2. Компетенцiя глав держав

Особливостi конституцiйного статусу глави держави визначають характер i обсяг його повноважень. У президентських республiках глава держави одержує свiй мандат вiд виборчого корпусу i завжди надiлений широкими i реальними владними повноваженнями. Тут президент є важ-ливою ланкою у державному механiзмi i вiдiграє чи не найголовнiшу роль у державно-полiтичному життi. Це стосується i глав держав у деяких країнах iз змiшаною республiканською формою правлiння.

У парламентарних республiках глава держави отримує мандат вiд парламенту, i його влада є похiдною. Вiн звичайно не має iстотних влад-них повноважень i реалiзує свою компетенцiю здебiльшого у взаємодiї з урядом. Статус такого президента в цiлому аналогiчний статусу глави держави у парламентарнiй монархiї.

Компетенцiя глави держави i його iнституцiональне значення нерiдко встановлюються в конституцiях у загальному виглядi. У ст. 87 Конституцiї iталiї записано, що <президент є главою держави i представ-ляє нацiональну єднiсть>. У Японiї iмператор виступає <символом держа-ви i єдностi народу> (ст. 1 Конституцiї). <Президент Республiки Польща є вищим представником держави у внутрiшнiх i мiжнародних вiдносинах. Вiн стежить за виконанням Конституцiї Республiки Польща, стоїть на сто-рожi суверенiтету i безпеки держави, недоторканностi i цiлiсностi її тери-торiї, а також виконання мiжнародних договорiв>, - записано в ст. 28 За-

230

; кону про взаємовiдносини законодавчої i виконавчої влад, а також про мiсцеве самоврядування (так звана мала конституцiя Польщi). У ст. 2 Кон-ституцiї СiЛА зафiксовано, що <виконавча влада здiйснюється президен-том Сполучених Штатiв Америки>. За наведеними положеннями основних законiв важко визначити предметну компетенцiю глав держав, хоч у них дано певнi орiєнтири. Аналiзуючи iншi конституцiйнi положення, вiдне-сенi до регламентацiї державного ладу, можна досить точно встановити змiст i обсяг цiєї компетенцiї.

iнодi конституцiї передбачають наявнiсть досить широких i значу-щих повноважень глав держав, хоч на практицi вони їх не реалiзують. Сказане передусiм стосується конституцiй бiльшостi парламентарних мо-нархiй. Звичайними є формули, за якими <виконавча влада належить мо-нарху>, i <законодавча влада здiйснюється монархом спiльно з парламен-том (палатами)>. Однак, як зазначалося, цi формули не вiдповiдають ре-альному становищу i є конституцiйними фiкцiями.

Водночас новiтнi конституцiї деяких держав не передбачають наяв-ностi будь-яких реальних владних повноважень у монарха (Швецiя, Японiя). В iспанiї здiйснення законодавчої i виконавчої влади прямо пов'язане з дiяльнiстю вiдповiдно парламенту i уряду.

Надмiрно спрощенi реалiї i в конституцiях деяких республiк iз змiшаною формою правлiння, де, наприклад, записано, що виконавча вла-да здiйснюється президентом та iншими державними органами (iсландiя) або що вища виконавча влада належить президенту (Фiнляндiя). Основнi закони вiдповiдних держав прямо обмежують можливостi здiйснення гла-вою держави його конституцiйних повноважень, пов'язуючи їх з дiяльнiстю уряду.

Так, у ст. 13 Конституцiї iсландiї визначено, що <президент здiйснює свою владу через мiнiстрiв>. У Конституцiї Фiнляндiї записано, що за умов, коли уряд визнає передане йому для виконання рiшення пре-зидента таким, що суперечить закону, вiн звертається до глави держави з пропозицiєю скасувати або змiнити це рiшення. Якщо президент вiдмов-ляється зробити це, уряд зобов'язаний заявити, що вiдповiдне рiшення не може бути виконане.

Заслуговує на увагу положення ст. 5 Конституцiї Францiї. Тут зафiксовано, що <президент Республiки стежить за виконанням Консти-туцiї. Вiн забезпечує своїм арбiтражем нормальне функцiонування держав-них органiв, а також спадкоємнiсть держави>. Президент також проголо-шується гарантом нацiональної незалежностi, територiальної цiлiсностi i ви-конання угод та договорiв. Як зазначалося, президент Францiї зовнi стоїть над сферою реалiзацiї виконавчої влади, хоч на практицi вiн бере активну

231

участь у здiйсненнi всiх головних урядових повноважень. Такий його статус багато в чому зумовлений тлумаченням положень, якi мiстяться саме у ст. 5 Конституцiї, зокрема положення про президентський арбiтраж.

Концепцiя президента-арбiтра вже давно знайшла своє мiсце в теорiї i практицi французького конституцiоналiзму. Про арбiтраж глави держави йшлося ще за часiв так званої Третьої республiки, тобто у 70-i роки XIX ст. Традицiйно змiст цiєї концепцiї пов'язувався з неприпус-тимiстю привласнення президентом ролi лiдера парламентської бiльшостi i керiвника уряду. Роль президента-арбiтра уподiбнювалася функцiям спортивного суддi: вiн не повинен був втручатися у дiяльнiсть державно-го механiзму та окремих його ланок i мав дiяти у виняткових випадках, коли виникала кризова ситуацiя. Для цього президенту надавалися пов-новаження розв'язувати конфлiкти, що можуть виникнути мiж держав-ними органами, використовуючи, зокрема, такий засiб, як референдум.

