1. Органи виконавчої влади. Уряди, їх формування

Закономiрнiстю суспiльно-полi-тичного i державно-правового розвит-ку країн свiту є концентрацiя найго-ловнiших повноважень в органiв ви-конавчої влади. Це явище є загально-визнаним, i бiльшiсть учених трактує його як об'єктивний результат ево-люцiї сучасної державностi. iнодi навiть пропонує вiдмовитись вiд само-го термiна <виконавча влада> як та-кого, що не вiдображає реальний змiст дiяльностi вiдповiдних органiв, i вважає за доцiльне характеризувати цi органи як управляючi, що здiйсню-ють загальне керiвництво державни-ми справами. Посилання на змiну функцiй органiв виконавчої влади є вихiдним i для рiзноманiтних концеп-цiй технократичного характеру, авто-ри яких розглядають цi органи як су-то технiчне знаряддя суспiльного або державного управлiння.

Виконавча влада - це су-купнiсть державних органiв i установ, якi здiйснюють владно-полiтичнi i владно-адмiнiстративнi функцiї. Це своєрiдна система, в якiй кiлькiсно домiнують органи i установи, що дiють у сферi вузько визначеного дер-жавного управлiння. Для їх позначен-ня нерiдко використовують термiн <адмiнiстративний апарат>, або <апа-рат державного управлiння>. Вiд-повiднi органи й установи займаються адмiнiстративною (управлiнською) дi-яльнiстю, однак за своєю природою

179

вони не є такими, що здiйснюють полiтичнi (урядовi) функцiї. Водночас треба пiдкреслити, що адмiнiстративний апарат нерiдко розглядається як складова частина уряду. У будь-якому випадку мiж ними iснує тiсний взаємозв'язок, вони являють собою органiчну єднiсть.

Своєрiдною верхiвкою системи виконавчої влади є уряд - звичай-но один з вищих органiв держави, компетенцiя якого лише умовно може бути зведена до виконання законiв, здiйснення завдань у сферi уп-равлiння. Уряду належить виконавча полiтична влада, яка за своєю сут-тю є чи не найважливiшою владою в державi.

У президентських республiках систему виконавчої влади очолює президент, який сприймається як її уособлення i безпосереднiй носiй цiєї влади. У США взагалi не виокремлюють поняття уряду, а використову-ють для вiдповiдних цiлей термiни <виконавча влада> або <президент-ська адмiнiстрацiя>.

У країнах з парламентарними формами правлiння, а також у ба-гатьох республiках iз змiшаною формою правлiння глава держави не вхо-дить до системи виконавчої влади. Природа його повноважень зумовлена саме статусом глави держави. З iншого боку, компетенцiя такого глави держави включає i певнi повноваження у сферi виконавчої влади, хоча бiльшiсть з них вiн може реалiзувати тiльки через уряд або з його санкцiї.

В окремих країнах iз змiшаною формою правлiння, зокрема у Францiї i Росiї, положення глави держави щодо системи виконавчої вла-ди має значнi особливостi. Взаємовiдносини президента, уряду i його гла-ви в цих країнах прийнято визначати як дуалiзм виконавчої влади.

Конституцiї i законодавство визначають рiзноманiтнi назви урядiв - власне уряд, кабiнет, кабiнет мiнiстрiв, рада мiнiстрiв, державна рада то-що. У подальшому для позначення вiдповiдного колегiального органу як загального явища користуватимемося термiном <уряд>. Органiзацiя уряду характеризується суттєвими вiдмiнностями, зумовленими нацiональними особливостями державно-правового розвитку окремих країн.

Характерною рисою органiзацiї виконавчої полiтичної влади в Данiї, iсландiї i Норвегiї є наявнiсть поряд з урядами так званих держав-них рад. Цi ради є спецiальними урядовими колегiями, якi працюють з участю глави держави i пiд його формальним головуванням. Вони висту-пають здебiльшого як урочиста форма iснування самого уряду.

Аналiзуючи природу органiв виконавчої влади i насамперед уряду, слiд звернути увагу на питання їх формування. У розвинутих країнах за-лежно вiд форми правлiння уряди створюються по-рiзному.

