2. Народний суверенiтет i конституцiйно-правовi засоби прямої демократiї

Принцип народного суверенiтету знайшов своє вiдображення в цiлому рядi конкретних засобiв реалiзацiї влади. За змiстом цього прин-ципу до таких засобiв насамперед мають бути вiднесенi конституцiйно-правовi засоби прямої демократiї.

Найвiдомiшим i найпоширенiшим засобом прямої демократiї є ре-ферендум. Референдум - це спосiб прийняття офiцiйних рiшень шляхом проведення голосування виборцiв з питань, встановлених конституцiєю або законодавством. Таке голосування може мати загальний або локаль-ний характер (вiдповiдно загальнодержавний i мiсцевий референдуми).

iнститут референдуму має свою iсторiю. Вiн був вiдомий у державно-полiтичному життi Стародавнього Риму, де вiдповiднi заходи мали назву плебiсцитiв. За нових часiв референдум був уперше проведений 1780 р. у пiвнiчноамериканському штатi Массачусетс, а починаючи з середини XIX ст. цей iнститут був сприйнятий у бiльшостi штатiв США i в Швейцарiї. Ха-

62

рактерно, що й сьогоднi у Сполучених Штатах проводяться тiльки мiсцевi референдуми на рiвнi штатiв, адмiнiстративно-територiальних одиниць та мiст. У Швейцарiї референдуми проводяться як на мiсцевому рiвнi, так i на рiвнi федерацiї. У кiнцi XIX ст. референдум був запроваджений в окре-мих штатах Австралiї, а згодом - i в межах усiєї країни.

Не дивно, що саме в названих країнах референдуми проводились найчастiше. У Швейцарiї, починаючи з 1874 р., вiдбулося близько 150 тiльки конституцiйних референдумiв. В Австралiї з початку XX ст. було органiзовано 40 загальнодержавних референдумiв. У США лише в штатi Калiфорнiя у перiод мiж 1912 i 1978 рр. проведено понад 170 голосувань з iнiцiативи самих виборцiв.

Досить поширеним став референдум у XX ст. Ного проведення було передбачено рядом конституцiй європейських держав, прийнятих у перiод мiж свiтовими вiйнами. Зокрема, це стосується чинних конституцiй Австрiї та iрландiї. Ще частiше про цей iнститут згадують новiтнi основнi закони:

Данiї, iспанiї, iталiї, Францiї, ФРН (на рiвнi федерацiї та її суб'єктiв), Швецiї, Японiї. Органiзацiя референдумiв передбачається конституцiями майже всiх центральне- i схiдноєвропейських держав, а також держав, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Нарештi, iнститут референдуму ши-роко вiдомий конституцiйнiй практицi країн, що розвиваються.

Майже в усiх цих випадках конституцiйна регламентацiя референ-думiв доповнюється спецiальними законами, якi деталiзують порядок їх проведення. iнодi вiдповiднi заходи здiйснюються на основi спецiальних урядових або парламентських рiшень (Грецiя, Норвегiя). Конституцiї i за-кони встановлюють певне коло суб'єктiв референдної iнiцiативи. У рiзних країнах до них вiднесенi глава держави або парламент. iнодi цi суб'єкти мають взаємодiяти. Наприклад, у Польщi референдум можуть признача-ти нижня палата парламенту або президент за згодою верхньої палати. У деяких країнах правом референдної iнiцiативи надiлена визначена части-на складу парламенту (1/3 у Словенiї, 1/5 в iталiї тощо).

У рядi країн референдум повинен бути проведений на вимогу певної кiлькостi виборцiв (петицiйний референдум). Зокрема, у Бiлорусi референ-дум призначається президентом на пропозицiю не менш, як 450 тис. ви-борцiв. У Словаччинi проведення референдуму оголошує президент на про-позицiю парламенту i на вимогу 350 тис. виборцiв. iнститут петицiйного ре-ферендуму встановлений у конституцiях iталiї, Киргизстану, Латвiї, Литви, Словенiї, бiльшостi штатiв США, Швейцарiї та деяких iнших держав.

