4. Комiсiї (комiтети) як елемент структури парламентiв

Найголовнiшим елементом внутрiшньої структури парламентiв є комiсiї (комiтети). Теоретично їхня роль визначається як попередня пiдготов-ка питань, якi потiм мають розглядатись на сесiйних засiданнях. Фактично ж комiсiї самi вирiшують наперед багато з цих питань, а палати i парламен-ти в цiлому нерiдко майже автоматично затверджують їхнi пропозицiї. При цьому вважається, що дiяльнiсть комiсiй дає змогу швидше, нiж у самих па-латах, i на вищому професiйному рiвнi вирiшувати парламентськi справи.

Парламентськi комiсiї бувають кiлькох видiв. Чи не основними з них є постiйнi комiсiї. В англомовних та деяких iнших країнах вони на-зиваються постiйними комiтетами. У двопалатних парламентах постiйнi комiсiї, як правило, утворюються в кожнiй з палат. Постiйнi комiсiї зви-чайно працюють протягом сесiї парламенту, але в цiлому рядi країн вони утворюються на весь строк скликання парламенту. На практицi ця рiзни-ця не має великого значення, тому що формування комiсiй на початку кожної сесiї здебiльшого не призводить до значних змiн у їхньому складi.

Однiєю з головних функцiй постiйних комiсiй є детальний розгляд законопроектiв. Ця дiяльнiсть становить змiст окремої стадiї законодавчо-го процесу. В iталiї постiйнi комiсiї мають право не тiльки розглядати, а й затверджувати законопроекти, що виключає подальшу парламентську процедуру їх прийняття. i хоча з iнiцiативи уряду або визначеного числа депутатiв законопроект до затвердження його комiсiєю тут може бути по-вернутий для розгляду i прийняття в палату, постiйнi комiсiї в багатьох випадках виступають як основний центр законодавчої дiяльностi.

До функцiї постiйних комiсiй також вiднесено обговорення iнших питань порядку денного парламенту. В багатьох країнах утворюються постiйнi комiсiї, дiяльнiсть яких пов'язана з роботою самого представ-ницького органу: з питань процедури i регламенту, депутатської етики то-що. Нерiдко постiйнi комiсiї здiйснюють функцiї зв'язку з мiнiстерства-ми i контролю за дiяльнiстю органiв виконавчої влади. Тому не дивно, що

153

постiйнi комiсiї звичайно мають спецiалiзований характер, а предметна компетенцiя їх у цiлому вiдповiдає загальнiй структурi уряду.

Значними вiдмiнностями щодо цього характеризуються постiйнi комiтети палати громад парламенту Великобританiї. Чи не єдиною їх функцiєю є участь у законотворчостi. Тi п'ять-вiсiм комiтетiв, що утво-рюються на кожнiй сесiї, не мають спецiалiзованої компетенцiї. Характе-ристика цих комiтетiв як постiйних є досить умовною через те, що їх склад змiнюється щоразу залежно вiд тематики законопроекту, що надiйшов. Постiйними залишаються лише голови комiтетiв. Таким чином забезпечується професiйний пiдхiд до законотворчостi.

Крiм цього, в палатi громад дiє спецiалiзований постiйний комiтет, в якому проходять вiдповiдну стадiю розгляду законопроекти, що стосу-ються Шотландiї. Аналогiчну парламентську структуру передбачено i для iншого нацiонально-iсторичного регiону Великобританiї - Уельсу. Але за браком законодавчих пропозицiй щодо її компетенцiї працює вона рiдко. Подiбнi структури є одним iз можливих засобiв урахування нацiональної специфiки у вирiшеннi державно-правових питань.

Кiлькiсть постiйних комiсiй у парламентах помiтно рiзниться: вiд шести в кожнiй з палат парламенту Францiї до двадцяти чотирьох у бун-дестазi ФРН. Число постiйних комiсiй зафiксоване в конституцiях або в парламентських регламентах. Проте в рядi країн комiсiї утворюються в такiй кiлькостi, яку сам парламент i контролююча його партiйна бiльшiсть вважають за доцiльну.