Такий пiдхiд до визначення президентського арбiтражу був у цiло-му сприйнятий i пiсля прийняття чинної Конституцiї Францiї 1958 р. Але з часом вiн змiнився, i стала домiнувати концепцiя арбiтражу, за якою припускається активне втручання президента в державно-полiтичне жит-тя. Глава держави вже розглядається не просто як символ нацiональної єдностi, а як вождь нацiї, <нацiональний гiд>.

Змiнився i реальний державно-правовий статус президента Францiї. Конституцiя не тiльки надала президентовi зовнiшньої значущостi, а й надiлила його суттєвими повноваженнями, якi вiн здiйснює самостiйно. До того ж вiдразу пiсля введення конституцiї деякi її положення були iнтерпретованi таким чином, що це зумовило ще бiльше розширення ком-петенцiї глави держави. Зокрема, за буквою основного закону керiвництво обороною i зовнiшньою полiтикою належить до функцiй прем'єр-мiнiстра i уряду в цiлому, але на практицi його взяв на себе президент. Все це спри-яло встановленню в країнi такого державного ладу, який нерiдко характе-ризується як <режим особистої влади> президента.

Функцiї арбiтра наданi главам держав i за деякими iншими консти-туцiями. Наприклад, у ст. 80 Конституцiї Румунiї записано, що прези-дент <представляє Румунську державу i несе вiдповiдальнiсть за збере-ження нацiональної незалежностi, єдностi та територiальної недоторкан-ностi держави. Президент Румунiї стежить за виконанням Конституцiї i функцiонуванням органiв державної влади. Вiн е посередником мiж дер-жавними владами, а також мiж державою i суспiльством>.

У ст. 80 Конституцiї Росiї президент проголошений гарантом кон-ституцiї, а також прав i свобод людини i громадянина. В цiй самiй статтi записано, що у встановленому конституцiєю порядку президент <вживає

232

заходiв щодо охорони суверенiтету Росiйської Федерацiї, її незалежностi i державної цiлiсностi, забезпечує узгоджене функцiонування i взаємодiю i органiв державної влади>.

Проте цим конституцiйна фiксацiя ролi президента Росiї як вищого арбiтра не обмежується. Згiдно зi ст. 85 Конституцiї, вiн може використо-; вувати узгоджувальнi процедури для розв'язання розбiжностей мiж орга-| нами федерацiї та її суб'єктiв, а також мiж органами самих суб'єктiв. У разi недосягнення узгодженого рiшення президент може передати питан-ня на розгляд вiдповiдного суду. За змiстом цiєї самої статтi президент вправi припиняти дiю актiв органiв виконавчої влади суб'єктiв федерацiї, якщо цi акти суперечать федеральнiй конституцiї, федеральному законо-давству, мiжнародним зобов'язанням держави або порушують права i сво-боди людини i громадянина.

Що ж стосується бiльшостi країн iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння, то тут глави держав навiть фор-мально вiдокремленi вiд виконавчої влади. З iншого боку, вони надiленi певними повноваженнями у зв'язку з функцiонуванням виконавчої вла-ди, зокрема, беруть участь у формуваннi урядiв. Проте в цiлому ре-алiзацiя повноважень глав держав звичайно не пов'язана з їх власною iнiцiативою i зумовлена волевиявленням iнших органiв, насамперед уря-ду. Водночас повноваження глав держав у цих країнах не слiд сприйма-ти як абсолютно фiктивнi. Реалiї державно-полiтичного життя свiдчать, що за певних обставин президент або монарх може дiяти на власний роз-суд. В умовах кризової ситуацiї глава держави, використовуючи свiй ав-торитет у суспiльствi i мiжпартiйнi суперечностi, iнодi здатний активно впливати на розвиток подiй, приймати важливi полiтичнi рiшення.

В усiх державах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння, к^iм тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР, важливим засобом забезпечення главою держави своєї компетенцiї є контр-асигнування - скрiплення пiдписом глави уряду та (або) окремого мiнiстра рiшення, прийнятого главою держави. Без такого пiдпису рiшення не дiйсне. У рiзних країнах сфера застосування iнституту контрасигнування рiзна. В країнах з парламентарними формами правлiння контрасигнуються всi або майже всi акти президента (монарха), включаючи рiшення про призначення глави i членiв уряду, про промульгацiю закону, про повернення закону на по-вторний розгляд у парламент i про розпуск парламенту.

iнститут контрасигнування, використовуваний у таких формах i об-сязi, не позбавлений суперечностей. Найбiльше запитань виникає з приводу вимоги скрiплення пiдписом глави уряду рiшення глави держави про його ж призначення. Особливо це стосується ситуацiї, коли глава уряду контр-

233

асигнує акт про своє призначення ще до прийняття присяги або до iнших дiй, якi б свiдчили про офiцiйне займання посади. Пiдпис вiдповiдної особи пiд актом про її призначення є по сутi пiдтвердженням прийняття цього призначення. Тому цiлком виправданою є практика тих країн, де акт про призначення глави уряду контрасигнується головою палати парламенту, пе-ред якою уряд несе полiтичну вiдповiдальнiсть (iспанiя).

