§ 5. Государственное регулирование межбюджетных отношений

В условиях федеративного государства при сложном по­строении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего госу­дарства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения модели меж­бюджетных отношений относится к числу самых актуальных. В настоящее время идет поиск динамичного равновесия между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при­менительно к бюджетной сфере.

Межбюджетные отношения представляют собой взаимоот­ношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих до­ходов и перераспределения денежных средств между бюджета­ми. Эти отношения определяются бюджетным устройством. Они должны строиться на базе экономических связей в рамках еди­ной страны и заложенных в Конституции РФ принципов, на основе которых ставится задача достижения оптимального взаи­модействия всех бюджетов и придания этому взаимодействию характера системности.

Содержание межбюджетных отношений базируется на кон­ституционном механизме распределения бюджетных прав между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.

В Бюджетном кодексе определен полный перечень бюджет­ных прав Российской Федерации. В частности, в сфере бюджет­ных отношений на федеральном уровне осуществляется уста­новление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, принимаются за­коны, определяющие правовые основы функционирования бюджетной системы РФ. В таком же порядке устанавливается правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определя­ются основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации в плане регулирования бюджетных правоотношений имеют право устанавливать общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. Разграничение налогов и других дохо­дов между уровнями бюджетной системы, а также распределе­ние в порядке межбюджетного регулирования доходов от феде­ральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ находятся в компетенции Российской Федерации.

На федеральном уровне устанавливается разграничение пол­номочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации наделены пра­вом определения основ бюджетного процесса на уровне субъек­тов РФ и местном уровне (ст. 7 БК РФ). Органы государствен­ной власти Российской Федерации обладают целым рядом пол­номочий в области регулирования государственного и муници­пального долга. В плане регулирования межбюджетных отноше­ний они вправе устанавливать общие принципы и условия пре­доставления бюджетных кредитов. Кроме того, они устанавли­вают порядок и условия предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, а также осуществляют контроль за их использованием.

На федеральном уровне также устанавливаются государст­венные минимальные социальные стандарты и определяются нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых го­сударственных или муниципальных услуг.

То, что ведущим звеном в бюджетной системе, а также в бюджетном процессе, межбюджетных отношениях выступают органы государства федерального уровня, вполне оправдано. Только федеральные органы власти способны реализовать принципы единства бюджетной системы и универсальности ее отдельных элементов.

Без иерархии между отдельными составными частями в по­строении здания бюджетной системы страны, в котором есть несущая основа и узловые элементы, пронизывающие все его этажи, здание рухнет. Федеральные органы призваны обеспе­чить прочность этого здания, но не превращать региональные и местные бюджеты в некие второстепенные элементы конструк­ции или в дополняющие пристройки. Кстати, в таком случае пристройки достаточно быстро могут быть превращены в само­стоятельные объекты.

Позиция федеральных органов власти в вопросах построения бюджетной системы должна быть нацелена на обеспечение ее единства, использование эффективных методов функциониро­вания, но не на подмену органов власти субъектов РФ и орга­нов местного самоуправления в части реализации ими своих полномочий. Последние не должны быть зависимыми субъекта­ми. Им необходима самостоятельность при условии соблюдения общих правил деятельности, которые устанавливаются феде­ральными органами власти.

К бюджетным правам субъектов РФ относятся прежде всего права на собственный бюджет независимо от размеров террито­рии, численности населения и взаимоотношений с федеральны­ми органами государственной власти. В соответствии со ст. 7 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения.

Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, их утверждения и исполнения, осуществления кон­троля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ. Они принимают, исполняют и осуще­ствляют контроль за исполнением бюджета субъекта РФ.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ принимают решения о введении региональных налогов и сборов в соответствии с действующим налоговым законодательством Российской Федерации, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предостав­ленных данным законодательством. Например, органы государ­ственной власти субъекта РФ вправе принять решение о взима­нии на своей территории налога с продаж. Устанавливая налог с продаж, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют ставку налога, порядок и сроки его уплаты, льготы и форму отчетности по данному налогу, а также допол­нительный перечень товаров (работ, услуг), реализация которых освобождается от этого налога (п. 4 ст. 20 Закона РФ «Об осно­вах налоговой системы в Российской Федерации»).