Рiзним є i кiлькiсний склад постiйних комiсiй. Так, у Францiї за регламентом нижньої палати максимальний склад кожної з комiсiй ста-новить 1/8 або 2/8 загальної кiлькостi членiв палати. У нижнiй палатi британського парламенту до кожного з неспецiалiзованих постiйних комiтетiв входить вiд 15 до 50 чоловiк, що залежить головним чином вiд бажання самих депутатiв брати участь у їхнiй роботi. До кожної з постiйних комiсiй бундестагу ФРН звичайно входять вiд 10 до 41 парла-ментарiїв. Тим самим забезпечуються можливостi для активної участi у парламентськiй роботi бiльшостi членiв представницького органу.

Найбiльш розгалуженою i складною є система комiтетiв конгресу США. Нинi в палатi представникiв працюють двадцять два постiйних комiте-ти, а в сенатi - шiстнадцять. До їхнього складу входять десятки постiйних i спецiальних пiдкомiтетiв. Загальне число таких структур конгресу окремих скликань перевищувало 250. Суттєвi вiдмiнностi має i змiст повноважень постiйних комiтетiв. У межах своєї компетенцiї вони можуть вимагати на-дання iнформацiї, яка є в розпорядженнi державних органiв i посадових осiб. Постiйнi комiтети конгресу США проводять так званi слухання з метою кон-

154

тролю за дiяльнiстю органiв виконавчої влади. Що ж до їхньої участi в зако-нодавчому процесi, то практично саме вони вирiшують долю переданих на розгляд у конгрес законопроектiв. Постiйнi комiтети визначають, якi з поло-жень розглянутих ними законопроектiв обговорюватимуться в палатi. Їхнi власнi законодавчi пропозицiї палата розглядає поза чергою.

Характеризуючи парламентськi структури, безпосередньо зайнятi за-конодавчою роботою, слiд розглянути особливостi комiсiйної (комiтет-ської) органiзацiї палат парламентiв в окремих країнах. Так, у Фiнляндiї, крiм постiйних комiсiй, на кожнiй сесiї створюється так звана головна, або велика, комiсiя, до складу якої входить не менш, нiж 45 депутатiв (при їх загальнiй кiлькостi у парламентi 200), обраних парламентом за принципом пропорцiйного представництва вiд фракцiй. По сутi тут постiйнi комiсiї' здiйснюють дозаконодавчий розгляд законопроектiв, а в головнiй комiсiї цi законопроекти проходять вiдповiдну стадiю в процесi їх прийняття.

В англомовних країнах iснує практика створення так званих комiтетiв усiєї палати. У Великобританiї в такому комiтетi проходять стадiю розгляду законопроекти з фiнансово-бюджетних питань. Аналогiчна процедура засто-совується i в процесi прийняття найважливiїпих за змiстом законопроектiв. Головує на засiданнях комiтету всiєї палати депутат, який має офiїцйний ти-тул заступника спiкера. Визнана така форма парламентської органiзацiї i в конгресi США. Зокрема, в сенатi на засiданнях комiтету всiєї палати розгля-даються мiжнароднi договори на предмет їх ратифiкацiї або денонсацiї. У будь-якому випадку комiтети всiєї палати є робочими органами, до яких вхо-дять усi члени палати. Вони не мають права приймати остаточне рiшення з розглянутого питання, це право належить самiй палатi.

Однiєю з особливостей внутрiшньої структури палат парламентiв у зв'язку з реалiзацiєю ними своєї законодавчої компетенцiї є те, що в деяких з них передбачено створення так званих секцiй. Наприклад, у Бельгiї, Нiдер-ландах, Люксембурзi склад парламенту чи нижньої палати розподiляється на п'ять або (в останньому випадку) на три секцiї, якi розглядають усi або ок-ремi законопроекти. Право брати участь у засiданнях кожної секцiї теоретич-но має будь-який депутат, хоча практично здiйснити таке право майже нере-ально: депутат не може одночасно бути присутнiм у кiлькох мiсцях, де про-ходять засiдання секцiй. Система секцiй палат не пiдмiняє постiйнi комiсiї, а дiє паралельно з ними. Механiзм взаємодiї секцiй i комiсiй у процесi зако-нодавчої роботи має складний характер. Головним призначенням секцiй, як i вiдповiдних комiсiй, визнається рацiоналiзацiя цього процесу.

