2. Основний закон i полiтична система суспiльства

Конституцiйне право зорiєнтоване насамперед на регламентацiю за-сад державного ладу i взаємовiдносин держави i особи. Держава ж є од-ним з найважливiших елементiв полiтичної системи суспiльства. Тому, регламентуючи основи державної органiзацiї та дiяльностi, конституцiйне право впливає i на функцiонування полiтичної системи в цiлому. Цей вплив звичайно має загальний i непрямий характер.

У полiтичнiй системi будь-якої розвинутої країни важливе мiсце займають полiтичнi партiї. Як самостiйний елемент полiтичної системи, вони вiдокремленi вiд держави. З iншого боку, партiї i держава активно взаємодiють. Спiввiдношення мiж ними в рiзних країнах виявляється по-рiзному. Рiзняться як рiвень, так i форми взаємодiї. Однак у будь-якому випадку полiтичнi партiї не є складовою частиною державного механiзму. У спiввiдношеннi <держава - партiї> останнi виступають як засiб завою-вання й утримання влади, а перша - як засiб її здiйснення.

51

Характеризуючи взаємодiю i взаємовiдносини держави i полiтич-них партiй, слiд звернути увагу на явище iнституцiоналiзацiї партiй. Це явище в вiдносно новим для конституцiйно-правового розвитку за-рубiжних країн. Їнституцiоналiзацiя полiтичних партiй виявляється у створеннi розгорнутої правової основи їхньої органiзацiї i дiяльностi. По-няття iнституцiоналiзацiї охоплює регламентацiю порядку утворення партiй, фiксацiю в законодавствi загальних вимог щодо формування про-грамних i органiзацiйних документiв, внутрiшньої структури i членства, фiнансування дiяльностi та регулювання деяких iнших питань.

Конституцiйне право регламентує окремi питання дiяльностi партiй, зокрема участь їх у виборчих кампанiях. Саме з участю у виборах консти-туцiї ряду держав пов'язують факт i необхiднiсть iснування партiй, їхнє функцiональне призначення. <Полiтичнi партiї та угруповання сприяють вираженню думок i поглядiв голосуванням>, - записано в ст. 4 Консти-туцiї Францiї. iншi новiтнi конституцiї мiстять бiльш загальнi визначен-ня цiлей i завдань полiтичних партiй. Зокрема, в Основному законi ФРН констатується, що <партiї сприяють формуванню полiтичної волi народу> (ст. 21). Близькi за змiстом формулювання можна знайти в конституцiях ряду iнших держав.

У новiтнiх конституцiях, прийнятих на початку 90-х рокiв XX ст., положення про полiтичнi партiї нерiдко доповнюються проголошенням iдей багатовимiрностi суспiльно-полiтичного життя, що є своєрiдною ре-акцiєю на вiдому практику недавнього минулого. <В Росiйськiй Федерацiї визнається iдеологiчна багатоманiтнiсть. Жодна iдеологiя не може вста-новлюватись як державна або обов'язкова. В Росiйськiй Федерацiї ви-знається полiтична багатоманiтнiсть, багатопартiйнiсть>, - записано в ст. 13 Конституцiї Росiї. <Жодна приватна особа, жодна частина народу, жодна соцiальна група, жодна полiтична партiя або iнше громадське об'єднання не можуть здiйснювати державну владу вiд свого iменi>,- за-значено в Конституцiї Молдови (ст. 2). Подiбнi положення можна знайти в основних законах Бiлорусi, Болгарiї, Казахстану, Киргизстану, Узбеки-стану та деяких iнших держав. А в Конституцiї Литви зафiксовано, що <держава, полiтичнi партiї i громадськi об'єднання, iншi iнституцiї або особи не можуть монополiзувати засоби масової iнформацiї> (ст. 44).

Заслуговують на увагу положення основних законiв про те, що ор-ганiзацiя та дiяльнiсть полiтичних партiй повиннi пiдпорядковуватися демократичним принципам. Про це йдеться в конституцiях iспанiї, Францiї та ФРН. Деякi конституцiї забороняють таємнi i воєнiзованi об'єднання. За Конституцiєю Болгарiї, не можуть бути утворенi полiтичнi партiї на етнiчнiй, расовiй або релiгiйнiй основi. В Конституцiї Молдови

52

заборонена дiяльнiсть партiй, якi складаються iз iноземних громадян, а в Киргизстанi - полiтичних партiй iнших держав.