У Великобританiї та в iнших англомовних країнах, де сприйнятi за-сади британського конституцiоналiзму, ставлення до iнституту референдуму неоднозначне. Супротивники практичної реалiзацiї iдеї референдуму вважа-

63

ють, що вона пiдiрве принцип верховенства парламенту. Бiльш помiркованi не вбачають невiдповiдностi мiж цiєю iдеєю i парламентським верховен-ством. Вони розглядають референдум як засiб додаткової апробацiї спiрних законопроектiв, застосовуваний лише з дозволу самого парламенту, гадаю-чи так: якщо парламент має верховенство, то вiн може приймати законодав-ство, яке припускає проведення референдумiв. Але парламент не буде зв'язаний результатами таких референдумiв, тобто останнi матимуть не зо-бов'язуючий, а консультативний характер. Саме такий характер мав загаль-нодержавний референдум, що вiдбувся у Великобританiї у 1975 р. з питань членства в Європейському економiчному спiвтовариствi.

Незважаючи на те, що у Великобританiї проводились рiзнi рефе-рендуми, а мiсцевi референдуми визнанi законодавче, тут, як i в деяких iнших країнах, вiдсутнiй законодавчий акт, який би встановлював цей конституцiйно-правовий iнститут.

Оцiнюючи характер i значення iнституту референдуму, не слiд сприй-мати його як абстрактно демократичний. -Головним фактором тут виступає розклад полiтичних сил у суспiльствi на момент проведення референдуму. Правлячi кола завжди мають можливостi впливати на свiдомiсть i поведiнку учасникiв референдуму та на його результати. Полiтична iсторiя знає нема-ло прикладiв, коли за результатами референдумiв приймалися рiшення ре-акцiйного характеру. Зокрема, за роки iснування в Нiмеччинi так званого третього рейху тричi на референдуми виносились принциповi полiтичнi пи-тання. i щоразу пiдтримку мала офiцiйна позицiя.

Залишаються i певнi проблеми щодо узгодженостi iдеї референду-му з самою природою представницької демократiї. Як зазначалося, цi проблеми знаходили своє вiдображення у творах iдеологiв французької революцiї XVIII ст. З часом iдеї референдуму, сполученi з рiзного роду концепцiями так званої плебiсцитарної демократiї, почали протиставляти парламентаризму. Референдум iнодi розглядають як рацiональний замiнник представницьких органiв або навiть як засiб залучення виборцiв до розв'язання конфлiктiв мiж вищими органами держави, насамперед мiж органами законодавчої i виконавчої влади.

Усi цi погляди вiдображають змiни, що вiдбулись у структурi дер-жавного механiзму. Їм передувало об'єктивне послаблення позицiй пред-ставницького органу, змiщення центру владної дiяльностi до органiв вико-навчої влади. Водночас наведенi i подiбнi оцiнки референдуму принижу-ють роль парламенту, який є одним з найбiльш демократичних механiзмiв реалiзацiї державної влади, одним з найважливiших виявiв практичного здiйснення iдеї народного суверенiтету.

Державно-правова практика зарубiжних країн свiдчить про мож-

64

ливiсть узгодження використання засобiв прямої i представницької демо-кратiї. Багато що залежить вiд характеру полiтичного режиму в тiй чи iншiй країнi, вiд традицiй у взаємовiдносинах виконавчої влади, яка в ба-гатьох випадках має право iнiцiювати референдуми, i законодавчої вла-ди. За умов демократичного розвитку гострi протирiччя мiж референдар-ною формою прямої демократiї та парламентаризмом не виникають, хоча проблеми їх спiввiдношення i взаємодiї є об'єктивними i завжди iснують.

Референдарна форма прямої демократiї має свої рiзновиди. Рефе-рендуми класифiкують за рiзними критерiями.

За предметом, за змiстом питання, що виноситься на голосування, референдуми бувають конституцiйними, законодавчими i з питань по-точної полiтики.