В компетенции субъектов РФ находятся вопросы распределе­ния доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюдже­тами. Органы государственной власти субъектов РФ самостоятель­но определяют порядок направления в бюджет субъекта РФ дохо­дов от использования собственности субъекта РФ, доходов от на­логов и сборов и иных доходов бюджета субъекта РФ.

При недостаточности собственных финансовых ресурсов субъекты РФ имеют право на получение финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

В компетенции органов государственной власти субъектов РФ находятся вопросы определения порядка и условий предос­тавления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам. Они также определяют поря­док и условия предоставления бюджетных кредитов, т.е. предос­тавления средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.

Муниципальные образования используют свои финансовые и другие ресурсы для решения вопросов местного значения, в число которых входит все, что связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения. Пожалуй, это са­мое емкое по бюджетным затратам направление финансирования. При этом перечень вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления, не носит закрытого характера. В принципе в обязанность органов местного самоуправления вхо­дит решение всех вопросов, которые по остаточному методу ос­тались после формирования федеральными и региональными органами власти своих сфер компетенции.

Для решения этих задач муниципальные образования наде­лены рядом важных бюджетных прав, и прежде всего правом на самостоятельный местный бюджет. Все муниципальные образо­вания независимо от состава территории, численности населе­ния и других особенностей обладают равной совокупностью бюджетных прав.

Органы местного самоуправления устанавливают порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их ис­полнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов и последовательно осуществляют все стадии бюджет­ного процесса. Право контроля за исполнением местных бюд­жетов принадлежит представительным органам местного само­управления. Органы местного самоуправления вправе привле­кать для этой цели аудиторов. Представительный орган мест­ного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

В целях управления средствами местной казны и обслужива­ния исполнения местного бюджета представительный орган ме­стного самоуправления вправе создавать муниципальное казна­чейство за счет средств местного бюджета.

Органы местного самоуправления в соответствии с Бюджет­ным кодексом РФ определяют порядок муниципальных заимст­вований, осуществляют их и управление муниципальным долгом.

Органы местного самоуправления самостоятельно определя­ют порядок направления в местные бюджеты доходов от ис­пользования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов.

К правам органов местного самоуправления относится также право самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств: устанавливать за счет местных бюджетов надбавки к пенсиям, пособиям, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг сверх установленных законодательством РФ, увеличивать нормы расходов на содержание милиции об­щественной безопасности и т.д.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.* к собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечис­ляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.

* СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции РФ вправе самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Однако следует отметить, что данное право значительно ограничено действующим налоговым законодатель­ством. В настоящее время органы местного самоуправления могут вводить только те местные налоги и сборы, которые пре­дусмотрены ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального обра­зования, проводимой в соответствии с государственной про­граммой приватизации;

доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;

доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ;

не менее 50 % налога на имущество предприятий (орга­низаций);

подоходный налог с физических лиц, занимающихся пред­принимательской деятельностью без образования юридического лица.

Все муниципальные образования имеют право на минималь­ный местный бюджет. Минимальный уровень местных бюдже­тов обеспечивают федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ путем закрепле­ния доходных источников для покрытия минимально необходи­мых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъек­тов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе­ченности.

В случае если все-таки переданных доходных источников бу­дет недостаточно для обеспечения минимального местного бюджета, то местному бюджету предоставляется финансовая помощь в виде дотаций и субвенций.

При наделении органов местного самоуправления отдельны­ми государственными полномочиями они вправе требовать пре­доставления им необходимых для их осуществления материаль­ных и финансовых ресурсов. В соответствии с Федеральным за­коном «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» предусматривается раздельный учет доходных и расходных элементов местных бюджетов, кото­рые предназначены для финансового обеспечения вопросов ме­стного значения и реализации органами местного самоуправле­ния полномочий, делегируемых им органами власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органа­ми государственной власти Российской Федерации или органа­ми государственной власти субъектов РФ, должны компенсиро­ваться органами, принявшими указанные решения. Размер ком­пенсации определяется одновременно с принятием соответст­вующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной вла­сти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Право на компенсацию дополнительных расхо­дов, возникших в результате решений, принятых органами госу­дарственной власти, гарантировано Конституцией РФ (ст. 133).

