4. Парламентський контроль за дiяльнiстю органiв виконавчої влади

Взаємовiдносини органiв законодавчої та виконавчої влади виявля-ться i у формах контролю перших за другими. Визначена в конституцiях онтрольна компетенцiя реалiзується самими парламентами i їхнiми деяки-ми внутрiшнiми структурами. До того ж вiдповiдна дiяльнiсть парламентiв га їхнiх структур набуває рiзноманiтних форм. Останнi, в свою чергу, зале-жать вiд прийнятої в тiй чи iншiй країнi форми державного правлiння.

Головною формою парламентського контролю нерiдко називають постановку питання у представницькому органi про довiру уряду. Однак їакi дiї мають контрольний характер у випадку, якщо перед голосуван-ням у парламентi про довiру уряд звiтує. А це буває далеко не завжди. результатом постановки питання про довiру уряду може бути, як зазна-iалося, його вiдставка. Тому в такому випадку слiд говорити не про пар-яаментський контроль за урядом, а взагалi про вiдповiдальнiсть уряду та [ро її механiзм (див. попереднiй параграф).

Найпоширенiшою формою такого контролю в країнах з парламентар-iими i змiшаною республiканською формами правлiння є запитання депу-татiв, зверненi до глави уряду або окремих мiнiстрiв. Запитання можуть бу-|ти як уснi, так i письмовi. Для оголошення усних запитань у парламентах иввичайно встановлюється спецiальний час. У Великобританiї вiдповiднi про-i-педури вiдбуваються у так звану годину запитань: усним запитанням i ювiдям на них вiдведено годину на початку щоденних засiдань палати

205

громад, крiм тих, що вiдбуваються у п'ятницю. В Австрiї та ФРН кожне засiдання нижнiх палат починається з години, коли члени уряду вiдповiда-ють на уснi запитання депутатiв. В iталiї для цього вiдведено щодня по со-рок хвилин у нижнiй палатi парламенту i один день засiдань щотижня у верхнiй палатi. Процедура усних запитань деталiзується в регламентах палат i передбачає порядок виступiв опонентiв, черговiсть тих, хто запитує, i тих, хто вiдповiдає, тощо.

Щодо письмових запитань, то порядок їх подання i пiдготовки вiд-повiдей на них е складнiшим. Насамперед для вiдповiдi на письмовi запитан-ня члени уряду завжди мають певний час. Наприклад, у Бельгiї, Францiї та Фiнляндiї вiдповiдi на письмовi запитання належить давати не пiзнiше, нiж через тридцять днiв. У Францiї на такi запитання обов'язково даються пись-мовi вiдповiдi, а для вiдповiдi на складнi запитання строк подвоюється. У Фiнляндiї форму вiдповiдей - письмову чи усну - члени уряду обирають самi. В iталiї вiдповiдi на письмовi запитання дають не пiзнiше двох тижнiв, а якщо депутат вимагає саме письмової вiдповiдi, то цей строк збiльшується до двадцяти днiв. У Японiї для вiдповiдi на запитання надається тиждень. Уснi запитання тут можливi лише за згодою палати i в термiнових випадках. У цiлому рядi країн взагалi припускається подання термiнових письмових запитань, що скорочує час, встановлений для вiдповiдей.

Проте реальне значення такої форми контролю, як запитання, не слiд переоцiнювати. У бiльшостi випадкiв все зводиться до критики уря-дової полiтики в цiлому або її окремих напрямiв чи певних заходiв, i вiдповiдна процедура аж нiяк не впливає на подальшу долю самого уря-ду. Депутатськi запитання є засобом отримання необхiдної iнформацiї. Вони не тягнуть за собою будь-яких санкцiй, якi застосовувалися б до уряду та його окремих членiв. Але, як свiдчить практика, запитання вiдiграють певну роль у полiтичному життi. Нерiдко вiд умiння в гострiй ситуацiї правильно i вдало вiдповiсти на запитання залежить подальша кар'єра конкретного мiнiстра.