Конституцiйний референдум - це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує основний закон, його перегляд або внесення по-правок до нього. Конституцiйний референдум, що проводиться у федера-тивнiй державi, може бути загальнодержавним i таким, що вiдбувається в межах окремих суб'єктiв федерацiї. Порядок проведення таких рефе-рендумiв, їх узгодженiсть з iншими стадiями конституцiйної нормотвор-чостi в рiзних країнах мають свої вiдмiнностi.

Практика конституцiйних референдумiв поширена в зарубiжних країнах. Найчастiше конституцiйнi референдуми вiдбувались у Швейцарiї та в СiЛА. Проведення таких референдумiв у СiЛА передбачено конституцiями сорока дев'яти штатiв з п'ятдесяти (крiм Делаверу). За весь перiод iснування пiвнiчноамериканських штатiв як незалежних держав, конфедерацiї i феде-рацiї тут було винесено на референдуми кiлька десяткiв проектiв конституцiй i тисячi конституцiйних поправок, частина з яких була прийнята.

У деяких штатах перегляд конституцiї потребує проведення двох ре-ферендумiв. Законодавчi збори штату за своєю iнiцiативою ставлять пи-тання про формування конституцiйного конвенту. Це питання виноситься на референдум. За умов позитивного його вирiшення утворюється конвент, який i розробляє проект конституцiйної реформи. Такий проект остаточно затверджується також на референдумi. Все це є прикладом взаємозв'язкiв прямої i представницької демократiї.

Законодавчий референдум - це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує законопроект або скасовує закон, що набув чин-ностi. Така форма референдуму визнана конституцiями Данiї, Естонiї, iрландiї, iсландiї, iталiї, Латвiї, Португалiї, окремих штатiв США, Швей-царiї та iнших. Вона знайшла своє вiдображення i в основних законах, прийнятих в цiлому рядi країн, що розвиваються.

Законодавчий референдум може мати попереднiй або наступний ха-

65

рактер. У процесi проведення попереднього референдуму на голосування виноситься законопроект. Такий референдум практично завжди є затвер-джуючим, ратифiкуючим. Предметом наступного, так званого пiсляпар-ламентського референдуму є перегляд закону, який набув чинностi. Це скасовуючий референдум.

Попереднiй законодавчий референдум вiдрiзняється рiзноманiтнiстю вiдповiдних процедур. Наприклад, у Данiї пiсля прийняття законопроекту парламентом i до промульгацiї одна третина представницького органу мо-же подати на iм'я його голови письмову вимогу про те, щоб цей законопро-ект був поставлений на народне голосування. Парламент розглядає цю ви-могу i в разi схвалення її повiдомляє главу уряду (прем'єр-мiнiстра) про своє рiшення. Останнiй проголошує проведення референдуму.

У Францiї президент за пропозицiєю уряду пiд час сесiї парламен-ту або за спiльною пропозицiєю обох палат може передати на референдум будь-який законопроект щодо регулювання питань органiзацiї державної влади або щодо ратифiкацiї вiдповiдних мiжнародних договорiв.

Своєрiдний рiзновид попереднього референдуму iснує в деяких кан-тонах Швейцарiї. Тут усi надiленi виборчими правами громадяни обов'яз-ково збираються раз або двiчi на рiк для того, щоб своїм безпосереднiм го-лосуванням ратифiкувати прийнятi законодавчим органом законопроекти.

Основною процедурою проведення наступного референдуму є процеду-ра так званого народного вето. iсторично народне вето є однiєю з перших су-часних форм прямої демократiї. Вперше на практицi було реалiзоване у 1831 р. в одному з кантонiв Швейцарiї. Згiдно з цiєю процедурою, якщо у визначений конституцiєю строк певна кiлькiсть виборцiв в офiцiйнiй формi заявить про свою незгоду з прийнятим законом, останнiй обов'язково вино-ситься на референдум. Залежно вiд наслiдкiв референдуму такий закон або скасовується, або зберiгає силу.