Досить реальною є ситуацiя, пов'язана з контрасигнуванням акта глави держави про розпуск парламенту, коли члени уряду, якi скрiплю-ють своїм пiдписом цей акт, не користуються довiрою представницького органу. В деяких країнах глава держави не чекає iнiцiативи з боку уряду i сам пропонує йому визначитися з приводу розпуску парламенту. Це пiдносить роль глави держави у використаннi вiдповiдного повноваження на бiльш високий рiвень.

У країнах, де глава держави надiлений бiльш широкими i реальни-ми повноваженнями, сфера застосування iнституту контрасигнування обме-жена. Так, у Францiї не потребують контрасигнування рiшення президен-та про призначення прем'єр-мiнiстра, про референдум, про розпуск ниж-ньої палати, про заходи надзвичайного характеру (надзвичайний стан), про призначення членiв органу конституцiйного контролю - конституцiйної ради та передання на її розгляд законопроектiв тощо. У Польщi не контр-асигнують рiшення президента про утворення уряду i призначення його глави, про скликання засiдань уряду i прийняття його вiдставки, про ре-алiзацiю права законодавчої iнiцiативи, про розпуск нижньої палати пар-ламенту тощо. Досить широке коло питань вирiшують самостiйно глави держав у Португалiї, Румунiї i в цiлому рядi iнших країн.

iнститут контрасигнування не можна сприймати однозначно i пов'язу-вати його лише з вiдсутнiстю у глав держав реальних владних повноважень. Як свiдчить державно-правова практика, такий зв'язок не завжди наявний. Призначення контрасигнування, яке має досить давню традицiю, вияв-ляється насамперед у тому, щоб зняти полiтичну вiдповiдальнiсть за прий-нятi рiшення з глави держави i покласти її на уряд та окремих його членiв.

iснує iнше тлумачення цього iнституту, за яким контрасигнування забезпечує гарантiї проти зловживань повноваженнями з боку обох сторiн, що ставлять свої пiдписи - глави держави та уряду. В юридичнiй теорiї також прийнято, що вiдповiдний пiдпис компетентного члена уряду може лише посвiдчувати законнiсть акта глави держави, його вiдповiднiсть ви-могам основного закону. Отже, iнститут контрасигнування є важливою складовою державно-правової практики країн з парламентарними i змiша-ною республiканською формами державного правлiння.

Конкретний змiст компетенцiї глави держави тiєю чи iншою мiрою

234

спiввiднесений iз здiйсненням законодавчої, виконавчої i судової влади. Її обсяг i вияви зумовленi формою правлiння.

У сферi, пов'язанiй з реалiзацiєю законодавчої влади, одним з повно-важень глав держав є їхнє право скликати парламент на черговi сесiї. Та-ким правом вони надiленi в рядi країн з парламентарними i змiшаною рес-публiканською формами правлiння. В iталiї президент визначає день почат-ку роботи парламенту на кожнiй сесiї, а у Фiнляндiї вiдкриває i закриває ': його засiдання. У Бельгiї парламент збирається за власним правом, але гла-ва держави може скликати його зi своєї iнiцiативи. У Росiї таке передбаче-но лише щодо нижньої палати. У деяких країнах глава держави може вiдкласти на певний час початок парламентської сесiї. Визнається i право глави держави на скликання надзвичайної сесiї. Вiдповiднi повноваження здiйснюються главою держави на умовах, визначених у конституцiях.

У бiльшостi країн Центральної i Схiдної Європи, а також у тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР, за главами держав визнається право законодавчої iнiцiативи. Таке право є нетиповим для країн Захiдної Європи. У президентських республiках воно також заперечується, вихо-дячи з прийнятого тут тлумачення подiлу влад як жорсткого. Право гла-ви держави на законодавчу iнiцiативу у парламентi об'єктивно посилює його статус. Проте з цього не слiд робити висновок про домiнуюче поло-ження глави держави вiдносно iнших вищих органiв. Його спiввiдношен-ня з парламентом у державному механiзмi можна визначити тiльки на ос-новi аналiзу усiх повноважень, якi формують так звану систему стриму-вань i противаг мiж законодавчою i виконавчою владою.

До найважливiших повноважень глав держав у сферi здiйснення законодавчої влади слiд вiднести право вето i право повернути закон для повторного розгляду до парламенту. Реалiзацiя цих прав пов'язана з про-цедурою промульгацiї i певною мiрою є її альтернативою.

Мiж вказаними правами iснує вiдмiннiсть. Вимога нового розгляду закону, яка може бути висунута главою держави до закiнчення строку про-мульгацiї, процедурне менше зв'язує парламент. Вона практично є пропо-зицiєю ще раз обговорити змiст закону i провести по ньому голосування. При цьому парламент може обмежитися голосуванням. Повторно закон має бути прийнятий абсолютною бiльшiстю голосiв, хоч iнодi для цього достат-ньо простої бiльшостi, тобто бiльшостi кворуму. Прийнятий у такий спосiб закон передається главi держави, який зобов'язаний його пiдписати i обна-родувати у визначений конституцiєю строк. Вiдповiднi процедури встанов-ленi основними законами бiльшостi держав з нарламентарно-рес-публiканською i змiшаною республiканською формами правлiння.