Бiльш ефективним засобом впливу парламенту на уряд є iнтерпе-ляцiя i наближенi до неї процедури. Якщо запитання i вiдповiдi на них ма-ють iнформативний характер, то iнтерпеляцiя фактично спричиняє звiт одного з членiв уряду. За своєю суттю iнтерпеляцiя - це сформульована одним або групою депутатiв i подана в письмовiй формi вимога до окремо-го мiнiстра чи глави уряду дати пояснення з приводу конкретних дiй або з питань загальної полiтики.

На вiдмiну вiд звичайних депутатських запитань, якi можуть бути поставленi в процесi роботи обох палат, iнтерпеляцiї, за деякими винят-ками, вносяться тiльки в нижнi палати, перед якими уряди несуть

206

полiтичну вiдповiдальнiсть. За процедурою iнтерпеляцiї завжди прово-диться обговорення питання, яке є її предметом. Пiсля цього вiдбувається голосування, i приймається резолюцiя. Наслiдком iнтерпеляцiї може бу-ти застосування санкцiй до уряду: за її результатами нерiдко в парла-ментi ставиться питання про недовiру уряду. У Францiї, де процедура iнтерпеляцiї була запроваджена ще в кiнцi XVIII ст., вона практично ото-тожнюється з порядком внесення i розгляду резолюцiї осуду уряду.

Змiст процедури iнтерпеляцiї в рiзних країнах має свої вiдмiнностi. При цьому звичайно встановлюються рiзного роду застереження, щоб зменшити можливiсть використання цiєї процедури для дестабiлiзацiї парламентської та урядової дiяльностi.

Так, у Францiї iнтерпеляцiя має бути пiдтримана 1/10 складу нацiональних зборiв. Глава уряду чи мiнiстр повиннi дати вiдповiдь не ' пiзнiше п'ятнадцяти днiв з моменту її внесення. Якщо ж авторами iнтер-! пеляцiї є менша кiлькiсть депутатiв, у палатi проводиться обговорення i ї приймається рiшення щодо доцiльностi започаткування вiдповiдної про-цедури. Член уряду, до якого звернена iнтерпеляцiя, може повiдомити i про свою неспроможнiсть дати на неї вiдповiдь. Його вiдмова має бути i вмотивованою i пiдлягає розгляду на сесiйному засiданнi. Палата може [ прийняти рiшення про пiдготовку попереднього висновку за змiстом i iнтерпеляцiї однiєю з її постiйних комiсiй. Але в будь-якому випадку не припускається перенесення розгляду iнтерпеляцiї на наступну сесiю.

У Швецiї парламент своїм рiшенням визначає особу, якiй передається iнтерпеляцiя для пiдготовки вiдповiдi у чотиритижневий строк. Припус-кається можливiсть обмеження реалiзацiї депутатами свого права на iнтер-пеляцiю. Зокрема, остання iнтерпеляцiя може бути внесена не пiзнiше кiнця квiтня, тобто за мiсяць-пiвтора до закiнчення парламентської сесiї. Якщо голова парламенту не вважає за потрiбне обговорювати iнтерпеляцiю, вiн може запропонувати представницькому органу вiдхилити ЇЇ. В свою чер-гу, член уряду, до якого звернена iнтерпеляцiя, може, давши пояснення, за-тримати свою вiдповiдь на невизначений час. В такому випадку iнтерпе-ляцiя втрачає, по сутi, своє значення. iнтерпеляцiя анулюється, якщо на неї не було дано вiдповiдi на тiй самiй сесiї, на яку її внесено.

В iталiї в нижнiй палатi парламенту вiдповiдь на iнтерпеляцiю має бути дана пiсля закiнчення двотижневого строку з правом уряду на такий самий додатковий строк. За згодою авторiв iнтерпеляцiї вiдповiдь може бути перенесена ще на пiзнiший строк. У сенатi дату вiдповiдi на iнтер-пеляцiю встановлює голова палати, а у випадку незгоди з нею авторiв iнтерпеляцiї - сама палата. Уряд може вiдмовитися вiдповiдати, вмоти-вувавши причину такої вiдмови.

