§ 6. Основные этапы развития российской прокуратуры

Само слово "прокуратура" появилась во Франции во-вре-мя правления короля Филиппа II. Истоки становления российской прокуратуры относятся к периоду первой четверти XVIII в., когда государственные реформы, проводимые Петром I поставили вопрос о необходимости создания органа, предназначенного для надзора за соблюдением законности. Таким органом первоначально стал фискалат, который затем был преобразован в прокуратуру. В 1722 г. Петром I была введена дол-

352

леность генерал-прокурора1, которым стал граф П. Ягужинс-кий. В его обязанности входил надзор за деятельностью Сената, а затем — и других государственных органов. При обнаружении нарушения закона генерал-прокурор обязан был потребовать устранения выявленных нарушений, а в случае неподчинения — приносить протест и приостанавливать действие незаконного решения или прекращать незаконное действие.

Постепенно прокуроры стали занимать важное место в структуре государственных органов, стал складываться прокурорский корпус. Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли надзор за деятельностью центральных и местных учреждений и докладывали о выявленных нарушениях генерал-губернаторам. Прокурор в случае обнаружения незаконных актов и решений устно предлагал устранить его, а при неподчинении приносил письменный протест в орган, нарушивший закон, а затем в соответствующую коллегию или в Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие.

Несколько позже наряду с центральной стала формироваться и губернская прокуратура, основой которой стали прокуроры надворных судов. В начале XIX в. с созданием Министерства юстиции губернская прокуратура трансформировалась в органы юстиции на местах, а должность министра юстиции стал занимать генерал-прокурор.

Судебная реформа 1864 г. наряду с коренным изменением судебной системы затронула и прокуратуру: она получает полномочия по надзору в судах, в это же время формируются и основные принципы деятельности прокуратуры: независимость, единоначалие и др.

1 Параллельно в 1722 г. для надзора над Синодом была создана должность обер-прокурора. Так в указе Петра Великого от 11 мая 1722 г. отмечалось " В Синод выбрать из офицеров доброго человека, ктоб имел смелость и мог управление синодского дела знать, и быть ему обер-прокурором и дать ему инструкцию, применительно к инструкции генерал-прокурора Сената". Такая инструкция была выработана 13 июня 1722 г. Первыми обер-прокурорами были полковник И. В. Болтин (1722-1725) и лейб-гвардии капитан А. П. Баскакова (1725-1726).

353

Прокуроры приобретают права надзора за судебными следователями, широкие полномочия по участию в предварительном следствии, суде, где прокуроры выступают в качестве государственных обвинителей.

Целый ряд полномочий приобретает прокурор и в гражданском судопроизводстве. Однако общенадзорная деятельность прокурора в это время отступает на второй план.

Основные полномочия прокурора осуществлялись в рамках уголовного и гражданского судопроизводства и конкретизировались уставами уголовного и гражданского судопроизводства. Судебные же уставы регулировали вопросы деятельности прокурора в суде.

За период с 1864 по 1917 г. коренных изменений российская прокуратура не претерпела, хотя вопросы о необходимости усиления надзорной деятельности прокурора поднимались неоднократно.

В 1917 г. Декретом о суде № 1 российская прокуратура была упразднена. Однако практика первых лет существования советской власти показала насущную необходимость существования прокуратуры как единого органа, осуществляющего надзор за исполнением законов. Созданию новой прокуратуры предшествовала бурная дискуссия .по вопросу построения прокуратуры по принципу единоначалия либо двойного подчинения (центральной прокурорской власти и губис-полкомам). Победила точка зрения сторонников единоначалия, и в 1922 г. Положением о прокурорском надзоре была создана прокуратура, вошедшая в состав Наркомюста РСФСР, а затем — Верховного Суда СССР. Свои функции по надзору за законностью прокуратура осуществляла в тесном взаимодействии с судами и органами юстиции.

Самостоятельность советская прокуратура приобрела только в 1933 г., когда было утверждено Положение о Прокуратуре СССР, одновременно была упразднена Прокуратура Верховного Суда РФ. Тогда же были определены основные задачи и направления деятельности прокуратуры, выделены основные отрасли прокурорского надзора: общий над-

354

зор, надзор за законностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор за правильным и единообразным применением закона судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Важным этапом в развитии прокуратуры стало принятие в 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР, где были отражены основные задачи прокуратуры, средства прокурорского реагирования на обнаруженные нарушения законов и т. д.

14 декабря 1966 г. было принято Положение о военной прокуратуре, в котором были определены система и структура органов военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, разграничение их компетенции с компетенцией территориальных прокуроров.

В 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР, где были закреплены принципы деятельности прокуратуры, основные направления ее деятельности и др.

В 1970-80-х гг. на органы прокуратуры было возложено множество не свойственных ей функций, которые оттеснили на второй план ее главную задачу по осуществлению надзора за законностью.

Принятый в 1992 г. новый Закон о прокуратуре, который в связи с происходящими в обществе идеологическими изменениями деполитизировал органы прокуратуры, ограничил полномочия прокурора по сравнению с ранее действующим законодательством.

Принятие в 1993 г. Конституции РФ поставило вопрос о необходимости принятия нового законодательства о прокуратуре в соответствии со вновь провозглашенными принципами. Такой закон был принят в 1995 г. (Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации") и действует по сей день.