Так, у Швейцарiї конституцiйна процедура народного вето на рiвнi федерацiї грунтується на передачi законiв i парламентських постанов на референдум за вимогою 50 тис. виборцiв або восьми кантонiв. Ана-логiчний порядок введений щодо затвердження мiжнародних договорiв. Саме ж народне вето далеко не завжди досягає своєї мети. Починаючи з 1848 р. вiдповiдна процедура в масштабах усiєї країни була застосована близько 100 разiв, проте лише в третинi випадкiв голосування призвело до скасування законiв. У США процедура народного вето визнана основ-ними законами двадцяти чотирьох штатiв.

В iталiї референдум призначається для повного або часткового ска-сування закону на вимогу 500 тис. виборцiв або п'яти обласних рад. За перiод з 1945 по 1990 р. процедура народного вето була використана в цiй

країнi лише тричi, що пов'язано з вiдносно великою кiлькiстю виборцiв, якi можуть стати iнiцiаторами вiдповiдних референдумiв.

Вiдомi й iншi процедури наступного референдуму. Зокрема, в iсландiї встановлений порядок, за яким багато що залежить вiд глави держави. Якщо президент не схвалює законопроект, останнiй все ж таки набуває чинностi i водночас передається на референдум. У разi пiдтрим-ки його на референдумi вiдповiдний закон зберiгає свою силу, у против-ному випадку - скасовується. Таке право президента слiд розглядати як своєрiдний замiнник права вето.

Референдум з питань поточної полiтики - це голосування виборчого корпусу, що прямо не стосується конституцiйної або законодавчої нормотвор-чостi. Деякi з таких референдумiв за своїм значенням i наслiдками нiчим не поступаються законодавчим або навiть конституцiйним референдумам.

Рiзновидом референдуму з питань поточної полiтики є плебiсцит. Поняття плебiсциту в юридичнiй науцi тлумачиться по-рiзному. Нерiдко воно сприймається як синонiм загального поняття референдуму. З iншо-го боку, плебiсцитами називають референдуми, що не мають законодавчо-го i конституцiйного характеру. Термiн <плебiсцит> використовується для позначення голосувань, якi проводяться для визначення полiтичного статусу територiй. Зокрема, плебiсцити проводяться з питань визначення державної належностi окремих територiй. У мiжнародному правi плебiсцит характеризується як засiб i юридична пiдстава територiальних змiн. Плебiсцитами є також голосування з питань форми держави.

Прикладом плебiсциту є голосування населення Саарської областi на предмет включення її до складу ФРН, яке вiдбулося в 1957 р. Пiсля другої свiтової вiйни плебiсцити з питань визначення форми державного правлiння були проведенi в iталiї, Францiї та Грецiї. При цьому основнi закони цих держав спецiально не видiляють плебiсцит як окремий рiзновид референду-му, а Конституцiя Грецiї взагалi не знає референдарної форми прямої демо-кратiї. У ФРН плебiсцити з питань територiальних змiн у межах федерацiї визнанi єдиним з можливих рiзновидiв загальнодержавних референдумiв. Це зроблено шляхом тлумачення федерального основного закону.

Конституцiйнiй теорiї i практицi вiдомi обов'язковi i факульта-тивнi референдуми. Така класифiкацiя грунтується на врахуваннi умов i пiдстав проведення референдуму.

Обов'язковий референдум - це голосування виборчого корпусу, яке обов'язково проводиться з тих питань, що визначенi в конституцiї або в законодавствi. Обов'язковий характер мають плебiсцити з територiаль-них питань. Обов'язковими є звичайно конституцiйнi референдуми.

Факультативний референдум - це народне голосування (голосуван-

67

ня виборчого корпусу) з питань, визначених у конституцiї або в законо-давствi, що проводиться лише за певних умов, встановлених там само. Та-ке голосування проводиться не автоматично, а за iнiцiативою певного числа суб'єктiв федерацiї або адмiнiстративно-територiальних одиниць, державного органу (парламенту, президента тощо), частини депутатiв або частини виборчого корпусу.