Нерiдко встановлюються обмеження щодо органiзацiї i дiяльностi полiтичних партiй бiльш загального характеру. Так, у вже цитованiй статтi Конституцiї Росiї забороняється створення i дiяльнiсть громадських об'єднань, цiлi чи дiяльнiсть яких спрямованi на насильницьку змiну ос-нов конституцiйного ладу, пiдривання безпеки держави, створення оз-броєних формувань, розпалення соцiальної, расової, нацiональної i релiгiйної ворожнечi.

Близькi за змiстом положення можна знайти в iнших конституцiях, прийнятих на початку 90-х рокiв, а також в основних законах, що дiють в рядi розвинутих країн. Наприклад, у ст. 21 Основного закону ФРН зазна-чається, що <партiї, якi за своїми цiлями чи поведiнкою своїх прибiчникiв мають намiр заподiяти шкоду основам вiльного демократичного порядку або поставити пiд загрозу iснування Федеративної Республiки, - протиконсти-туцiйнi>. На пiдставi такої статтi конституцiйний суд може заборонити ту чи iншу полiтичну партiю. Офiцiйно вiдповiдне положення трактується як таке, що спрямоване проти дiяльностi рiзного роду екстремiстських полiтич-них угруповань. Однак надмiрно узагальнений змiст наведеного положення зумовлює можливостi довiльного тлумачення його i формування державно-полiтичної практики недемократичного характеру. Подiбнi положення по-требують детальної i обгрунтованої регламентацiї вiдповiдних дiй у поточно-му законодавствi, насамперед у нормах кримiнального права. Без цього во-ни несуть реальну загрозу демократичному розвитку суспiльного i держав-но-полiтичного життя.

Свої особливостi має юридичне регулювання органiзацiї та дiяль-ностi полiтичних партiй в англомовних країнах. Конституцiя США стоїть осторонь цих питань. Органiзацiя i дiяльнiсть полiтичних партiй регла-ментуються законодавством штатiв, головним чином їхнiми виборчими законами, якi визначають процедуру створення i реєстрацiї партiй, а та-кож їхню структуру на рiвнi штатiв. Одним з головних завдань керiвних органiв партiй визнається висунення кандидатiв на виборнi посади в дер-жавних органах. У законах докладно регламентується порядок формуван-ня мiсцевих партiйних органiзацiй. За своїм змiстом цi положення мало чим вiдрiзняються вiд спецiального законодавства про полiтичнi партiї, що дiє в деяких європейських країнах.

Специфiчним є правове регулювання органiзацiї i дiяльностi полiтичних партiй у Великобританiї. Законодавство цiєї країни не перед-бачає спецiальної процедури створення i реєстрацiї саме для партiй. Ос-таннi розглядаються як звичайнi асоцiацiї за iнтересами, i в цьому вiдно-

53

шеннi формально не вiдрiзняються, наприклад, вiд спортивного клубу. Такий пiдхiд спрощує змiст i обсяг правового статусу полiтичних партiй. З iншого боку, вiн забезпечує вiдсутнiсть спецiальних юридичних обме-жень їхньої дiяльностi в полiтичнiй сферi. Це є характерним i для iнших країн, що наслiдували принципи англiйського права.

Своєрiднiсть правового становища полiтичних партiй у Великобри-танiї полягає також у тому, що про них тривалий час взагалi не згадува-лось у законодавчих актах. Уперше термiн <полiтична партiя> використа-но в Законi 1937 р. про мiнiстрiв корони. Згадуються партiї також у зако-нах, якi регламентують окремi аспекти дiяльностi партiй у державно-полiтичнiй сферi, зокрема в Законi 1967 р. про компанiї, в якому встанов-лено вимогу до керiвництва останнiх повiдомляти про витрати на полiтичнi цiлi i про одержувачiв вiдповiдних коштiв. У Законi 1970 р. про народне представництво зазначено, що партiї на парламентських виборах можуть виступати пiд символами, зображуваними на виборчих бюлетенях.

