3.2. Особенности функционирования      МВД в   современной   России, роль   и   место правоохранительных        органов в     системе     политической     власти

Быстрый процесс вхождения России в рыночную экономику обусловил новые качественные изменения во всех сферах общественной жизни. В совокупности этих новых процессов заметно проявились явления негативного характера, что закономерно соответствует переходным состояниям общественного развития. Резко обострилась криминогенная обстановка, массовый характер стали приобретать проявления различных форм социальных отклонений негативной направленности, существенно затрудняющих функционирование социальных институтов и организаций.

Как инструмент политической власти по обеспечению внутренней безопасности личности, общества и государства, органы внутренних дел являются разновидностью социальной организации в системе власти в целом и в структуре правоохранительных органов Российской Федерации и центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

Изменяющиеся экономические, социальные, политические, правовые, духовно-нравственные условия являются особенностью функционирования социальных институтов и организаций, в том числе и органов внутренних дел, существующие условия жизнедеятельности закономерно вносят коррективы в цели и задачи их деятельности, обусловливают изменения в механизме функционирования, в оценке результативности работы. Отражением объективной потребности в реформировании органов внутренних дел применительно к современным реалиям стала Концепция национальной безопасности Российской Федерации, а также разработанная Министерством внутренних дел РФ «Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск

-124-

МВД России», реализация которой предусматривает поэтапные преобразования всех их сторон.

Система органов внутренних дел имеет сложную, многоуровневую структуру, она многогранна. Поэтому вполне закономерно, что определение роли и места ее в системе обеспечения национальной безопасности, анализ исходных позиций, с которых начинается процесс ее качественных преобразований, причин их обусловивших, а также самого хода внедрения нововведений становятся сегодня предметом анализа специалистов в области теории управления, административного права, теории и истории государства и права, а также философии, социологии организаций, политологии.

Следует заметить, что проанализировать механизм взаимодействия политической власти и органов внутренних дел в полном объеме, направлений реформирования всей многогранной деятельности органов внутренних дел, их подразделений и служб в рамках какого-либо одного исследования очень сложно. Поэтому в данной работе обозначены лишь некоторые основные направления преобразований, которые помогут повысить эффективность деятельности данного института.

В настоящее время темпы развития системы МВД России существенно отстают от тех требований, которые предъявляются к ней в связи с общим изменением политической, экономической и социальной обстановки в России. Характерным в ее деятельности по-прежнему в значительной степени является преобладание репрессивной направленности, пренебрежение к правам и интересам рядовых граждан и предпринимателей. Это связано прежде всего с тем, что подбор кадров в органы внутренних дел осуществляется до сих пор не на должном уровне. В этой связи совершенно логичным выглядит низкий уровень доверия населения к милиции, что было отмечено Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в его Послании Федеральному собранию Российской Федерации в 2002 году.

Президент подчеркнул, что ключевым вопросом любой власти является доверие граждан государству. Степень этого доверия напрямую определяется тем, как государство защищает своих граждан от произвола рэкетиров, бандитов и взяточников. Однако ни органы законодательной и исполнительной власти, ни суд, ни правоохранительные структуры до сих пор не разработа-

-125-

ли системные алгоритмы взаимодействия, которые бы сыграли позитивную роль в борьбе за соблюдение законности, предполагаемой в Конституции. В результате нарушаются права и интересы граждан, подрывается авторитет власти в целом. И потому проблема эта носит политический характер.

Сегодняшним лейтмотивом в практике управления органами внутренних дел является утверждение, что в основе совершенствования систем и методов управления должно быть положено формирование оптимального морального и психологического состояния личного состава. В настоящее время наиболее важными стратегическими ресурсами становятся знания, умения, профессиональные навыки, инициатива, ценностно-мотиваци-онная сфера сотрудников наряду с профессиональным и экономическим капиталом. «Основными критериями, которыми мы руководствовались, осуществляя ротацию кадров, являлись профессионализм, верность долгу и морально-нравственные качества»1. Главной особенностью функционирования системы МВД в современной России будет являться его реформирование, осуществляемое в соответствии с Указом Президента РФ от 4 июня 2001 года, предназначенное для того, чтобы вернуть доверие граждан к милиции, восстановить ее авторитет в глазах населения.

