3. Компетенцiя урядiв. Урядова правотворчiсть

'     Реальну вагу уряду в державному механiзмi, його справжнi владнi функцiї можна визначити тiльки на основi аналiзу компетенцiї. Компе-тенцiя уряду в конституцiях визначається по-рiзному. 1     У парламентарних монархiях, де дiють так званi старi конституцiї, регламентацiю компетенцiї урядiв зведено до формули <виконавча влада на-'лежить королю>. Ця формула аж нiяк не вiдповiдає реалiям державно-'полiтичного життя. До того ж вона нiчого не дає для визначення предмет-ного змiсту повноважень урядiв. Її можна вважати конституцiйною фiкцiєю, 'хоч iнодi говорять про <сплячу прерогативу> монарха. У парламентарних монархiях, конституцiї яких вiднесенi до новiтнiх, встановлено, що вико-(навчу владу здiйснює уряд (Японiя), або що уряд здiйснює внутрiшню ^полiтику i керує цивiльною та вiйськовою адмiнiстрацiєю (iспанiя). В дея-'ких парламентарних республiках, основнi закони яких були прийнятi пiсля i другої свiтової вiйни, немає навiть натяку не тiльки на предмет компетенцiї ; урядiв, а й на їхню роль у здiйсненнi державної влади. Зокрема, в консти-туцiях Грецiї, iталiї i ФРН йдеться тiльки про порядок формування урядiв, їхню вiдповiдальнiсть та деякi засади урядової органiзацiї.

Мало чим вiдрiзняється i визначення компетенцiї урядiв у консти-туцiях, прийнятих у країнах iз змiшаною республiканською формою правлiння. Так, у ст. 20 Конституцiї Францiї записано, що <уряд визна-чає i здiйснює полiтику нацiї>. Але якщо тут обсяг вiдповiдної регламен-тацiї цим практично i вичерпується, то в Конституцiї Португалiї є спецiальна глава, де досить докладно висвiтлено урядовi повноваження. Вiдносно детально про компетенцiю урядiв йдеться в конституцiях дер-жав Центральної i Схiдної Європи, а також у конституцiях деяких з тих держав, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Наприклад, у ст. 119 Конституцiї Словаччини зафiксованi основнi повноваження уряду, пе-релiк яких поданий у дванадцяти пунктах.

У президентських республiках, зокрема в США, вiдповiдне регулю-вання стосується самого президента. Проте за своїм характером воно мало чим вiдрiзняється вiд регламентацiї урядових повноважень в iнших країнах. Так, ст. 2 Конституцiї починається словами: <Виконавча влада здiйснюється президентом Сполучених Штатiв Америки>, далi в загальному виглядi ви-значаються деякi повноваження президента у вiдповiднiй сферi.

У цiлому слiд пiдкреслити, що основнi закони багатьох держав не визначають предметну компетенцiю урядiв. У конституцiйних текстах не знайти i положень, на основi яких можна було б визначити фактичний обсяг урядових повноважень. Вони здебiльшого мiстять загальнi поло-

ження, якi iнодi мають фiктивний характер. Усе це не є випадковим i аж нiяк не свiдчить про недосконалiсть конституцiйно-правового регулюван-ня суспiльних вiдносин. Узагальненiсть i абстрактнiсть конституцiйної регламентацiї дає змогу концентрувати саме у органiв виконавчої влади основнi повноваження при збереженнi формальних засад, пропонованих конституцiйною теорiєю.

Тому для визначення реальної компетенцiї урядiв потрiбно було б розглянути їхню практичну дiяльнiсть. Не ставлячи це собi за завдання, слiд зазначити, що головним напрямом такої дiяльностi є реалiзацiя функцiй державного управлiння. Для цього утворюється розгалужений адмiнiстративний апарат, який контролюється урядом i є, по сутi, його компонентом. Цей апарат настiльки широко охоплює рiзнi сторони суспiльного життя, що для багатьох вiн асоцiюється з державним ме-ханiзмом, а його дiяльнiсть - з державною дiяльнiстю в цiлому.

Однiєю з традицiйних функцiй уряду вважається виконання за-конiв, прийнятих парламентом. Однак уряди активно втручаються в дiяльнiсть органiв законодавчої влади. Як було показано, уряди мають достатнi можливостi спрямовувати" i контролювати законодавчий процес. Водночас вони самi займаються правотворчiстю.