iнодi класифiкацiя референдумiв з урахуванням умов i пiдстав їх про-ведення пов'язується з питанням про юридичнi наслiдки вiдповiдних голо-сувань. Окремi теоретики-конституцiоналiсти вважають, що рiшення, якi приймаються за результатами обов'язкових референдумiв, мають прiоритет-не значення i навiть вищу юридичну силу щодо аналогiчних за змiстом рiшень, прийнятих парламентами. На їхню думку, цi рiшення можуть бути скасованi або змiненi лише за результатами нових референдумiв. Рiшення, прийнятi на факультативних референдумах, можуть бути предметом власне парламентського перегляду, i самим парламентам вирiшувати питання про такий перегляд. Звiдси рiшення, прийнятi за результатами факультативних референдумiв, сприймаються як такi, що за своєю юридичною силою нiчим не вiдрiзняються вiд звичайних парламентських рiшень.

Такий пiдхiд грунтується на фактичному протиставленнi референ-дарної форми парламентаризму. Як зазначалося, ця форма не суперечить змiсту теорiї i практики народного представництва. Навпаки, навiть за наявностi певних розходжень мiж концепцiями прямої i представницької демократiї вiдповiднi механiзми реалiзацiї влади звичайно поєднуються i доповнюють один одного. До того ж саме державно-полiтичне життя за-рубiжних країн не дає пiдстав говорити про будь-яку вiдмiннiсть мiж юридичними наслiдками обов'язкових i факультативних референдумiв.

За юридичними наслiдками референдуми можна класифiкувати як зобов'язальнi i консультативнi. Рiшення, прийняте за результатами зо-бов'язального референдуму, має юридичне обов'язкове значення, а у ви-падку консультативного референдуму воно такого значення не має i сприймається як полiтична порада, висловлена виборчим корпусом. Про-те хоча така порада не має юридичної сили, об'єктивно державнi органи не можуть не враховувати народне волевиявлення на референдумi.

Конституцiї переважної бiльшостi держав визнають можливiсть проведення тiльки зобов'язальних референдумiв.

Досить поширеною є практика консультативних референдумiв у США. В конституцiйнiй теорiї цiєї країни прийняте тлумачення принци-пу подiлу влад, за яким формально не припускається будь-яке делегуван-ня повноважень законодавчим органом. Тому проведення зобов'язальних попереднiх референдумiв за iнiцiативою законодавчих органiв окремих

68

штатiв звичайно розцiнюється судами як таке, що суперечить консти-туцiї. Водночас за ознакою вiдповiдностi конституцiї визначається за-коннiсть проведення попереднiх консультативних референдумiв.

До засобiв прямої демократiї належить також iнститут народної за-конодавчої iнiцiативи. За його змiстом визначена в конституцiї кiлькiсть виборцiв має право поставити в парламентi питання про прийняття закону, i представницький орган зобов'язаний розглянути це питання.

Народна законодавча iнiцiатива є вiдносно новим засобом прямої демократiї. Вперше вона була запроваджена в XIX ст. в окремих штатах США. Спочатку народна iнiцiатива тут мала на метi зобов'язати законо-давчий орган розробити i прийняти закон щодо пропонованого виборця-ми питання або, у випадку вiдмови парламенту зробити це, спонукати йо-го винести питання на референдум. За таких умов розробка законопроек-ту завжди визнавалася функцiєю законодавчого органу. З часом був прий-нятий iнший порядок реалiзацiї народної iнiцiативи: самi виборцi, якi ви-ступають з такою iнiцiативою, можуть або навiть повиннi скласти зако-нопроект i запропонувати його законодавчому органу. Останнiй або прий-має цей законопроект, або виносить його на референдум. iснує i такий варiант: законодавчий орган розглядає, потiм виносить законопроект на народне голосування. Водночас у деяких штатах законодавчий орган мо-же винести на референдум свiй власний, альтернативний проект закону. В усiх випадках народна iнiцiатива сполучається з референдумом.