Существующая же в настоящее время в органах внутренних дел система подразделений по работе с личным составом не оказывает должного влияния на моральное состояние сотрудников, укрепление дисциплины и законности. Об этом свидетельствует то, что многие сотрудники утратили уверенность в необходимости и полезности для общества избранной ими профессии, заинтересованность в добросовестном исполнении служебных обязанностей. Произошел значительный отток кадров, вызвавший «вымывание» профессионального ядра в основных службах. Наметился существенный рост нарушений дисциплины и законности, суицидных проявлений. Резко снизились престиж органов внутренних дел и доверие населения к их работе. Приоритетное направление в работе с личным составом заняли материальные стимулы. Но поскольку их база оказалась ограниченной, они не сыграли той роли, которая им первоначально отводилась, — обес-

1 Из выступления Министра внутренних дел РФ Б.В. Грызлова перед личным составом центрального аппарата МВД России в ноябре 2001 г.

-126-

печить конкурсный набор в милицию, надежную социальную защиту личного состава. Значительное число сотрудников стали совмещать службу в ОВД с работой в коммерческих или иных государственных структурах, что негативно сказалось на их отношении к выполнению служебного долга, исполнительной дисциплине и соблюдении законности. Все это предполагает объективную необходимость определения основных направлений работы с кадрами органов внутренних дел, характеризующих сегодняшнюю жизнь, которые нашли отражение в Концепции развития системы МВД России до 2005 года, а затем и в Концепции кадровой политики МВД Российской Федерации *. Перед кадровыми подразделениями в настоящий период стоят новые задачи, связанные с коренными изменениями форм и методов работы с кадрами. В настоящее время многие задачи, связанные с защитой общества и государства, не могут быть решены без соответствующих моральных предпосылок и условий. Поэтому сейчас важно не просто откорректировать государственные и общественные критерии обеспечения правопорядка критериями моральными, но всему этому процессу, всем средствам и методам придать гуманистическое содержание, то есть привести их содержание в соответствие с нравственными требованиями. До тех пор, пока кардинальным образом не изменятся взгляды на систему методов и средств обеспечения правопорядка, будет иметь место недовольство граждан. Следствием этого является тот факт, что рейтинг доверия к милиции со стороны населения остается одним из самых низких среди других правоохранительных органов, государственных и общественных институтов.

Этот неутешительный вывод подтверждается результатами многочисленных опросов граждан, проводимых независимыми социологическими центрами практически во всех регионах страны. Так, согласно результатам опросов независимого исследовательского центра РОМИР и Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), последний взлет доверия к милиции был зафиксирован в октябре 2000 года: число доверя-

1 См.: Приказ МВД РФ № 145 от 20 марта 1996 г. «О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России»; приказ МВД РФ № 12 от 11 января 1999 г. «Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6 км/1».

-127-

ющих на 0,1 % превысило число тех, кто не доверяет (47,5 и 47,4 % соответственно), а через полгода рейтинг доверия резко снизился.

В дальнейшем рейтинг доверия к милиции практически не меняется с ноября 1996 года по сентябрь 2002 года и колеблется на уровне 35—40 %. По словам директора ВЦИОМ Юрия Левады, отношение к милиции всегда было сдержанным, кроме того, имея с ней дело, люди чаще всего сталкиваются с коррупцией и «другими безобразиями»1. Говоря о причинах низкой эффективности деятельности ОВД и падении их авторитета сегодня, можно обратить внимание на тот факт, что одна проблема явно обойдена вниманием в научных исследованиях и публицистике. Эта проблема касается формирования личности сотрудника милиции, психологического содержания ее жизнедеятельности, мотивации и смысла профессиональной деятельности в новых социокуль-турных условиях, а также возникающих профессиональных деформаций. Остановимся на некоторых аспектах ее решения.