На вiдмiну вiд повернення на повторний розгляд, вето на закон є

235

бiльш активним вторгненням у законодавчий процес. Застосування гла-вою держави процедури вето потребує повторного проходження закону у парламентi, хоча звичайно у дещо спрощеному порядку. Остаточне рiшен-ня приймається за результатами голосування на основi квалiфiкованої бiльшостi голосiв. За цим вето глави держави вважається подоланим.

Право вето глави держави має свої витоки в практицi владних сто-сункiв часiв феодалiзму. i в нашi днi конституцiї бiльшостi парламентарних монархiй прямо встановлюють або припускають його використання (Вели-кобританiя, Данiя, Люксембург, Нiдерланди та Норвегiя). Звичайно це вето має абсолютний характер, i у випадку його застосування закон був би, по сутi, скасований. Але на практицi вiд такого повноваження монарха вiдмо-вились, що пiдтверджує природу вiдповiдної форми державного правлiння. До того ж рiшення глави держави про використання права вето тут пiдля-гає контрасигнуванню урядом. Тим самим теоретично виникає парадоксаль-на ситуацiя: уряд, який спирається на парламентську бiльшiсть i в основно-му iнiцiює законотворчiсть, надiляється засобом стримування iЇ. На думку одних дослiдникiв, право вето монарха є конституцiйною фiкцiєю, iншi ж вважають його своєрiдною резервною зброєю правлячих кiл.

Дещо iнший характер має право вето монарха, передбачене в Консти-туцiї Норвегiї. Для його подолання закон має бути знову прийнятий парла-ментом двох скликань, причому засiдання, на яких представницький орган розглядатиме його, повиннi бути вiддаленi одне вiд одного щонайменше двома черговими сесiями. Подiбне вето називається вiдкладальним (суспен-зивним). У сучасному державно-полiтичному життi цiєї країни були випад-ки застосування главою держави вето i подолання його парламентом.

Найбiльшою мiрою практика вiдкладального вето притаманна прези-дентським республiкам. Тут право глави держави накласти вето на закон розглядається як один з механiзмiв, що забезпечує взаємодiю президента i парламенту на принципах жорсткого подiлу влад. Уперше таке вето було визнане в Конституцiї СiЛА. Характерно, що здiйснення вiдповiдного пра-ва регламентується у статтi, де йдеться про органiзацiю i дiяльнiсть органу законодавчої влади.

Прийнятий палатами конгресу закон передається для промульгацiї президенту. Якщо протягом десяти днiв пiсля одержання закону прези-дент пiдпише його або утримається вiд пiдписання, закон стає законом. Водночас у межах того ж строку глава держави може використати своє право вето. При цьому вiн надсилає до конгресу послання, в якому викла-дено його заперечення. Для подолання президентського вето потрiбне по-вторне прийняття закону в обох палатах бiльшiстю у 2/3 голосiв їхнього складу. Тим самим вето президента США має вiдкладальний характер. Однiєю з особливостей застосування вето президентом США ще доне-

236

давна було те, що всi закони, поданi на промульгацiю пiзнiше, нiж за де-сять днiв до закiнчення сесiї конгресу, i не розглянутi президентом, вважа-лись автоматично вiдкинутими. В американськiй конституцiйнiй теорiї такi дiї глави держави визначались як <кишенькове вето>. Враховуючи, що в конгресi США, як i в бiльшостi iнших парламентiв, пiд кiнець сесiї накопичується багато справ, <кишенькове вето> було ефективним засобом впливу президента на законодавчий процес. Однак у 70-80-i роки XX ст. суди визнали вiдповiдну практику протиконституцiйною.

Визначальною рисою вето президента США є його загальний харак-\ тер. Президент може промульгувати або вiдхилити закон у цiлому, а не окремi його положення. Це зменшує можливостi використання вето через те, що конгрес може сформулювати в одному законi як бажанi для прези-дента положення, так i неприйнятнi для нього. Використовуючи таку так-тику, законодавчий орган певною мiрою зв'язує виконавчу владу в її намiрi використати вето. Знаменно, що у бiльшостi штатiв губернаторам надане право вибiркового вето. Таким самим правом надiленi глави держав i у i бiльшостi президентських республiк Латинської Америки.

Саму ж практику вето президента США слiд розцiнювати неодно-значне. Кожний президент у XX ст. за час свого перебування на посту не-одноразово використовував право вето. За роки свого перебування у Бiло-му домi Ф. Рузвельт, який чотири рази обирався президентом, застосував вето 635 разiв. Проте такi масштаби практики вето були i є нетиповими для державно-полiтичного життя США. Право вето президента на прий-нятi конгресом закони - це <двосiчна зброя>, надмiрне використання якої може не тiльки призвести до полiтичної кризи, а й порушити iсну-ючий у державному механiзмi баланс мiж його найважливiшими ланка-ми. Тому вето намагаються насамперед розглядати як засiб компромiсно-го узгодження позицiй мiж цими ланками, як iнструмент не тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес.