Действующая концепция межбюджетных отношений отража­ет политику децентрализации, перераспределения государствен­ных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ, а также значительное усиление местных органов власти. В целом идет поиск динамичного равновесия между центральны­ми структурами власти и региональными.

Точкой отсчета на пути к реформированию межбюджетных отношений стало постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах». Поли­тика государства в сфере межбюджетных отношений нацелена на выравнивание доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь, устанавливается на базе минимального социального государст­венного норматива (социального стандарта), представляющего собой расчетные показатели, применяемые на всех уровнях бюджетной системы.

Однако несмотря на принимаемые меры, пока не решается главная проблема межбюджетных отношений, связанная с включением такого мощного стимула их развития, как интерес участников межбюджетных отношений сохранять между собой тесные связи при одновременном использовании каждым из них всех потенциальных источников экономического развития своего региона. Отсутствует механизм обеспечения реальной самостоятельности бюджетов регионального и муниципального уровней.

Практика межбюджетных отношений свидетельствует о за­висимости органов власти муниципальных образований в реали­зации бюджетных прав от государственных органов власти, а органов власти субъектов РФ — от органов власти Российской Федерации. Механизм разграничения компетенции между тремя Уровнями власти построен так, что нижестоящим уровням объ­ем соответствующих полномочий передается по остаточному принципу. Им остаются те полномочия, которые не взяли на себя органы власти вышестоящего уровня. Однако материаль­ные, в том числе и финансовые средства, передаются в квотированном режиме. В этом заложено основное противоречие действующей бюджетной системы страны.

Суть проблемы межбюджетных отношений заключается в том, что доходов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и органов местного самоуправления, не хватает для того, чтобы покрыть закрепленные за ними расходы. Действующий меха­низм распределения доли расходов и доходов между бюджетами разных уровней таков, что закрепленные расходы бюджетов регионального и муниципального уровней значительно превы­шают закрепленные доходы.

Фактически в настоящее время довольно большая доля до­ходных источников бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления находится под управлением и контролем орга­нов власти федерального уровня. В какой-то мере в сфере меж­бюджетных отношений сохраняется модернизированная модель прежних командно-административных отношений.

Нередки случаи ущемления бюджетных прав органов власти регионального и местного уровней. Применяется такой поря­док, согласно которому на федеральном уровне предоставляются льготы отдельным категориям государственных служащих, на­пример, должностным лицам федеральных правоохранительных и силовых структур — льготы по оплате проезда на обществен­ном транспорте, оплате жилья, коммунальных услуг, установки и абонентной платы за телефон, но источник финансирования при этом не указывается. В результате бюджеты субъектов РФ имеют дополнительные непредвиденные расходы.

В подобных случаях реализация прав на льготы федераль­ного уровня перекладывается на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что значительно усиливает их напряжен­ность. Поэтому Бюджетный кодекс содержит требование, в со­ответствии с которым устанавливается запрет органам власти субъектов РФ и муниципалитетов принимать решения, приво­дящие к увеличению расходов либо к снижению доходов бюд­жетов других уровней без одновременного принятия решения о компенсации их потерь.

Система перераспределения доходов для муниципалитетов и субъектов РФ напоминает известную систему «продраз­верстки», в результате которой сужается ручеек регулирующих средств из вышестоящего бюджета тому субъекту, у которого несколько лучше экономическое положение. В такой ситуации выгоднее быть просителем, чем самому искать источники суще­ствования. Все это является следствием того, что отсутствует реальная финансовая база для самостоятельности бюджета каж­дого уровня.