Крiм постiйних комiсiй, в парламентах створюються спецiальнi, слiдчi та деякi iншi комiсiї (комiтети). Вони здебiльшого дiють на тимча-совiй основi, тобто до вирiшення поставленого завдання.

155

Спецiальнi комiсiї (комiтети) можуть мати найрiзноманiтнiшу предметну компетенцiю. В нижнiй палатi парламенту Канади спецiальнi комiтети створюють для розгляду якогось окремого питання або для пiдготовки конкретного законопроекту. Спецiальний характер тут мають i так званi комiтети поточного законодавства. Вони формуються для ро-боти над визначеними положеннями законопроектiв пiсля їх розгляду в палатi на стадiї другого читання. У Францiї спецiальнi комiсiї створюють для розгляду будь-якого законопроекту на вимогу уряду, голови палати або кожної з постiйних комiсiй. Тим самим спецiальнi комiсiї за своєю компетенцiєю конкурують з постiйними комiсiями.

У палатах конгресу США спецiальнi комiтети створюють для вивчен-ня рiзного роду питань. Насамперед це питання застосування норм права i правопорушень у сферi державно-полiтичного життя. iнодi спецiальнi комiтети займаються пiдготовкою законодавчих рекомендацiй з окремих гострих проблем. У парламентi Фiнляндiї спецiальнi комiсiї займаються пiдготовкою питань порядку денного надзвичайних сесiй. У Швейцарiї, Японiї та рядi iнших країн спецiальнi комiсiї створюють для вирiшення пи-тань, якi не входять до компетенцiї жодної з постiйних комiсiй.

В iнших країнах предметом розгляду в спецiальних комiсiях буває розробка проектiв конституцiйних реформ, офiцiйних програм i планiв тощо. В усiх випадках спецiальнi комiсiї функцiонують на тимчасовiй ос-новi i припиняють свою дiяльнiсть пiсля завершення роботи та пiдготов-ки вiдповiдної доповiдi.

Свої особливостi мають спецiальнi комiтети, що функцiонують в па-латi громад парламенту Великобританiї. Зокрема, тут створено чотирнад-цять спецiальних комiтетiв, якi працюють на постiйнiй основi. Компе-тенцiя комiтетiв пов'язана iз змiстом повноважень головних мiнiстерств, а їхнiм завданням є перевiрка й оцiнка дiяльностi органiв виконавчої вла-ди. Як зазначалося, в iнших країнах таке завдання покладене на постiйнi комiсiї (комiтети) палат парламентiв. iснують у Великобританiї й iншi спецiальнi комiтети, зокрема так званi сесiйнi комiтети, щорiчно створю-ванi на початку кожної сесiї. Серед них у першу чергу слiд назвати комiтети з питань процедури i парламентських привiлеїв.

Ще одним рiзновидом вiдповiдних парламентських структур є слiдчi комiсiї, або комiтети з розслiдування. Створення таких тимчасових струк-тур передбачено практично в усiх країнах. Слiдчi комiсiї займаються питан-нями державно-полiтичного життя, якi мають певний суспiльний резонанс:

вiд розслiдування зловживань окремих парламентарiїв та урядовцiв до мас-штабних полiтичних скандалiв. Їм звичайно надано широкi повноваження:

викликати свiдкiв та експертiв, вести протоколи, фiксувати докази тощо.

156

Нерiдко припускається створення слiдчих комiсiй на вимогу певної кiлькостi членiв парламенту, якi становлять меншiсть. Наприклад, у Латвiї i Словенiї це третина, у ФРН - четверта, а в Грецiї i Чехiї - п'ята частина складу парламенту (палати). Тим самим опозицiї надано додатко-ву можливiсть у її парламентськiй дiяльностi.