Право вето визнане i за конституцiями ряду країн iз змiшаною рес-публiканською формою правлiння (Бiлорусь, Киргизстан, Польща, Порту-галiя i Росiя). Прийнятi повторно на основi квалiфiкованої бiльшостi зако-ни президенти зобов'язанi пiдписати i обнародувати. В цьому полягає вiдмiннiсть вiд процедури вето за Конституцiєю США, згiдно з якою прий-нятий повторно закон не потребує санкцiї президента. В усiх названих країнах рiшення президентiв про промульгацiю контрасигнування не по-требують. У Фiнляндiї контрасигнування таких рiшень є необхiдним, що фактично означає участь уряду в реалiзацiї главою держави права вето.

В iсландiї iснує своєрiдний замiнник вето президента. Якщо вiн не промульгує закон, останнiй все ж стає законом i набуває чинностi. Проте

237

вiдповiдний закон може бути винесений на референдум, i у випадку вiдхилення за його результатами стає недiйсним. В Латвiї президент надiлений правом вiдкласти обнародування закону на два мiсяцi. Вiдповiдний акт виноситься на референдум за вимогою десятої частини виборчого корпусу. Референдум не проводиться за умов, якщо парламент повторно схвалить закон бiльшiстю у 3/4 його складу.

Не менш важливим повноваженням глав держав у сферi реалiзацiї законодавчої влади є право розпуску парламенту або його нижньої пала-ти. У президентських республiках глави держав такого права не мають, що зумовлено вимогами жорсткого подiлу влад. Не мають вiдповiдних повноважень i глави держав у таких парламентарних монархiях, як Нор-вегiя i Швецiя.

У деяких парламентарних монархiях (Великобританiя, Бельгiя, Данiя, Люксембург) вирiшення всiх питань щодо розпуску парламенту фор-мально вважається конституцiйною прерогативою глави держави. Останнє не вiдповiдає дiйсностi: монарх майже завжди приймає вiдповiдне рiшен-ня, виходячи з позицiї глави уряду. В реальному державно-полiтичному життi уряд i його глава намагаються не створювати ситуацiй, за яких гла-ва держави мусив би вдаватися до розпуску парламенту, i будують свої сто-сунки з представницьким органом в рамках усталених полiтичних тра-дицiй демократичного характеру.

Особливiстю деяких новiтнiх конституцiй є те, що в них досить де-тально регламентується реалiзацiя главою держави свого права на розпуск парламенту у зв'язку з вiдсутнiстю пiдтримки уряду з боку представниць-кого органу. В Грецiї президент пiсля консультацiї з радою республiки мо-же розпустити парламент, якщо представницький орган прийняв резо-люцiю осуду щодо двох урядiв протягом першого року пiсля його обрання. Це його рiшення не потребує контрасигнування. В Румунiї президент та-кож на власний розсуд i пiсля консультацiй з головами палат парламенту i лiдерами фракцiй може розпустити парламент, якщо останнiй протягом шiстдесяти днiв пiсля першого звернення двiчi вiдмовить уряду у довiрi. В Росiї президент може розпустити нижню палату парламенту, якщо вона по-вторно протягом трьох мiсяцiв виразить недовiру уряду. Подiбнi положен-ня можна знайти в конституцiях Литви, Молдови, Португалiї, Словаччини, Угорщини i Чехiї.              ^

У багатьох новiтнiх конституцiях передбачене право глави держа-ви розпустити парламент за умов, якщо вичерпана встановлена процеду-ра формування уряду, i останнiй так i не був сформований. У Болгарiї, Грецiї, Польщi, Португалiї, Росiї, Туреччинi та в деяких iнших країнах вiдповiднi рiшення глав держав не потребують контрасигнування.

238

Основнi закони визначають також i iншi передумови розпуску парла-ментiв, Деякi з них зовнi не пов'язанi з процедурами формування урядiв i вираження їм довiри чи недовiри. Так, у Грецiї президент, одержавши вис-новок ради республiки, може розпустити парламент, якщо останнiй є <...у розбiжностi з громадською думкою, або його склад не забезпечує стабiльностi уряду> (ст. 41 Конституцiї). В Узбекистанi, за умов виникнен-ня у парламентi <непереборних розбiжностей, що ставлять пiд загрозу його нормальне функцiонування>, або <неодноразового прийняття ним рiшень, якi суперечать Конституцiї>, президент розпускає представницький орган, узгодивши це питання з конституцiйним судом (ст. 95). Проте i в цих ви-падках реальною передумовою розпуску парламенту можуть бути конфлiкти мiж законодавчою i виконавчою владою, нездатнiсть вiдповiдних органiв дiйти компромiсу.