В силу высокой общественной значимости деятельности милиционер почти для основной категорий граждан (и для науки также) в основном представляется лишь носителем определенной социальной функции. Эта функция изучается, анализируется и оценивается, а сам человек остается, как правило, на втором плане. Вместе с тем каждый человек, независимо от унифицированности формы, является еще индивидом, имеющим свое уникальное внутреннее содержание, связанное с желанием самоутвердиться в жизни. Представление о своей индивидуальной значимости в обществе порождает противоречие между индивидуальными потребностями и общественными условиями.

Одной из отличительных особенностей деятельности сотрудников милиции является то, что данное противоречие порождает феномен долга, как необходимое условие сохранения своей общественной значимости, что требует поступления своими интересами в пользу общества. Выработка данного феномена у сотрудников, формирование правовой системы ценностей должны стать главными задачами государства, всех представителей различных эшелонов политической власти.

1 Подолесова И. Половина россиян никогда не верит МВД // Известия. 17 янв. 2002.

-128-

Следует отметить, что деятельность сотрудников милиции — это организованное практическое взаимодействие живых людей в социальной системе, частично закрытой от остального общества, которая ограничивает их в своей жизнедеятельности жесткими правовыми и моральными нормами, и особое место в регулировании служебных отношений в органах внутренних дел здесь занимает служебная дисциплина. В соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел (ст. 35) ответственность за состояние служебной дисциплины среди подчиненных возлагается на руководителя. Наряду с высокой требовательностью к ним он обязан: создавать необходимые условия для труда, отдыха, повышения квалификации подчиненных; воспитывать у подчиненных чувство ответственности за выполнение служебных обязанностей; обеспечивать гласность и объективность в оценке служебной деятельности подчиненных; уважать честь и достоинство подчиненных; не допускать протекционизма в работе с личным составом, преследования сотрудников органов внутренних дел по мотивам личного характера или за критику недостатков в деятельности органов внутренних дел.

Внутренний распорядок в органах внутренних дел устанавливается непосредственными руководителями в соответствии с действующим законодательством и исходя из особенностей деятельности этих органов в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации (ст. 43 Закона «О милиции»). При установлении режима рабочего времени руководитель должен учитывать, что на сотрудников органов внутренних дел распространяется установленная законодательством Российской Федерации о труде продолжительность рабочего времени (ст. 44 Закона «О милиции»). Эта же статья допускает привлечение сотрудников органов внутренних дел в необходимых случаях к выполнению служебных обязанностей сверхустановленного времени, а также в ночное время, в выходные и праздничные дни. В этих случаях должна предоставляться компенсация в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о труде. В целях реализации данных положений приказом МВД РСФСР № 100 от 4 июля 1991 г. утверждена Инструкция о порядке предоставления компенсации лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел за работу сверхустановленной законом продолжительности рабочего времени, в выходные и

-129-

праздничные дни, а также за работу в ночное время. Если же перейти к современной действительности, то на практике сложилась крайне негативная ситуация в этом направлении. Криминальная ситуация в стране, вооруженные конфликты, террористические акты и т. д. вызывают необходимость поддерживать постоянно повышенную боевую готовность личного состава подразделений и служб органов внутренних дел. Нормальным явлением стало введение усиленных вариантов несения службы. Ввиду этого продолжают иметь место переработки, значительно превышающие предельные годовые, нарушается режим труда и отдыха. В связи с неудовлетворительным материальным обеспечением органов внутренних дел компенсировать работу сверхуста-новленной продолжительности в денежном выражении сегодня не представляется возможным, предоставление дополнительных дней отдыха в период введения усиленного варианта несения службы не допускается. «Из-за 4,5-месячного проведения в 1999 г. так называемой операции "Вихрь-Антитеррор" московская милиция потеряла уволенными более 11 500 подготовленных сотрудников, в чью подготовку вложены громадные средства. Причина увольнений — не политическая, а человеческая. Работать милиционером за мизерную заработную плату без выходных очень сложно. Поэтому трезво мыслящие милиционеры бросили на стол удостоверения»1. Большое количество увольнений — это результат деморализации личного состава теми, кто руководит.

