстве о местном самоуправлении термины "муниципальный", "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местного самоуправления.

--------------------------------

<*> См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 326.

Выбор термина "муниципальное право", видимо, во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления - "муниципальное образование" и тем, что иноязычное слово "муниципальное" не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления, в отличие, например, от коммунального права.

Признаки отрасли права. Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть) <*>.

--------------------------------

<*> См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 52 - 54; 161 - 184; он же. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 190 - 193.

Предмет правового регулирования - совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования - порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные ("дозволено все, кроме прямо запрещенного") и разрешительные ("запрещено все, кроме прямо разрешенного") правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву - обязывающий, гражданскому праву - дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права - основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т.п.

Общеотраслевые обобщения - совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление - предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительством, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципальное строительство или муниципальное устройство.

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство - собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

Функции муниципального права и метод муниципального регулирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований, муниципальных предприятий как субъектов гражданско-правовых отношений, режима муниципального имущества, порядка его приватизации; в бюджетном законодательстве - особенности правового положения муниципальных образований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении - особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п.

Во-вторых, посредством установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.

Интересно, что термин "муниципальное образование" впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Например, гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство - содержательную "начинку" местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муниципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими-либо другими.

В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер. Она выступает в качестве "площадки" соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права.

В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в сфере местного самоуправления.

В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Так, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних.

В качестве элементарных способов правового регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления, прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего.

Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. С этим следует согласиться. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотворческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления.

Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> расширил число базовых территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**>. Однако вариантности в регулировании местного самоуправления по-прежнему недостает современному российскому законодательству о местном самоуправлении.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 33. Ст. 3368.

<**> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 2003. N 50. Ст. 4855.

Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных образований. Императивно определяя перечень базовых вопросов местного значения, федеральный законодатель затем указывает, что муниципальные образования дополнительно вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Как и в конституционном праве, в муниципальном праве используется метод гарантий. Его раскрывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод рекомендательного регулирования <*>. Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном, административном праве, имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает.

--------------------------------

<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М., 2002. С. 16, 17.

Общеотраслевые обобщения в муниципальном праве. Нормы муниципального права, направляющие нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также свидетельствует о превращении муниципального права в самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование <*>, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы определили выше в качестве муниципального строительства.

--------------------------------

<*> См.: там же. С. 14.

Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права - совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления.

В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права - совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Приведенные определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.