В англосаксонських i континентальних системах права прийнятi рiзнi пiдходи до урядової правотворчостi. Зокрема, по-рiзному сприймається по-няття так званого делегованого законодавства.

У континентальнiй Європi до актiв делегованого законодавства вiдне-сенi лише тi, що мають силу закону. Саме ж парламентське делегування нерiдко здiйснюється на основi конституцiйних положень, хоча досить по-ширеною є фактична передача законодавчих повноважень уряду.

Вперше теоретичну конструкцiю подiбного парламентського деле-гування повноважень було запропоновано ще в XIX ст. Однак характеру постiйного явища воно набуло пiсля другої свiтової вiйни, коли його мож-ливостi були визнанi й закрiпленi в основних законах ряду держав. На сьогоднi делегування законодавчих повноважень стало не тiльки постiйним, а й майже загальним явищем у конституцiйнiй практицi бiльшостi країн. При цьому конституцiї звичайно чiтко не розмежовують сфери тих законодавчих повноважень, якi за будь-яких умов залишають-ся за парламентом, i тих, якi можуть бути делегованi уряду.

Пiдставою для передання парламентських повноважень є закон. Це може бути спецiальний закон, хоча звичайним є встановлення вiдповiдних застережень у поточному законодавствi. iнодi спецiальнi закони про делегу-вання приймаються за тiєю самою процедурою, що й поправки до консти-туцiї (Угорщина, Фiнляндiя). Закони визначають принципи та умови деле-гування, його строки, суб'єктiв тощо.

216

Загальний змiст принципiв та умов делегування iнодi мiститься в ^ дих конституцiях. Там, де конституцiї не передбачають цих принципiв i умов, останнi формулюються в конституцiйнiй теорiї. Прикладом можуть Йути Данiя i Швейцарiя, де делегування законодавчих повноважень уряду iважається можливим за умов <настiйливої необхiдностi>. Це, по сутi, оз-начає, що делегування може здiйснюватися практично довiльно. Водночас ронституцiї далеко не завжди встановлюють засоби ефективного контролю 8 боку представницького органу за вiдповiдною правотворчiстю уряду. В теорiї нерiдко розглядається можливiсть зловживання урядом наданими йому повноваженнями, а саме делеговане законодавство асоцiюється з пев-Цною загрозою здiйснення парламентом своєї головної функцiї.

Конституцiї, що визнали iнститут делегованого законодавства, по-рiзному регламентують порядок передання парламентом своїх повнова-жень. У Францiї уряд може звернутися до парламенту з проханням дати .йому дозвiл шляхом прийняття спецiальних актiв - ордонансiв - здiйсни-їТи заходи, вiднесенi до сфери законодавчої влади. На практицi їх пiдписує ^президент, що пiдтверджує його сполученiсть з урядовою дiяльнiстю. Строк дiї ордонансiв встановлюється законами, що санкцiонують їх прийняття.

Ордонанси можуть змiнювати законодавство. Протягом строку деле-гування парламент не може їх змiнювати. Ордонанси набувають чинностi пiсля офiцiйного опублiкування їх i втрачають силу, якщо законопроект про їх затвердження не буде внесений урядом до закiнчення визначеного строку або якщо цей законопроект не буде прийнятий парламентом. Пiсля закiнчення строку делегування Ордонанси з питань, що вiднесенi до сфери компетенцiї законодавчої влади, можуть бути змiненi лише законом. Ха-рактерно, що на перехiдний перiод пiсля прийняття Конституцiї Францiї 1958 р. саме Ордонанси були тiєю правовою формою, на основi якої забез-i печувались утворення i дiяльнiсть нового державного механiзму. |      Можливостi делегування законодавчих повноважень передбачають i основнi закони деяких iнших держав. Так, в iталiї воно може бути здiйсне-не за умов визначення його принципiв i критерiїв. Парламент може деле-гувати уряду право законотворчостi з будь-яких питань, за винятком тих, i якi самою конституцiєю вiднесенi виключно до його компетенцiї, а саме:

прийняття конституцiйних законiв, законiв щодо затвердження бюджету та фiнансового звiту, а також законiв, що санкцiонують ратифiкацiю мiжнародних договорiв. Механiзм делегування законодавчих повноважень передбачає, що вiдповiднi акти уряду втрачають силу з моменту їх прий-няття, якщо вони не були затвердженi парламентом протягом 60 днiв пiсля їх офiцiйного опублiкування. Урядовi акти, виданi на основi делегованих повноважень, мають назву законодавчих декретiв.