Служебные отношения в современной России регулируются Федеральным законом Российской Федерации «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Данный закон относится и к прохождению службы в органах внутренних дел, хотя в нем о таком виде государственной службы, как государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации, речь не идет. В нем содержатся основные положения о прохождении государственной службы в Российской Федерации. В ст. 4 п. 2 ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» говорится, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании действующего федераль-

1 Из письма московских милиционеров Президенту о том, как много идиотизма в их службе // Новая газета. 2000. 13 —19 сент.

-130-

ного закона. В данный момент все еще нет до конца проработанной нормативной базы, регламентирующей государственную службу в органах внутренних дел Российской Федерации. Это предполагает некоторую сложность в определении места и роли этого вида государственной службы, а также определения правового положения сотрудников органов внутренних дел. По своему содержанию государственная служба представляет собой один из видов деятельности государства по формированию профессионального кадрового ядра с целью обеспечения задач государства по реализации функции охраны прав и свобод граждан, по обеспечению законности и правопорядка.

Более детально служебные отношения в органах внутренних дел регулируются целым комплексом нормативных актов. Процесс формирования законодательной базы правового обеспечения функционирования системы МВД в целом, порядка прохождения службы в органах внутренних дел еще не завершен и нуждается в совершенствовании. На это указано и в Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД Российской Федерации ].

Успешная профессиональная деятельность сотрудников во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы в органах внутренних дел. Поэтому в заключение уместно будет сказать о том, что эффективность функционирования МВД в современной России будет напрямую зависеть от характера правовой базы.

Таким образом, с целью повышения эффективности функционирования МВД необходимо создать эффективный механизм гражданского контроля за деятельностью органов внутренних дел, который является необходимой предпосылкой преобразования общественной жизни в соответствии с идеалами и принципами демократии. Данный механизм взаимодействия политической власти в современной России и органов внутренних дел должен строиться, как представляется, на следующих основных принципах:

1. Демократизация органов политического управления.

Переход от партийно-номенклатурной диктатуры к демократическому устройству жизни общества требует, по образному

1 Приказ МВД России № 693 от 13.09.99 г. «Об объявлении решения Коллегии МВД России от 31.08.99 г. № 6 км/1».

-131-

и достаточно точному определению В.В. Серебрянникова, «демилитаризации власти»1 — ухода «силовиков» из представительных и исполнительных органов власти, установления гражданского контроля за деятельностью силовых структур и т. п.

Следует отметить, что возвеличивание силы, ставка на нее в целях принуждения народа к новой форме жизни могут быть основой и прикрытием только антигуманной политики. Многие функционеры призывают ужесточить власть, использовать для поддержания власти все имеющиеся средства, в том числе и силовые. За насилие выступают и некоторые средства массовой информации России.

Тем важнее в общественной деятельности уже на нынешнем этапе добиваться применения прежде всего ненасильственных методов, стимулирования созидательной инициативы и творчества граждан, торжества законности. Когда говорят, что во имя благих целей можно использовать и насильственные средства, то забывают о способности средств трансформировать цель. Средства и цели, меняясь местами, превращаются из одного в другое. Так, преувеличение силы как средства борьбы за социализм в свое время обусловило превращение ее в самоцель, в уродливую сверхмилитаризацию всего и вся.

2. Постепенный уход от концентрации власти над силовыми структурами.

В тоталитарных системах все элементы государственного и общественного механизма служат исключительно концентрации власти, доводя ее до локализации в одной политической и физической точке. Тоталитаризм характеризуется сосредоточением абсолютной власти над силовыми структурами в руках «вождя» и узкого круга его ближайших соратников. Политическая и вооруженная сила сливаются и отождествляются друг с другом. Неподотчетный и бесконтрольный механизм власти над «силовика-ми» — самая большая опасность для благополучия и жизни общества. Верхушечная, вождистская, чиновничье-аппаратная власть над силовыми структурами является наиболее расточительной, бесхозяйственной, зловредной как для общества, так и для самих силовых структур.