У країнах iз змiшаною республiканською формою, а також з парла-ментарними формами правлiння застосовується так званий парламентський

180

i спосiб утворення уряду. Суть його полягає в тому, що представницький ор-I тан безпосередньо здiйснює тi чи iншi вiдповiднi процедури. У такiй країнi, i як Швейцарiя, цей спосiб формування уряду набув зовнi майже абсолютної i форми. Члени уряду (союзної ради) обираються на строк повноважень ниж-| ньої палати парламенту на спiльному засiданнi обох палат. Склад уряду по-I новлюється повнiстю пiсля закiнчення строку легiслатури нижньої палати. Усi вакансiї, що вiдкриваються у складi уряду протягом вiдповiдних чо-тирьох рокiв, замiщуються парламентом лише на той строк, який залишив-ся до кiнця повноважень даного уряду. Характерно, що вiд одного i того ж кантону може бути обраний лише один член уряду.

i      За деякими винятками конституцiї iгнорують необхiднiсть уточ-' нення питання про правосуб'єктнiсть при формуваннi уряду i, зокрема, | призначеннi його глави. До виняткiв слiд вiднести Конституцiю Грецiї, де у ст. 37 сказано, що <прем'єр-мiнiстром призначається керiвник партiї, яка має абсолютну бiльшiсть мiсць у палатi депутатiв>. Близьке за змiстом положення мiстить Конституцiя Болгарiї: <Президент пiсля кон-сультацiй з парламентськими групами пропонує сформувати уряд канди-дату, якого рекомендувала найбiльша за чисельнiстю парламентська гру-па> (ст. 99). Подiбнi положення можна знайти в конституцiях Македонiї, Молдови, Португалiї, Румунiї, Словенiї та Югославiї. Фактично ж завжди право на висунення кандидатури на посаду прем'єр-мiнiстра i на утворен-ня уряду отримує полiтична партiя або коалiцiя партiй, якi за результа-тами виборiв мають бiльшiсть мiсць у парламентi (нижнiй палатi).

Конституцiї, прийнятi в країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння, фiксують загальнi процедури фор-мування уряду, заснованi на спiльних дiях парламенту i глави держави, хоча характер i послiдовнiсть їхнiх дiй мають свої вiдмiнностi.

Тривалий час загальноприйнятою була процедура формування уря-ду, що склалася у Великобританiї, а потiм поширилась у багатьох iнших країнах. Згiдно з цiєю процедурою, глава держави призначає прем'єр-мiнiстра i за пропозицiєю останнього - iнших членiв уряду. Парламент у цьому прямої участi не бере. Вважається, що уряд має пiдтримку ниж-ньої палати доти, доки вона не проголосує проти його пропозицiї з прин-ципово важливого питання або прямо не висловить йому недовiру. i хоча теоретично прем'єр-мiнiстр i очолюваний ним уряд можуть iснувати i дiяти проти волi палати, практично ж їхнi дiї у такому випадку будуть швидко паралiзованi через парламентську обструкцiю.

У багатьох країнах глава уряду пiсля його призначення повинен у встановлений основним законом строк подати парламенту (нижнiй палатi) склад уряду й урядову програму з тим, щоб отримати довiру. Вiдповiдне

181

рiшення парламенту приймають абсолютною бiльшiстю голосiв. Така про-цедура називається iнвеститурою уряду. У Бельгiї та iталiї довiру уряду має виказати кожна з палат. У Румунiї рiшення про довiру приймають на спецiальному засiданнi палат бiльшiстю вiд складу кожної з них. В Угор-щинi главу уряду обирав парламент за пропозицiєю президента. Це озна-чає прийняття парламентом урядової програми.