207

Подiбнi процедури передбаченi основними законами Литви, Словаччи-ни, Словенiї та iнших держав. Процедура iнтерпеляцiї прийнята i в Швей-царiї, хоча там не iснує iнституту полiтичної вiдповiдальностi уряду перед представницьким органом. iнтерпеляцiя вноситься в нижню палату вiд iменi одинадцяти депутатiв, а у верхню - чотирьох. Голови палат самi вирiшують її долю, голосування з цього приводу не проводиться. У випадку, коли прий-мається рiшення реалiзувати iнтерпеляцiю, вiд iменi палати формулюється доручення уряду негайно або на найближчому засiданнi палати дати на неї усну вiдповiдь. Звичайно члени парламенту використовують цю процедуру з метою зробити публiчною критику уряду або окремих мiнiстрiв.

У рядi країн вiдповiднi процедури офiцiйно визначаються як запит. У Болгарiї окремi депутати парламенту можуть звертатися iз запитами до уряду в цiлому або до окремих мiнiстрiв. На пропозицiю 1/5 складу пар-ламенту за змiстом запитiв проводяться обговорення i приймаються спецiальнi рiшення. В Австрiї запит вноситься в нижню палату парламен-ту вiд iменi п'яти депутатiв. Уряд.повинен дати вiдповiдь на нього в уснiй або письмовiй формi протягом двох мiсяцiв. Якщо уряд не може повiдо-мити необхiдну iнформацiю, то вiн зобов'язаний обгрунтувати це у своїй вiдповiдi на запит. У ФРН, де запит вноситься вiд iменi ЗО депутатiв, да-та вiдповiдi на нього погоджується з самим урядом. За умов, коли уряд вiдмовляється вiдповiдати або ухиляється вiд вiдповiдi протягом 15 днiв, питання про дату обговорення запиту вирiшує палата.

Парламентська практика Великобританiї та iнших англомовних країн не знає процедури iнтерпеляцiї. Своєрiдним її замiнником тут є так звана пропозицiя. За формою пропозицiя - це проект резолюцiї, в якiй визначається позицiя нижньої палати з певного питання. Пропозицiя обiрунтовується i ставиться на голосування в палатi. Вона створює мож-ливостi для критики уряду. Саме тому пропозицiї звичайно пропонуються опозицiєю. Одним з варiантiв пропозицiї може бути проект резолюцiї, що має на метi висловити недовiру уряду. Частiше у пропозицiях, пропонова-них опозицiєю, формулюється оцiнка конкретної ситуацiї. Уряд, користу-ючись пiдтримкою парламентської бiльшостi, завжди може вiдхилити подiбнi пропозицiї або внести до них потрiбнi йому змiни. Бiльше того, вiн сам використовує процедуру пропозицiї для обговорення в палатi важли-вих питань i формального схвалення свого курсу.

Ще однiєю формою контролю з боку представницького органу за дiяльнiстю уряду є робота так званого омбудсмана - спецiальної посадо-вої особи, до компетенцiї якої входить розгляд скарг громадян на дiяльнiсть органiв влади i посадових осiб. Водночас омбудсман звичайно має право з власної iнiцiативи здiйснювати перевiрку законностi актiв уп-

208

грами-заяви складається в основному з пропозицiй щодо оподаткування. В нiй також подається огляд загального стану нацiональної економiки. Пропо-зицiї уряду щодо податкiв реалiзуються у спецiальному законопроектi про фiнанси. Водночас приймається закон про асигнування, в якому встановлю-ються витрати кожного з мiнiстерств i вiдомств. Розгляду в парламентi зако-нопроектiв про фiнанси та асигнування передує схвалення палатою громад резолюцiй, що санкцiонують державнi прибутки i видатки.

Близькими до викладених є принципи процедури прийняття бюдже-ту в конгресi США. Президент звертається з посланням про бюджет до кон-| гресу, воно обговорюється в палатах. За результатами цього обговорення конгрес схвалює спецiальну резолюцiю. Остання є пiдставою для прийнят-тя так званих фiнансових бiллiв, зокрема законiв про державнi прибутки й асигнування. На подiбних засадах здiйснюється бюджетна процедура в пар-ламентi Японiї.