Оскiльки далi формальної згадки про партiї в законодавствi не йдеться, було б невiрним стверджувати, що для Великобританiї характер-не явище iнституцiоналiзацiї полiтичних партiй. Щодо цiєї країни мож-на говорити про iнституцiоналiзацiю не партiй, а партiйних систем, тоб-то про нормативне оформлення ролi партiйної системи в органiзацiї та дiяльностi державного механiзму.

iнституцiоналiзацiя британської двопартiйної системи виявляється у пристосуваннi до неї парламенту, порядку формування уряду тощо. Так, саме з урахуванням двопартiйностi прийнятi деякi важливi правила процедури британського парламенту. Регламенти його нижньої палати передбачають видiлення протягом сесiї певного часу для опозицiї, яка та-ким чином дiстає змогу критикувати урядовi програми. За опозицiєю за-резервованi також посади голiв окремих парламентських комiтетiв.

Пiд час сесiї органiзатори головних полiтичних партiй у палатi гро-мад можуть домовлятися про так зване парування депутатiв. Це означає, що однакова кiлькiсть парламентарiїв вiд двох партiй може бути вiдсутня на засiданнi палати з причин хвороби, зайнятостi особистими справами тощо. i хоча через це зменшується кiлькiсть депутатiв, якi беруть участь в обгово-реннi i голосуваннi, проте зберiгається загальна пропорцiя двох основних парламентських сил. Подiбне спiвробiтництво в рамках двопартiйної систе-ми має характер сталої парламентської традицiї. Воно свiдчить не стiльки про вiдсутнiсть гострих суперечок мiж головними партiями, про вiдмову їх вiд постiйної конфронтацiї в парламентi, скiльки про лояльнiсть депутатiв до iснуючих партiйних структур i державних iнститутiв.

iнституцiоналiзацiя полiтичних партiй в окремих країнах здiйснюється на основi законiв або спецiальних парламентських постанов

54

про їх державне фiнансування. Вiдповiднi акти передбачають матерiальну пiдтримку партiй з боку держави за рахунок спецiального фонду коштiв. Такi закони або парламентськi постанови прийнятi в 60-90-i роки XX ст. у Великобританiї, Грецiї, iталiї, Норвегiї, США, Фiнляндiї, Швецiї та в iнших країнах. Аналогiчнi за змiстом положення можна знайти i в спецiальних законах про полiтичнi партiї.

У законах або постановах про фiнансування полiтичних партiй встановлюються умови надання державних дотацiй. Дотацiї одержують партiї, якi користуються певною пiдтримкою виборцiв. Так, у ФРН пра-во на одержання державної дотацiї мають партiї, якi зiбрали не менше де-сяти вiдсоткiв загальної кiлькостi голосiв, поданих в одномандатних ок-ругах або не менше половини вiдсотка - в багатомандатних. Фiксований вiдсоток необхiдної кiлькостi голосiв як умова одержання дотацiй вста-новлений також у Швецiї i Фiнляндiї. В Австрiї дотацiї надаються тим партiям, якi мають представництво в парламентi. У деяких країнах (iталiя i Норвегiя) умовою державного фiнансування партiй є висунення ними встановленої кiлькостi кандидатiв у депутати по округах.

Виборче законодавство Францiї передбачає надання державної допо-моги не партiям, а окремим кандидатам у депутати. Однак практично май-же завжди за цими кандидатами стоїть та чи iнша полiтична партiя. Дер-, жава компенсує певну частину виборчих витрат кандидатiв у депутати, але робить це лише в тому випадку, коли за кожного з них проголосує не менше п'яти вiдсоткiв загальної кiлькостi тих, хто брав участь у виборах по даному округу.

У випадках прямого державного фiнансування партiй кошти мiж ними розподiляються по-рiзному. Найчастiше це робиться згiдно з про-порцiєю поданих за партiї голосiв (Великобританiя, Норвегiя, США, ФРН) або завойованих ними парламентських мандатiв (Данiя, Фiнляндiя, Швецiя). Є i складнiшi формули розподiлу державних дотацiй. Так, в Австрiї кожна партiя, що провела в нижню палату парламенту не менше п'яти депутатiв, одержує основну суму дотацiї. Решта коштiв роз-подiляється пропорцiйно кiлькостi голосiв, якi одержали на виборах пред-ставленi в палатi партiї. Порядок розподiлу дотацiй, за яким великi полiтичнi партiї мають переваги, запроваджений i в iталiї.