Деякi конституцiї передбачають участь парламенту в процедурi формування уряду ще до того, як його склад буде визначений. Проте пар-ламенти тут залученi до вирiшення питання не про склад уряду, а про замiщення посади його глави. Так, в iрландiї президент за пропозицiєю нижньої палати призначає прем'єр-мiнiстра. iнших членiв уряду глава держави призначає за пропозицiєю самого прем'єр-мiнiстра, попередньо схваленою тiєю ж палатою. В Японiї iмператор призначає прем'єр-мiнiстра за поданням обох палат парламенту. У випадках практичної не-можливостi висунення узгодженої палатами кандидатури прiоритетною є пропозицiя нижньої палати. Глава уряду визначає членiв свого кабiнету, бiльшiсть з яких має бути депутатами парламенту.

Роль парламенту у формуваннi уряду зовнi досить активна i в дея-ких iнших країнах. Але тут запровадженi бiльш складнi процедури вiдповiдного характеру. Так, у ФРН глава уряду (канцлер) обирається без обговорення нижньою палатою парламенту за пропозицiєю президента. Пiсля цього його формально призначає на посаду сам президент. Членiв уряду призначає президент за поданням канцлера. Але бундестаг може не погодитись iз пропонованою президентом кандидатурою. У такому випад-ку вiн повинен протягом двох тижнiв обрати канцлером iншу особу на ос-новi абсолютної бiльшостi голосiв своїх членiв.

Якщо ж i ця особа не буде обрана, то вiдразу проводять новi вибо-ри канцлера. На цей раз обраним вважається той, хто просто одержав найбiльшу кiлькiсть голосiв. У тому випадку, коли ця бiльшiсть не є бiльшiстю членiв нижньої палати, президент повинен протягом тижня або призначити вiдповiдну особу канцлером, або розпустити бундестаг. Тим самим у ФРН юридичне закрiплена можливiсть утворення уряду меншостi на пiдставi так званої презумпцiї довiри.

Ця презумпцiя знайшла своє вiдображення i в Конституцiї iспанiї. Тут король проводить консультацiї з парламентськими фракцiями i за по-середництвом голови нижньої палати пропонує кандидатуру на посаду глави уряду. Рекомендована особа доповiдає палатi полiтичну програму уряду, який вона має намiр сформувати, i звертається за довiрою. Якщо нижня палата абсолютною бiльшiстю своїх членiв висловить довiру кан-дидату, король призначає його главою уряду.

182

За умов, коли кандидат на посаду глави уряду не одержує визначе-ої бiльшостi голосiв, через двi доби проводиться нове голосування, i овiра вважається висловленою, якщо за нового кандидата подана проста iльшiсть голосiв. У тому ж випадку, коли пiсля цих двох голосувань по-ада глави уряду залишиться не замiщеною, ставиться питання про нову iандидатуру. Якщо протягом двох мiсяцiв жодна з пропонованих канди-датур не одержить довiри нижньої палати, король розпускає парламент i ифизначае новi вибори. Подiбнi за характером положення мiстять консти-|туцiї Естонiї, Польщi й Словенiї.

Однак перебiльшувати значення всiх цих конституцiйних процедур ве слiд. Незалежно вiд спiввiдношення i послiдовностi дiй глави держави \ парламенту вирiшення питання про формування уряду зумовлене насам-iiеред не юридичними чинниками, а реальною розстановкою партiйно-полiтичних сил та їхнiм представництвом у парламентi. При цьому слiд пам'ятати, що практична робота по висуненню й узгодженню кандидатур на урядовi посади, по сутi, є прерогативою самих полiтичних партiй та їхнiх парламентських фракцiй.

Сказане стосується також визначення кандидатури на посаду прем'єр-мiнiстра, яку звичайно займає лiдер партiї парламентської бiльшостi, або, за узгодженням мiж партiями - членами коалiцiї, лiдер однiєї з цих партiй. На пiдтвердження такої ролi полiтичних партiй тре-ба зазначити, що в парламентарних за формою правлiння країнах до при-значення прем'єр-мiнiстра глава держави практично завжди консуль-тується з керiвниками найбiльших фракцiй у парламентi. Цiлком зро-зумiло, що до використання вiдповiдних конституцiйних процедур питан-ня про утворення уряду вже, по сутi, вирiшене.