В основних законах Австрiї та ФРН записано, що в своїх дiях з розслiдування такi комiсiї керуються вимогами процесуального законодав-ства. У Португалiї i Словенiї за вiдповiдними комiсiями визнанi тi самi пов-новаження в розслiдуваннi, що й за судами та слiдчими органами загально-I то характеру. В iталiї слiдчi комiсiї надiленi <вищою слiдчою владою> i не | можуть бути обмеженi у вивченнi тих питань, якi визначенi їм палатами. ;       У Францiї створюються комiсiї з контролю та розслiдування. Рiзни-[ ця мiж ними полягає в тому, що першi збирають iнформацiю з визначе-i них палатою питань, а останнi перевiряють дiяльнiсть державних органiв \ i установ. Проте формування таких комiсiй не припускається в тих ви-! падках, коли певне питання вже стало предметом досудового або судово-го розслiдування. В Японiї повноваження в розслiдуваннi можуть бути наданi палатами або їхнiми головами будь-якiй постiйнiй комiсiї. i       У палатах парламенту Великобританiї можливiсть створення i слiдчих комiтетiв не передбачена. Однак деякi вiдповiднi права, зокрема право викликати свiдкiв та експертiв, мають постiйно дiючi спецiальнi комiтети палати громад з контролю за дiяльнiстю мiнiстерств.

У двопалатних парламентах iснує практика створення об'єднаних, спiльних комiсiй (комiтетiв) на паритетних, рiвних засадах представниц-тва обох палат. У Норвегiї, де побудову парламенту можна назвати двопа-латною лише умовно, постiйнi комiсiї звичайно працюють як об'єднанi. Од-ним з рiзновидiв об'єднаних комiсiй є так званi узгоджувальнi комiсiї. Їх створюють на паритетних, рiвних засадах для розв'язання розбiжностей мiж палатами в процесi прийняття конкретного законопроекту. Звичайно до складу узгоджувальних комiсiй входять члени тих постiйних комiсiй, в яких розглядався законопроект пiд час його проходження в палатах. Такi комiсiї дiють до вирiшення справи i мають тимчасовий характер.

iншi, об'єднанi за своїм характером комiсiї звичайно також є тим-часовими утвореннями. В деяких парламентах з рiвноправними палатами функцiонують постiйнi об'єднанi комiсiї (США, Швейцарiя). Компетенцiя об'єднаних комiсiй рiзна. Нерiдко вони займаються адмiнiстративними питаннями, зокрема, управлiнням парламентськими службами. iнодi та-кож формуються об'єднанi слiдчi комiсiї (iталiя).

Що ж до складу парламентських комiсiй i насамперед постiйних та спецiальних комiсiй, то слiд пiдкреслити, що звичайно депутати мають

157

право бути членами двох або навiть кiлькох комiсiй. Виняток становлять представницькi органи Норвегiї, Францiї, Швецiї та деяких iнших країн, де подiбне сумiщення не припускається.

Для керiвництва своєю роботою самi комiсiї або палати обирають голiв комiсiй. Нерiдко для цього навiть створюється колегiальний орган - бюро комiсiї. В парламентi Японiї голiв постiйних комiсiй обирають палати, а спецiальних - самi комiсiї. В палатi громад парламенту Великобританiї голiв постiйних i спецiальних комiтетiв призначає спiкер. Але найбiльш ха-рактерним є порядок замiщення мiсць голiв постiйних комiтетiв палат кон-гресу СiЛА. Призначення голiв комiтетiв залежить вiд спецiальних органiв, створених у рамках парламентських фракцiй, - так званi комiтети комiтетiв. Щ призначення звичайно здiйснюються з урахуванням правила старшинства. Згiдно з цим правилом, мiсце голови комiтету посiдає той за-конодавець, який має найбiльший стаж роботи в даному комiтетi. Палата лише формально затверджує зроблене призначення.