1 Подробнее см.: Серебрянников В.В. Власть и военные // Свободная мысль. 1992. № 12.

-132-

Демократические преобразования, которые пытались провести в нашей стране ряд руководителей, привели к существенным изменениям общественно-политической жизни. Они коснулись и силовых структур. Усилилось влияние гражданского начала в этой области. Научные учреждения и средства массовой информации получили возможность полнее освещать жизнь и состояние силовых структур. Но вместе с тем обозначились и серьезные противоречия во взаимодействии основных политико-управленческих структур по этим проблемам. Власть над силовыми структурами все более сосредоточивается в руках главы государства. Главное, однако, заключается в том, что в этих условиях президентская власть оказалась в значительной мере сама в зависимости от «силовиков».

Партии, движения, общественные ассоциации и ученые почти лишены возможности реально влиять на работу государственных комиссий и комитетов по контролю за деятельностью и обеспечению эффективного функционирования силовых структур.

3. Разделение управления силовыми структурами на политическое и профессиональное.

Высшая государственная власть в лице президента, парламента, правительства определяет политику, принципы строительства силовых структур, их качественные и количественные параметры, функции и задачи, принимает политические решения по их применению. Непосредственное же руководство, в частности органами внутренних дел, осуществляет министерство внутренних дел. На основе политических установок оно организует их строительство и развитие, отвечает за боеспособность, оснащение техникой и оружием органов внутренних дел и внутренних войск, за состояние морального духа и дисциплины, обеспечивает выполнение распоряжений государственной власти.

4. Организация общественного (гражданского) контроля за функционированием органов внутренних дел.

Известно, что власть над органами внутренних дел (да и над любой другой силовой структурой) чаще всего понимается как подконтрольность этих структур высшим государственным органам, политико-управленческим структурам общества. Но это лишь одна сторона дела. В правовом демократическом государстве жизнь и деятельность «силовиков» контролируется не только законодательными, исполнительными и судебными институтами,

-133-

но и всей общественно-политической системой с участием партий, движений, массовых организаций, граждан. Власть народа проявляется как через деятельность его представителей наверху, так и непосредственно благодаря максимально возможной информированности населения, проведению референдумов, опросов, дискуссий по актуальным вопросам строительства и функционирования правоохранительной системы.

Мировой опыт подтверждает, что политика тогда имеет высокое качество, когда она творится одновременно снизу и сверху как профессионалами, так и народом, который на себе ощущает ее результаты. Особое значение имеет открытость правоохранительной системы для научных исследований. Во всех демократических государствах партии и общественность при содействии политико-управленческих структур создают независимые от «силовиков» институты стратегических исследований, чтобы в борьбе мнений и позиций углублять понимание проблем укрепления правопорядка, безопасности, соблюдения прав человека. У нас тоже появились ассоциации политологов, социологов, конфликтологов, независимых экспертов, но их почти не используют для экспертизы, обсуждения и подготовки документов по проблемам строительства и функционирования правоохранительных органов в государственных институтах.

Демократизация власти не одноразовый акт, а сложный и длительный процесс. Дело не только в том, чтобы обновить законы, заменить существующие и создать новые механизмы в структурах власти. Реализация этой потребности немыслима без внедрения политической культуры, без изменения общественного сознания и психологии, пока еще во многом пронизанных духом противостояния, нигилистского отношения к праву. Глубинной основой такого процесса является переход к смешанной рыночной экономике, демилитаризация народного хозяйства, осуществление глубокой структурной перестройки промышленности, что будет создавать новые социальные слои и группы, отторгающие насилие во всех его формах. Задача, стоящая перед обществом, представляется весьма сложной, рассчитанной на длительную перспективу, но важно и необходимо, однако, приступать к ее реализации как можно скорее.

-134-