Виняток становлять лише тi ситуацiї, коли жодна з полiтичних : партiй не має бiльшостi в парламентi. Роль глави держави при визначеннi прем'єр-мiнiстра в таких випадках може бути вирiшальною. Саме ж iсну-вання уряду залежатиме вiд реакцiї парламенту. Особливо це стосується ', утворення так званого уряду меншостi. Проте i тут багато що вирiшується в процесi узгодження позицiй мiж партiями, представленими у парламентi.

Полiтичний змiст розглянутих процедур формування урядiв iнодi спо-лучається з особливостями конкретно-нацiонального характеру. Наприклад, практика формування уряду в Канадi грунтується на так званому принципi репрезентативностi. Його сенс виявляється в тому, що члени федерального уряду призначаються з урахуванням територiально-географiчних, нацiональ-но-етнiчних та релiгiйних факторiв. Щ фактори тiєю чи iншою мiрою врахо-вуються при утвореннi урядiв i в iнших розвинутих країнах, але тiльки в Ка-надi вони є пiдвалинами хоч i неформалiзованого, проте досить чiткого за змiстом принципу.

183

Вже з другої половини XIX ст. було узвичаєне обов'язкове членство у складi кабiнету представникiв усiх або майже усiх провiнцiй Канади, а та-кож представникiв обох головних мовних груп країни i адептiв обох найпо-ширенiших тут релiгiйних конфесiй - протестантської i католицької. Нинi принцип репрезентативностi при формуваннi уряду набув деталiзацiї. Зокре-ма, звичними стали призначення мiнiстрами франко-канадцiв не тiльки з Квебеку, а й з будь-якої англомовної провiнцiї, i навпаки. У складi кабiнету мають бути католики рiзного походження, включаючи франко-канадське. Частина мiнiстрiв повинна бути призначена зi складу депутатiв нижньої па-лати парламенту, обраних у найбiльших мiстах країни. Якщо неможливо ви-конати цi вимоги, до складу кабiнету призначаються члени верхньої палати.

Принцип репрезентативностi доповнюється принципом так званого регiонального прив'язування. Останнiй означає, що значна частина мiнiстерських посад, по сутi, закрiплюється за окремими провiнцiями. При цьому такий розподiл посад у цiлому пов'язується з економiчною спецiалiзацiєю рiзних регiонiв країни. Не викликає сумнiвiв, що дотри-мання всiх цих вимог значно ускладнює процедуру формування уряду. Проте, з iншого боку, воно забезпечує необхiдний рiвень стабiльностi в складних полiтичних умовах iснування федеративної держави.

Завершуючи розгляд порядку формування урядiв за умов парламен-тарних i змiшаної республiканської форм правлiння, не можна не вказати на особливостi, притаманнi Росiї. Главу уряду тут призначає президент за згодою нижньої палати парламенту. Якщо палата тричi вiдхилить пропоно-ванi їй на розгляд кандидатури, президент призначає главу уряду сам, роз-пускає палату i призначає новi парламентськi вибори. Глава уряду у тижне-вий строк пiсля призначення подає президенту пропозицiї щодо структури федеральних органiв виконавчої влади i пропонує йому кандидатури на по-сади членiв уряду. Такий спосiб формування уряду можна визначити i як позапарламентський. Проте, враховуючи наявнiсть iнституту полiтичної вiдповiдальностi росiйського уряду перед представницьким органом, його слiд вiдрiзняти вiд способу, який прийнятий у президентських республiках.

У президентських республiках застосовується суто позапарламент-ський спосiб формування уряду. Як зазначалося, суттєвою рисою органiзацiї виконавчої влади у вiдповiдних країнах є те, що повноваження глави дер-жави i глави кабiнету поєднанi в руках президента, а посада прем'єр-мiнiстра вiдсутня. Парламент тут не бере безпосередньої участi в процесi формування уряду або його роль щодо цього значно обмежена. Прикладом можуть бути США. Конституцiя цiєї держави передбачає призначення членiв уряду (кабiнету) президентом за одержанням <поради i згоди> верх-ньої палати конгресу - сенату. Процедура <поради i згоди> використо-вується i для призначення на iншi посади у системi виконавчої влади.

184