В окремих країнах можливостi розпуску парламенту пов'язуються з процедурою прийняття державного бюджету. Так, у Хорватiї i Польщi глави держав можуть розпустити нижнi палати парламентiв, якщо вони протягом одного i трьох мiсяцiв вiдповiдно пiсля подання законопроекту про бюджет не приймуть його. Але якщо у Польщi глава держави у цьо-му випадку дiє на власний розсуд, то у Хорватiї президент приймає рiшення про розпуск палати на пропозицiю уряду. До того ж це його рiшення потребує пiдтримки з боку голови самої палати i контрасигну-вання з боку прем'єр-мiнiстра. В Естонiї президент має право призначити позачерговi вибори, якщо державний бюджет не буде прийнятий парла-ментом протягом двох мiсяцiв з початку нового фiнансового року.

iнодi розпуск парламенту зумовлює можливостi усунення з поста са-мого президента. В Литвi пiсля проведення проголошених президентом до-строкових парламентських виборiв новообраний представницький орган протягом тридцяти днiв може своїм рiшенням, прийнятим 3/5 його складу, проголосити достроковi вибори президента. В Латвiї пропозицiя президента про розпуск парламенту виноситься на референдум. Якщо за результатами референдуму вона буде вiдхилена, президент вважається усунутим з поста.

iншi конституцiйнi застереження щодо можливостей розпуску представницького органу пов'язанi з дiяльнiстю як президента, так i пар-ламенту. В Австрiї президент протягом одного року може лише раз з однiєї i тiєї самої причини розпустити нижню палату парламенту. В iталiї, Казахстанi, Молдовi, Росiї i Румунiї президенти не можуть реалiзу-вати вiдповiдне право в останнi шiсть, а у Болгарiї - три мiсяцi своїх повноважень. У Казахстанi, Молдовi i Румунiї протягом одного року ламент може бути розпущений лише один раз. У Францiї нижня парламенту не може бути розпущена протягом року пiсля прої

парламентських виборiв. В Югославiї представницький орган не може бу-ти розпущений у першi i останнi шiсть мiсяцiв легiслатури. Подiбнi по-ложення включенi до основних законiв Грецiї, Португалiї, Росiї, Чехiї та деяких iнших держав.

Нарештi, звичайним є те, що не припускається розпуск парла-ментiв у перiод надзвичайного або воєнного стану. iнодi навiть передба-чається продовження строку повноважень парламентiв пiд час проголо-шення таких станiв i до їх закiнчення.

Усi вищевикладенi застереження створюють певнi юридичнi га-рантiї функцiонування державного механiзму на демократичних засадах.

Надiленi глави держав i повноваженнями, пов'язаними зi сферою ре-алiзацiї виконавчої влади. Головнi з них були розглянутi у попередньому роздiлi. Разом з тим слiд вказати на права глав держав як головнокоман-дувачiв збройними силами. Вiдповiднi положення можна знайти в консти-туцiях майже усiх держав. Виняток становлять тiльки ФРН та Японiя, що зумовлено певними iсторичними чинниками.

У Францiї президент є не тiльки головнокомандувачем, а й головує в радах i вищих комiтетах оборони. Однак усi його дiї в цiй ролi контр-асигнуються главою уряду, а в разi необхiдностi - вiдповiдним мiнiстром. У Росiї президент на свiй розсуд затверджує вiйськову доктри-ну. Конституцiї ряду держав передбачають iснування спецiальних кон-сультативних органiв - нацiональних (державних) рад оборони i рад без-пеки, якi дiють пiд безпосереднiм керiвництвом глав держав. До складу цих рад входять полiтичнi керiвники вищого рiвня, включаючи голiв парламентiв, мiнiстрiв тощо. В країнах зi змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння звичайно має мiсце контрасигну-вання рiшень глав держав з питань оборони i безпеки.

Главам держав також надане право призначати на найвищi посади на державнiй (цивiльнiй i вiйськовiй) службi.

Традицiйними можна вважати повноваження глав держав, пов'язанi зi сферою реалiзацiї судової влади. Серед них у першу чергу слiд назвати право помилування, пом'якшення i скасування кримiнальних покарань, ви-значених судом. Конституцiї мiстять рiзнi визначення цього права, що зу-мовлює рiзний змiст i обсяг вiдповiдних дiй глав держав. У Бельгiї i Люк-сембурзi монархи позбавленi вiдповiдних прав щодо мiнiстрiв, якi вчинили злочини. У Данiї, Грецiї, iсландiї, Норвегiї та Фiнляндiї глави держав прий-мають рiшення про помилування або змiну покарань мiнiстрам тiльки за по-годженням з парламентами. В Узбекистанi, Словаччинi та Чехiї президенти мають право проголошувати амнiстiю.

До повноважень глав держав, спiввiднесених зi сферою судової вла-

240

ди, також належить встановлене в конституцiях багатьох держав право при-значати суддiв або брати участь у процедурi таких призначень. Вiдповiднi призначення в країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння здiйснюються за пропозицiєю уряду або спецiального органу, який звичайно називається вищою радою магiстратури (вищою су-довою радою). Зокрема, створення таких органiв передбачено основними за-конами Болгарiї, Грецiї, iспанiї, Молдови, Польщi i Румунiї.

Вищi ради магiстратури iснують i в iнших країнах. Тут вони безпо-середньо призначають суддiв, займаються питаннями їхньої службової кар'єри, розглядають дисциплiнарнi справи тощо. Склад вищих рад фор-мується по-рiзному, хоча найпоширенiшими є процедури виборiв, якi про-водяться палатами парламентiв або самими суддями. До виняткiв слiд на-самперед вiднести Францiю, де вищу раду магiстратури очолює президент. Мiнiстр юстицiї визнаний його заступником. Сам президент є <гарантом незалежностi судової влади>, в чому йому покликана допомагати вища ра-да магiстратури (ст. 64 Конституцiї). На практицi саме президент, надiле-ний до того ж правом призначати iнших членiв ради, виконує тут роль го-ловної фiгури.