217

В iспанiї акти, якi приймає уряд на основi делегування, також нази-вають законодавчими декретами. Парламент не може передавати повнова-ження на правотворчiсть з питань, якi регулюються органiчними законами. Це насамперед питання основних прав i свобод, виборчого права, автономiї тощо. Конституцiя визначає принципи, форми i механiзм делегування, близькi до встановлених в iталiйському основному законi. На вiдмiну вiд Францiї, де парламент, передавпiи певну галузь законодавчого регулювання урядовi, безумовно вiдмовляється вiд своїх повноважень до закiнчення стро-ку вiдповiдного делегування, тут така вiдмова не визнається. У випадках, коли внесений у парламент законопроект суперечить змiсту делегування, можлива вiдмiна або часткова змiна закону, що встановив це делегування.

У Португалiї урядовi акти делегованого характеру мають назву дек-ретiв-законiв. Конституцiйне визначено, що делегування законодавчих функцiй уряду може мати мiсце тiльки один раз. Водночас припускається поетапне використання делегованих повноважень. Декрети-закони втрача-ють силу разом з вiдставкою уряду, який їх видав, а також по закiнченнi легiслатури парламенту, що здiйснив делегування, або пiсля його достро-кового розпуску. Визначений рiзний порядок затвердження декретiв-за-конiв, прийнятих пiд час роботи парламенту i введених у перiод парла-ментських канiкул або перерв мiж сесiями.

Вiдповiднi норми можна знайти в основних законах деяких iнших держав. Так, у Польщi нижня палата парламенту може надати уряду пов-новаження на видання розпоряджень, що мають силу закону, прийнявши для цього спецiальний закон абсолютною бiльшiстю голосiв. Закон про де-легування повноважень має визвачати предмет регулювання i строки ре-алiзацiї цих повноважень. Уряду не можуть бути переданi повноваження на видання розпоряджень щодо змiни конституцiї, виборiв президента i де-путатiв парламенту та представницьких органiв мiсцевого самоврядування, а також прийняття державного бюджету, ратифiкацiї найважливiших мiждержавних договорiв i регламентацiї окремих прав громадян. Урядовi розпорядження вiдповiдного характеру пiдписує президент, який може у двотижневий строк повернути їх уряду. Тим самим делегатами парла-ментських повноважень можна вважати як уряд, так i президента.

iдея парламентського делегування повноважень сприймається од-нозначно далеко не завжди. Зокрема, в державно-правовiй теорiї ФРН де-леговане законодавство номiнальне не визнається. З iншого боку, консти-туцiйне встановлено, що закон може уповноважити уряд або окремого мiнiстра видавати постанови. Прз цьому мають бути визначенi змiст, цiлi i обсяг делегованих повноважень. Конституцiйна норма уможливлює навiть так зване субделегування: <Якщо законом передбачається подаль-ше передання повноважень, то для цього потрiбна постанова> (ст. 80).

218

Свої особливостi має вiдповiдна практика органiв законодавчої i ви-конавчої влади у США. Тут делегування теоретично не припускається че-рез те, що передання повноважень суперечило б принципу жорсткого подiлу влад. Такий пiдхiд пiдтриманий i судовою практикою. Але вже з початку XX ст. суди, залишаючись на позицiї заперечення делегування Законодавчих повноважень конгресом, визнали прийнятним i таким, що ие суперечить конституцiї, передання президенту та iншим органам вико-яавчої влади повноважень на видання постанов, правил та iнших норма-iТивних актiв. У конституцiйнiй теорiї подiбнi делегованi конгресом пов-новаження називаються квазiзаконодавчими.

Надання квазiзаконодавчих повноважень органам виконавчої влади США не пов'язується з контролем за реалiзацiєю їх з боку конгресу. Проте аакони, якi передбачали делегування таких повноважень, iнодi мiстили по-доження про те, що вiдповiднi акти виконавчої влади ще до набуття ними чинностi треба подавати конгресу. Конгрес не мiг змiнювати цi акти, але во-ни набували чинностi лише за умов, якщо палати протягом певного строку не приймали резолюцiї, якi заперечували необхiднiсть подiбної правотвор-чостi. Така практика довгий час була вiдома як законодавче вето. Однак на початку 80-х рокiв XX ст. верховний суд визнав її протиконституцiйною.