Здебiльшого державнi кошти надаються партiям тiльки з метою часткової компенсацiї їхнiх витрат на виборчу кампанiю. У Скандинав-ських країнах дотацiї можуть використовуватись партiями i на iншi цiлi, зокрема на органiзацiйно-полiтичну роботу. Зазначенi грошовi суми зай-мають помiтне мiсце у прибутковiй частинi партiйних бюджетiв, хоча нiде не перевищують половини її обсягу.

55

Водночас законодавче визнається необхiднiсть контролю з боку дер-жави за фiнансами полiтичних партiй. iнодi таку вимогу навiть зафiксо-вано в конституцiях. При цьому звичайно йдеться про опублiкування партiями даних про джерела їхнього фiнансування. Таке або близьке за змiстом правило встановлене у ст. 21 Основного закону ФРН, ст. 21 Кон-ституцiї iталiї, ст. 14 Конституцiї Грецiї, ст. 69 Конституцiї Туреччини. Проте найповнiше цi питання регламентуються актами про фiнансування полiтичних партiй, в яких визначено строки надання фiнансових звiтiв партiй, порядок їх оголошення та перевiрки, структуру таких звiтiв тощо. При цьому, як правило, вимагається звiт не тiльки про витрати наданих державою коштiв, а й про увесь партiйний бюджет. Саме тому вiдповiднi акти не можна сприймати однозначно. З одного боку, їхнi положення ство-рюють можливостi для контролю не тiльки за партiйними фiнансами, а й над усiвю сферою органiзацiї i дiяльностi партiй. З iншого - вони сприя-ють змiцненню фiнансового становища партiй i забезпечують їм додатковi можливостi для здiйснення функцiй.

Змiст спецiальних законiв про полiтичнi партiї, що були введенi в 60-90-i роки в рядi європейських країн, зокрема в Австрiї, iспанiї, Пор-тугалiї, ФРН, є ще бiльш суперечливим. Першим з них був Закон ФРН про полiтичнi партiї, прийнятий у 1967 р. i в подальшому доповнений. Вiн вважається типовим i був узятий за взiрець тими країнами, де дiє вiдповiдне законодавство.

Важливе мiсце в спецiальних законах про партiї вiдведено регла-ментацiї питань органiзацiйного характеру. Звичайно в них встанов-люється вимога обов'язкової реєстрацiї партiй, без якої останнi практич-но позбавляються реальних можливостей для здiйснення своїх функцiй. Реєстрацiя супроводжується передаванням партiями до державних ор-ганiв (мiнiстерств внутрiшнiх справ або юстицiї) документiв, передусiм списку членiв партiї. Нерiдко однiєю з головних умов реєстрацiї визначе-но наявнiсть певної кiлькостi членiв партiї. Загальною вимогою реєстрацiї є також звiт про джерела фiнансування партiй.

Законодавство про партiї досить детально регламентує i питання внутрiшньопартiйної органiзацiї. Воно встановлює загальнi вимоги до форми i змiсту партiйних статутiв, пропонує типову органiзацiйну струк-туру партiй. Закони про партiї мiстять норми, що визначають порядок формування органiв партiй, їхню компетенцiю, взаємовiдносини в iєрархiї цих органiв тощо. За своїм змiстом спецiальне законодавство про партiї практично пiдмiняє собою партiйнi документи статутного характе-ру. Введення його спричинилося до досить жорсткої регламентацiї з боку

56

держави органiзацiї i дiяльностi полiтичних партiй. Таку регламентацiю не можна оцiнювати однозначно.

Конституцiї багатьох держав мiстять положення, якi слiд вiднести до визначення статусу iнших, неполiтичних за своїм характером гро-мадських об'єднань, зокрема професiйних спiлок. Найчастiше йдеться про право на об'єднання у профспiлки. Проте в деяких країнах в основ-них законах викладенi певнi засади органiзацiї та дiяльностi профспiлок. iнодi в конституцiях коротко згадуються асоцiацiї пiдприємцiв та iншi об'єднання. У цiлому ж обсяг конституцiйної регламентацiї згаданих еле-ментiв полiтичної системи обмежений. Це об'єктивно вiдповiдає предме-ту конституцiйно-правового регулювання.

57