Не сприймається як закон бюджетний акт в iсландiї, Норвегiї, ; Фiнляндiї та Швейцарiї. Тут бюджету надається форма спецiального уря-дового акта, що потребує затвердження в парламентi. Але принципово ; важливим є те, що бюджет завжди розглядається i затверджується у пред-i ставницькому органi. Готує ж проект бюджету в усiх випадках уряд.

Процедура прийняття державного бюджету парламентом має свої особливостi практично в кожнiй країнi. Проте щодо характеристики цiєї процедури можна зробити певнi узагальнення. Зокрема, в парламентах з нерiвноправними палатами проект бюджету звичайно вноситься в нижню палату. Верхнi палати нерiдко значно обмеженi у правi його розгляду або взагалi такого права не мають. Так, у Великобританiї фiнансовi законо-проекти передаються в палату лордiв тiльки пiсля того, як їх прийняла палата громад. Але вони можуть бути пiдписанi главою держави через мiсяць пiсля їх одержання палатою лордiв i набувають чинностi незалеж-но вiд того, схвалила їх верхня палата чи нi. В Австрiї, Словенiї i Чехiї верхня палата не має права заперечувати бюджет, прийнятий нижньою палатою парламенту. В Японiї за умов, коли узгоджувальна комiсiя не може досягти компромiсу або коли палата радникiв не винесла свого рiшення протягом ЗО днiв пiсля одержання нею проекту бюджету, рiшен-ня палати представникiв стає рiшенням самого парламенту.

По-iншому визначенi взаємовiдносини палат в процесi прийняття бюджету в країнах, де палати парламентiв є рiвноправними. У США фiнансовi законопроекти спершу передаються на розгляд палатi представ-никiв, але сенат має право вносити до них поправки. У будь-якому випад-ку цi законопроекти вважаються прийнятими лише пiсля затвердження їх обома палатами. В Австралiї палата представникiв також розглядає

177

фiнансовi законопроекти першою. Сенат може їх вiдхилити, однак вiн об-межений у правi вносити до них поправки. У Бельгiї, iталiї та Швейцарiї обидвi палати парламенту надiленi рiвними правами у вирiшеннi бюджет-но-фiнансових питань. У перших двох з названих країн ця рiвноправнiсть пiдкреслюється тим, що кожна з палат розглядає рiвно половину бюджет-них пропозицiй. На наступний рiк та половина, яку розглядала одна па-лата, стає предметом обговорення i прийняття в iншiй, i навпаки.

Що ж стосується прав окремих депутатiв у прийняттi бюджету, то в бiльшостi розвинутих країн вони у вiдповiднiй ситуацiї надiленi тими самими можливостями, що й у звичайному законодавчому процесi. Пар-ламентарiї можуть вносити поправки до бюджету i навiть пропонувати новi статтi державних витрат.

В англомовних країнах (крiм США) депутат може лише внести про-позицiю про скорочення або скасування того чи iншого податку або збо-ру, але вiн не вправi пропонувати новi податки або збiльшення ставок вже iснуючих податкiв понад визначенi у вiдповiднiй заявi мiнiстра фiнансiв. Водночас сам представницький орган не вправi змiнити запропонованi урядом статтi асигнувань або збiльшити суму державних витрат. Вiн мо-же лише вiдмовити у встановленнi будь-якого асигнування або зменшити конкретну суму витрат.

Практично в усiх країнах у структурi парламентiв створено одну або кiлька постiйних комiсiй (комiтетiв) з бюджетно-фiнансових питань. В них здiйснюється вiдповiдна стадiя проходження бюджету в парла-ментi. Членство в цих комiсiях звичайно вважається найбiльш престиж-ним для депутатiв. iнодi до повноважень спецiально утворюваних комiсiй вiдносять контроль за сферою бюджетно-фiнансової дiяльностi уряду.