Значно рiзняться теорiя i практика парламентського делегування у Великобританiї та багатьох iнших англомовних країнах з парламентарни-ми формами правлiння. На вiдмiну вiд країн континентальної Європи, у Ве-ликобританiї для парламенту не iснує формальних обмежень у делегуваннi своїх повноважень. Водночас передання повноважень зовсiм не означає, що вiдповiдне питання виключається з компетенцiї парламенту. Всi акти, прийнятi на основi парламентського делегування, називаються делегова-ним законодавством.

Нинi у Великобританiї прийнято тезу, за якою всi парламентськi акти є законами, але не всi закони є парламентськими актами. За змiстом цiєї тези поняття закону охоплює i делеговане законодавство.

Вiдмiннiсть мiж парламентськими актами й актами делегованого законодавства вбачається насамперед у тому, що першi не можуть бути предметом ревiзiї в судi, суд лише тлумачить їх. Другi ж застосовуються тiльки тодi, коли суд визнає їх такими, що не суперечать вiдповiдним парламентським актам щодо делегування. Тому делеговане законодавство нерiдко називають пiдпорядкованим законодавством.

Суб'єктами делегування визнаються насамперед монарх та окремi | члени уряду. Найбiльш авторитетними актами делегованого законодавст-i ва вважаються накази короля (королеви) в таємнiй радi. Формально деле-гатом у таких випадках виступає глава держави, хоч, як зазначалося,

'                                                                             219

вiдповiднi акти розробляє уряд, i вони по сутi в формою його прааотвор-чостi. Значно бiльше рiзних за назвами актiв, якi на основi делегованих повноважень видають безпосередньо члени уряду.

Важливим елементом парламентського делегування є контроль за вiдповiдними актами з боку парламенту. Реально у Великобританiї iснує двi форми такого контролю. По-перше, на контроль до палат парламенту передаються акти делегованого законодавства, що вже набули чинностi. Протягом 40 днiв з моменту представлення такого акта в парламентi кож-на з палат може його вiдмiнити. Проте всi дiї, вчиненi на основi цього ак-та до його скасування, вважаються законними. По-друге, акт делеговано-го законодавства передається до палат парламенту у виглядi проекту, i во-ни затверджують його шляхом прийняття спецiальних резолюцiй. До де-легованого законодавства, прийнятого членами уряду, звичайно застосо-вується перша з названих форм парламентського контролю.

Не менш поширеним рiзновидом урядової правотворчостi є рiзного роду нормативнi акти, введенi на основi i на виконання законiв. Вва-жається, що цi акти приймаються за власними повноваженнями органiв виконавчої влади, зокрема уряду, i є за своїм характером пiдзаконними актами. Вiдповiдна практика вiдома як здiйснення регламентарної влади, а подiбнi акти, незалежно вiд їхнiх конкретних назв, визначаються як регламентарнi акти, або регламенти,

Концепцiя регламентарної влади вперше була сформульована в XIX ст. у Францiї. З часом вона знайшла вiдображення в державно-пра-вовiй теорiї i практицi багатьох країн. З позицiй змiсту цiєї концепцiї регламентарнi акти є не законодавчими, а адмiнiстративними норматив-но-правовими актами. Вони не можуть змiнювати або вiдмiняти закони. З iншого боку, регламентарнi акти покликанi забезпечити застосування законiв. Вони приймаються органами виконавчої влади для розвитку за-конодавчих актiв, доповнюють i конкретизують їх.

Досить типовою є практика прийняття регламентарних актiв у Францiї. Основний закон цiєї держави визначає сферу таких актiв лише в загальному виглядi. Найзначнiшими серед них є декрети. Вони можуть навiть змiнювати закони, прийнятi з питань, не вiднесених до сфери за-конодавства, для чого потрiбний висновок органу конституцiйного конт-ролю - конституцiйної ради.