У США глава держави також вiдiграє певну роль щодо судової влади. Президент призначає суддiв верховного та iнших федеральних судiв за <по-радою i згодою> сенату. Аналогiчний порядок встановлений у Мексицi та в бiльшостi iнших президентських республiк. iснує i порядок, за яким суддiв вищого суду обирає парламент, а роль президента полягає лише у представ-леннi списку вiдповiдних кандидатур (Венесуела, Колумбiя, Коста-Рiка).

В усiх країнах глави держав надiленi повноваженнями у сферi зовнiшньої дiяльностi держави. До таких повноважень слiд насамперед вiднести традицiйне право глав держав акредитувати i приймати диплома-тичних представникiв. Конституцiї багатьох держав прямо надiляють гла-ву держави правом укладати (пiдписувати) мiжнароднi договори. Однак на практицi глава держави нерiдко делегує це право главi уряду або компе-тентному мiнiстру.

У Францiї вiдповiднi повноваження глави держави зафiксованi в ст. 52 Конституцiї так: <Президент Республiки веде переговори про укла-дання договорiв i ратифiкує їх. Його iнформують про всi переговори вiдносно укладання будь-якої мiжнародної угоди, що не пiдлягає ра-тифiкацiї>. Особливого значення надається саме праву глави держави на самостiйне ведення переговорiв, реалiзацiя якого на практицi прислужи-лася президенту в проведеннi зовнiшньої полiтики держави i прийняттi ним багатьох рiшень найважливiшого характеру.

До повноважень глав держав у зовнiшньополiтичнiй сферi слiд

241

вiднести i визнане в багатьох країнах право на ратифiкацiю мiжнародних договорiв або на участь у цьому процесi. iнодi щодо найважливiших дого-ворiв глава держави має право на ратифiкацiю тiльки за попереднiм дозво-лом парламенту (iталiя), за його делегуванням (Польща) або за його схва-ленням (Норвегiя). У Бельгiї такого схвалення потребують торговельнi уго-ди. Водночас у Люксембурзi, Нiдерландах i Португалiї всi без винятку мiжнароднi договори й угоди затверджуються i набувають сили пiсля пар-ламентського схвалення. В основних законах Австрiї та ФРН мiститься бiльш загальне положення, за яким мiжнароднi договори, що регулюють полiтичнi стосунки або спiввiднесенi з предметом законодавства, уклада-ються за ухвалою парламенту (в Австрiї - нижньої палати). У Фiнляндiї глава держави ратифiкує всi мiжнароднi договори, крiм тих, що вiднесенi до вiдання законодавчої влади. Останнi ратифiкує парламент.

Значними повноваженнями у сферi зовнiшньої дiяльностi надiлений глава держави в Росiї. Згiдно зi ст. 86 Конституцiї, вiн здiйснює керiвниц-тво зовнiшньою полiтикою, веде переговори i пiдписує мiжнароднi догово-ри, пiдписує ратифiкацiйнi грамоти, а також приймає вiрчi та вiдкличнi грамоти дипломатичних представникiв, акредитованих при ньому. У ст. 83 зафiксоване право президента призначати та вiдкликати пiсля консуль-тацiй з вiдповiдними комiтетами i комiсiями палат федерального парламен-ту дипломатичних представникiв в iноземних державах i мiжнародних органiзацiях.

У СiЛА президент є, по сутi, головним суб'єктом зовнiшньополiтичної дiяльностi держави, що зумовлено його роллю у здiйсненнi виконавчої вла-ди. При цьому в конституцiї нiчого не говориться про функцiю представниц-тва держави в мiжнародних стосунках, яку здiйснює президент. В основi вiдповiдної дiяльностi глави держави лежать конституцiйнi звичаї, що скла-лися на практицi. Разом з тим Конституцiя США прямо визнає право глави держави вести переговори i укладати мiжнароднi договори i угоди. У її ст. 2 (роздiл другий) встановлено, що президент <має право за порадою i згодою сенату укладати мiжнароднi договори за умов їх схвалення 2/3 присутнiх се-наторiв>. Саме вiдповiдна санкцiя сенату забезпечує договорам силу. i хоча сенат вiдносно рiдко вiдмовляє главi держави у схваленнi договорiв, наведе-не конституцiйне положення об'єктивно обмежує можливостi президента. Це зумовило появу нової форми договiрної практики - так званих угод вико-навчої влади. Для укладання таких угод санкцiя сенату не потрiбна,

За Конституцiєю США <порада i згода> сенату потрiбна i для здiйснюваних президентом призначень дипломатичних i консульських представникiв.

Серед iнших повноважень глав держав слiд назвати право iнiцiюва-ти референдуми. Воно встановлено в конституцiях, прийнятих у цiлому

242

рядi країн з парламентарно-республiканською i змiшаною республiкан-ською формами правлiння. Умови реалiзацiї цього права рiзняться.