При формуваннi всього складу постiйних, спецiальних та слiдчих комiсiй також застосовуються рiзнi способи. У бiльшостi країн членiв комiсiї призначає голова палати з урахуванням пропозицiй парламентських фракцiй. У Норвегiї, Фiнляндiї, а також у Великобританiї та в бiльшостi iнших англомовних країн склад комiсiй (комiтетiв) визначає спецiальна вiдбiркова комiсiя палати. Порядок формування останньої у рiзних країнах має свої особливостi. У США членiв постiйних i спецiальних комiтетiв, а та-кож комiтетiв з розслiдування в бiльшостi випадкiв формально призначають голови палат i затверджують палати, хоча практично вiдповiднi призначен-ня робляться парламентськими структурами полiтичних партiй. У будь-яко-му випадку в розвинутих країнах склад постiйних, спецiальних i слiдчих комiсiй палат визначається з огляду на спiввiдношення паргiйно-полiтич-

них сил у парламентi.

Завершуючи розгляд питань внутрiшньої структури парламентiв, слiд згадати про iснування в деяких країнах спецiальних органiв палат, якi за певних умов беруть на себе окремi функцiї останнiх. Так, в Австрiї нижня палата обирає зi свого складу на основi пропорцiйного представництва фракцiй так званий головний комiтет. Його призначенням є сприяння контролю представницького органу за органами виконавчої влади на рiвнi федерацiї. У зв'язку з цим певнi урядовi постанови можуть бути прийнятi ли-ше за згодою головного комiтету. У разi потреби головний комiтет скли-кається в перiод, коли сесiя парламенту не проводиться. Головний комiтет обирає зi складу своїх членiв постiйний пiдкомiтет, який реалiзує його функцiї, а також деякi повноваження всiєї палати здебiльшого пiсля достро-кового розпуску палати i до обрання iї нового складу.

158

В iспанiї i Португалiї також створюються подiбнi парламентськi структури. Вiдповiдно до iспанської конституцiї, в кожнiй з палат створю-ють постiйну депутатську комiсiю. До її складу входить не менше 21 де-i  путата, обраного палатою з урахуванням спiввiдношення сил мiж i  фракцiями. Постiйну депутатську комiсiю очолює голова палати. Комiсiя дiє не тiльки мiж сесiями, а й у перiод пiсля дострокового розпуску пала-ти або закiнчення строку її повноважень i до скликання нового складу. '        Так, у цей перiод постiйна депутатська комiсiя нижньої палати iспанського парламенту може здiйснювати окремi повноваження самої па-лати. Зокрема, комiсiя затверджує акти уряду - так званi декрети-зако-ни - i дає йому санкцiю на проголошення надзвичайного стану. Пiсля початку роботи парламенту нового скликання постiйна депутатська комiсiя нижньої палати звiтує перед нею про прийнятi рiшення. Ана-логiчна за характером i близька за обсягом повноважень постiйна комiсiя створюється i в португальському парламентi.

Основний закон ФРН припускає можливiсть створення так званого загального комiтету. Вiн не має постiйного характеру i може бути сформо-ваний лише за надзвичайної ситуацiї, коли скликання повного складу бун-дестагу або наявнiсть його кворуму неможливi. До такої надзвичайної си-туацiї вiднесено констатацiю урядом факту озброєної агресiї щодо територiї держави або безпосередньої загрози такої агресiї. В цьому випадку бундес-таг або за його вiдсутностi загальний комiтет проголошує стан оборони, що тягне за собою вiдповiдну перебудову органiзацiї державного управлiння. Загальний комiтет складається на двi третини з депутатiв бундестагу i на одну третину - з членiв бундесрату, яких призначають палати.

Розглянутi та iншi подiбнi парламентськi структури не тiльки тим-часово замiняють сам представницький орган, а  й фактично можуть пiдмiняти його. Дiючи в перiоди, коли парламент не функцiонує, вони ви-ступають як самостiйний елемент механiзму здiйснення державної влади. Тому важливо, щоб повноваження таких парламентських структур були не тiльки розумно обмеженi, а й чiтко визначенi. Сам парламент повинен мати ефективнi й оперативнi засоби контролю за виконанням рiшень цих структур i завжди залишати за собою останнє слово.

159