iнститут народної законодавчої iнiцiативи встановлений також кон-ституцiями ряду європейських держав, але тут вiн не пов'язується з рефе-рендумом. В iталiї народна iнiцiатива здiйснюється шляхом внесення у пар-ламент постатейно розробленого законопроекту вiд iменi не менше, нiж 50 тис. виборцiв. В Австрiї кожна пропозицiя, що надiйшла до центральної виборчої комiсiї вiд iменi 100 тис. виборцiв, або однiєї шостої частини грома-дян у трьох землях, якi надiленi виборчими правами, передається на обгово-рення у парламент. Така пропозицiя повинна мати форму законопроекту. В iспанiї передбачена можливiсть реалiзацiї народної iнiцiативи за умови її пiдтримання 500 тис. виборцiв. Така iнiцiатива не поширюється на проекти органiчних законiв, законiв про оподаткування, мiжнароднi вiдносини, а та-кож з питань помилування. У Румунiї народна законодавча iнiцiатива потре-бує пiдтримки з боку 250 тис. виборцiв, у Бiлорусi та Литвi - 50 тис., у Кир-гизстанi та Югославiї - ЗО тис., у Македонiї та Словенiї - 10 тис. i 5 тис. виборцiв вiдповiдно, а в Латвiї - десятої частини усiх виборцiв.

iнститут народної законодавчої iнiцiативи вiдомий конституцiям 22 штатiв США. В окремих штатах (Калiфорнiя, Орегон та деякi iншi) ви-борцi мають право iнiцiювати не тiльки звичайнi законопроекти, а й про-

69

екти конституцiйних поправок. iншими словами, тут iснує народна кон-ституцiйна iнiцiатива. Кiлькiсть виборцiв, якi мають пiдписати петицiю щодо такого проекту, визначається в рiзних штатах у межах вiд кiлькох тисяч до половини зареєстрованих. Конституцiйнi iнiцiативи виборцiв ви-магають пiдтримки вiд ЇО до 15 вiдсоткiв їх загальної чисельностi.

Народна конституцiйна iнiцiатива iснує i в Швейцарiї, як на рiвнi суб'єктiв, так i на рiвнi федерацiї. В останньому випадку конституцiйнi поправки за умови пiдтримання їх 100 тис. виборцiв можуть бути внесенi до парламенту у виглядi загальних пропозицiй або конкретних проектiв. Пiсля розгляду парламентом їх обов'язково виносять на референдум. Ха-рактерно, що застосування такого засобу здiйснення прямої демократiї, як народна конституцiйна iнiцiатива, має своєрiднi наслiдки. Зокрема, виборцi iнодi пропонують поправки, якi, по сутi, не стосуються предмета конституцiйного регулювання.

Положення про народну конституцiйну iнiцiативу мiстяться в основ-них законах ряду iнших країн. Кiлькiсть виборцiв, якi мають пiдписати пе-тицiю щодо конституцiйної поправки, визначена по-рiзному. Наприклад, у Румунiї це 500 тис. виборцiв, у Киргизстанi та Литвi - 300 тис., у Мол-довi - 200 тис., у Бiлорусi та Македонiї - 150 тис., у Словенiї - ЗО тис. виборцiв.

Одним iз засобiв прямої демократiї можна вважати так званий на-родний розпуск представницького органу, запроваджений у рядi швей-царських кантонiв. Конституцiї вiдповiдних кантонiв передбачають, що питання про розпуск i переобрання всього складу представницького орга-ну має бути винесене на референдум, якщо цього вимагає певна кiлькiсть виборцiв. Звичайно це та сама кiлькiсть виборцiв, яка може iнiцiювати проект закону або конституцiйної поправки. Якщо пропозицiя виборцiв пiдтримана на референдумi, законодавчий орган розпускається й оголо-шуються вибори його нового складу.

iнститут народного розпуску в даному випадку лише зовнi виглядає зверхнiм щодо представницького органу. До того ж правом розпуску пар-ламенту в багатьох країнах надiлений глава держави, що, однак, не дає пiдстав говорити про його прiоритет у здiйсненнi влади або його домiную-че становище в державному механiзмi. iнститут народного розпуску там, де вiн iснує, є засобом збалансування цього механiзму, поєднання позитив-них якостей прямої i представницької демократiї.

70