Компетенцiя видавати декрети належить прем'єр-мiнiстру. Саме вiн, згiдно зi ст. 21 Конституцiї Францiї, <забезпечує виконання законiв, здiйснює регламентарнi повноваження>. Однак глава уряду реалiзує рег-ламентарну владу iз застереженнями, встановленими в ст. 13, де сказано, що президент пiдписує декрети, якi були обговоренi в урядi. Поряд з цим

220

внує практика прийняття декретiв самим президентом на його розсуд i iез будь-якого обговорення. Цi декрети також вiднесенi до регламентар-iих актiв. Крiм того, регламентарний характер можуть мати мiнiстерськi постанови, циркуляри та iнструкцiї. Подiбна система регламентарних iктiв вiдповiдає внутрiшнiй iєрархiї органiв виконавчої влади.

В iталiї уряд також може за власним правом видавати рiзнi регла-еентарнi акти. До того ж йому наданi конституцiйнi повноваження прий-мати так званi декрети-закони, що вiдмiняють законодавчi акти або ок-|ремi їх положення. Декрети-закони видаються урядом у випадках особли-вої необхiдностi й термiновостi i мають силу закону. Вони повиннi бути поданi до парламенту для затвердження в день їх прийняття. Декрети-за-кони парламент розглядає протягом 60 днiв i затверджує або скасовує їх. Однак у будь-якому випадку пi акти створюють вiдповiднi юридичнi наслiдки з моменту їх видання.

Прийняття аналогiчних актiв та затвердження їх з використанням близьких за змiстом i характером процедур передбачене в конституцiях, прийнятих в деяких iнших країнах iз змiшаною республiканською i пар-ламентарними формами правлiння.

До сфери урядової правотворчостi регламентарного характеру слiд вiднести i деякi нормативно-правовi акти глав держав, що мають силу за-кону. Прийняття таких актiв звичайно пов'язане з надзвичайними обста-винами (надзвичайний або воєнний стан тощо), якi перешкоджають нор-мальнiй роботi парламенту.

Так, у Данiї i iсландiї в перiоди мiж сесiями парламентiв глави дер-жав можуть видавати так званi тимчасовi закони. Цi акти парламенти розглядають вiдразу пiсля поновлення їхньої роботи. В Грецiї i Словенiї пре-i зиденти за надзвичайних обставин i за пропозицiєю урядiв можуть прийма-I ти декрети, що мають силу закону. Цi декрети у визначений строк мають бути переданi для парламентського затвердження. Водночас вони потребу-ють контрасигнування. В Естонiї вiдповiднi укази президента контрасигну-ються прем'єр-мiнiстром i головою парламенту. За своєю природою всi цi акти є формами урядової правотворчостi, хоча нерiдко вони вiдображають i власне волевиявлення глав держав.

У США, крiм переданих конгресом квазiзаконодавчих повнова-жень, за президентом визнають власнi повноваження на видання право-вих актiв. Згiдно з конституцiйною теорiєю, цi акти не повиннi суперечи-ти законам i зачiпати питання, вiднесенi виключно до сфери законодав-чої влади. Рiшення про те, чи вiдповiдає таким вимогам нормативно-пра-вовий акт президента, приймає суд.

Власне урядова правотворчiсть має мiсце навiть у Великобританiї,

221

хоч зовнi вона не узгоджується з прийнятою тут концепцiєю делегованого законодавства. Вiдповiднiй дiяльностi уряду служить так звана королiвська прерогатива - сукупнiсть правомочностей, якi формально належать монар-ху, а фактично реалiзуються урядом. Прерогатива є своєрiдним рудимен-том широких владних правомочностей монархiв феодальних часiв. Нинi во-на майже повнiстю втратила своє первiсне значення i позначає повноважен-ня, що належать i здiйснюються урядом. Акти, прийнятi на основi ко-ролiвської прерогативи, звичайно мають тi самi назви, що й акти делегова-ного законодавства. Всi вони пiдлягають судовому контролю.

Отже, нормативно-правовi акти органiв виконавчої влади, незалеж-но вiд їх формального походження та методiв i засобiв введення, майже завжди приймаються з iнiцiативи урядiв. Роль парламентiв навiть у ситу-ацiї з делегованим законодавством в цiлому пасивна. Все це пiдтверджує загальний висновок про те, що уряд займає домiнуюче мiсце в державно-му механiзмi i реалiзує найважливiшi владнi функцiї.