У Францiї президент на пропозицiю уряду пiд час сесiї парламенту або на спiльну пропозицiю обох палат може винести законопроект на ре-ферендум. У Румунiї пiсля консультацiй з парламентом президент може призначити референдум з питань <нацiональної значущостi>. У Польщi глава держави може зробити це за згодою верхньої палати парламенту. В Грецiї, Киргизстанi, Молдовi й Угорщинi глави держав можуть са-мостiйно призначати референдуми з важливих полiтичних питань або iнiцiювати їх призначення парламентами. У Туреччинi президент може виносити на референдум поправки до конституцiї. В усiх цих випадках вiдповiднi рiшення глав держав не потребують контрасигнування.

У Болгарiї, iталiї, Словаччинi та в рядi iнших країн роль глав дер-жав обмежується формальним правом призначати референдуми у випад-ках, прямо передбачених основними законами.

Конституцiї надають главам держав право звертатися з послання-ми до парламенту або до народу. Наприклад, у Францiї президент має право зноситись з обома палатами за допомогою послань. Цi послання за-читуються в палатах, але не обговорюються. У перiод мiж сесiями парла-мент спецiально збирається для заслуховування президентських послань. Президент також має право звертатися з посланням до нацiї з приводу встановлення надзвичайного стану. В Росiї президент має право звертати-ся до парламенту iз щорiчними посланнями про становище в країнi i про основнi напрями внутрiшньої i зовнiшньої полiтики держави.

Можливостi звернення держави до народу (нацiї) або до парламен-ту передбаченi основними законами цiлого ряду iнших держав. У цiлому слiд пiдкреслити, що вiдповiднi форми спiлкування глави держави з на-родом i представницьким органом засвiдчують його значущiсть як полiтичного i державного iнституту.

Найширше практика послань глави держави використовується в президентських республiках, зокрема у США. Юридичною основою вiд-повiдної дiяльностi президента є положення ст. 2 (роздiл третiй) Консти-туцiї, де записано, що президент <перiодично представляє конгресу вiдо-мостi про стан союзу i пропонує на його розгляд такi заходи, якi вважає необхiдними i корисними>. Формально послання конгресу мають суто iн-формацiйний характер, але насправдi вони є засобом впливу президента на законодавчий процес. Кожне президентське послання мiстить не тiльки аналiз певної ситуацiї, а й конкретнi пропозицiї. i хоч послання юридич-не не зобов'язує парламентарiїв, фактично його змiст сприймається як за-конодавча програма виконавчої влади.

243

У державно-полiтичнiй практицi США вiдомо кiлька рiзновидiв президентських послань. Послання про стан союзу (федерацiї) надсила-ються конгресу на початку кожної сесiї. За своєю природою вони є звер-неннями не тiльки до депутатiв обох палат, а й до всього населення країни. Цi послання звичайно мають мiжнародний резонанс. На початку кожної сесiї президент надсилає в конгрес i послання про бюджет. У сiчнi кожного року вiн звертається до конгресу з посланням про економiчний стан. iснують i iншi рiзновиди президентських послань. При цьому най-важливiшi послання глава держави зачитує на спiльних засiданнях палат безпосередньо. iншi послання у письмовому виглядi передаються в кон-грес, де їх оголошують посадовi особи палат.

Важливе значення мають повноваження глав держав, що виникають у зв'язку з оголошенням надзвичайного стану. Саме оголошення такого стану звичайно вiднесено для прав глав держав. Так, за текстом ст. 16 Кон-ституцiї Францiї, в умовах, коли нацiональна незалежнiсть, державнi iнститути, цiлiснiсть територiї держави або виконання й мiжнародних зо-бов'язань перебувають перед <серйозною i безпосередньою загрозою>, а нор-мальне функцiонування органiв державної влади порушено, президент пiсля офiцiйних консультацiй з прем'єр-мiнiстром, головами палат парла-менту i конституцiйною радою вживає заходи, що <диктуються обставина-ми>. Конституцiя не встановлює нiяких строкiв i лише визначає, що в ос-новi вiдповiдних заходiв повинно лежати намагання забезпечити у <найко-ротший термiн> виконання завдань органiв державної влади.

У конституцiях Бiлорусi, Болгарiї, Польщi, Португалiї i Румунiї оголошення главою держави надзвичайного стану потребує санкцiї парла-менту. В Росiї указ президента про введення надзвичайного стану має бу-ти затверджений верхньою палатою парламенту. У Грецiї вiдповiдне рiшення потребує лише контрасигнування з боку прем'єр-мiнiстра.

Вiдповiднi конституцiйнi положення несуть потенцiал загрози демо-кратичному розвитку полiтичних i державних iнститутiв, а також правам i свободам особи. Разом з тим застосування цих положень в реальному дер-жавно-полiтичному життi розвинутих країн украй обмежене. Наприклад, у Францiї президент використав своє повноваження, встановлене у ст. 16 Кон-ституцiї, лише один раз. Це мало мiсце в 1961 р. пiд час спроби вiйськово-го путчу. Подiбнi положення iнодi розглядають як своєрiдну пересторогу тим, хто здатний удатися до насильницьких методiв у полiтичнiй боротьбi.

244