На состояние межбюджетных отношений негативно влияла активно применявшаяся в недавнем прошлом практика подме­ны конституционно установленного механизма разграничения полномочий Федерации и субъектов РФ договорным регулиро­ванием их отношений. С 1995 по 1997 гг. Российской Федера­цией было заключено договоров более чем с половиной субъек­тов РФ. Практика заключения индивидуального договора с субъектом РФ при отсутствии единого унифицированного пра­вила создавала объективную возможность установления неоди­наковых условий взаимоотношений отдельного субъекта с Рос­сийской Федерацией, в том числе в бюджетных отношениях.

Наибольшие отклонения от общего порядка реализации межбюджетных отношений внесли соглашения с Республикой Башкортостаном* и Татарстаном**. Соглашения с ними преду­сматривают, по сути, установление квоты отчисления в феде­ральный бюджет доходных источников, полученных на террито­рии этих республик. Если в отношениях с остальными субъек­тами РФ Российская Федерация сама определяет квоту финан­совых ресурсов, которые поступят напрямую в бюджеты субъек­тов РФ, то в данном случае в договорном порядке определяется размер средств, которые получит федеральный бюджет***. Эти средства в федеральный бюджет поступают по строго опреде­ленным нормам. В бюджете этих республик оставались те сред­ства, которые в других случаях подлежали перечислению в федеральный бюджет. Речь идет об акцизе на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, на нефть и газ, плату за землю и др.

* Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Баш­кортостан о бюджетных взаимоотношениях в 1994—1995 гг.

** Соглашение между Правительствами РФ и Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан.

*** Конкретно называются такие размеры отчислений, которые примерно дейст­вуют и для других субъектов. Однако население Башкирии знает, что, перечис­лив установленную твердую сумму в федеральный бюджет, все остальное оно оставит себе. Взносы в федеральный бюджет составляют: по налогу на прибыль — 13%: по налогу на добавленную стоимость — 75%, за исключением налога на добавленную стоимость на импортные товары, а также драгоценные металлы и драгоценные камни, сдаваемые в Государственный фонд и отпускаемые из него; по доходам от внешнеэкономической деятельности — 100%, за вычетом расхо­дов, произведенных Республикой Башкортостан на выкуп валюты по региональ­ным квотам.

Для решения названных вопросов необходимо создание еди­ного правового поля на территории государства, обеспечение прямого действия Конституции РФ исключение случаев проти­воположного по смыслу, взаимоисключающего правотворчества на федеральном и региональном уровнях. И определенные меры в этом направлении уже делаются.

Важнейшим нормативным актом, призванным создать пра­вовую базу для построения федеративного государства и пре­одоления имеющихся в этой области негативных тенденций, является Федеральный закон «О принципах и порядке разгра­ничения предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ. Закон содержит основные положе­ния механизма разграничения полномочий и нацелен на уста­новление порядка разграничения полномочий при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов РФ, а также при заключении дого­воров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по проблемам разграни­чения и делегирования полномочий.

Решение проблем межбюджетных отношений связано с уси­лением контроля «сверху» за правомерностью и целесообразно­стью расходования как тех средств, которые поступают из вы­шестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то же время предпринимаются усилия по созданию адекватной финансовой базы для обеспечения действенной са­мостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, что призвано снять имеющееся противоречие между гарантиро­ванной Конституцией самостоятельностью субъектов РФ и му­ниципальных образований в осуществлении ряда полномочий и наличием вертикальных отношений в возможностях обеспече­ния финансовыми средствами для реализации тех же самых полномочий.

Основой межбюджетных отношений должно быть единство общегосударственных интересов и интересов населения, прожи­вающего на территории субъектов РФ, и входящих в них муниципальных образований. Поскольку государственное устройство оказывает влияние на межбюджетные отношения, требуется разделение некоторых полномочий между двумя уровнями госу­дарства, подкрепленное финансовыми возможностями, доста­точными для их реализации.

Реальной мерой решения межбюджетных противоречий, по нашему мнению, может стать сокращение доли финансовых возможностей, закрепляемых за федеральным бюджетом. Со­кращение этой доли должно сопровождаться одновременной передачей ее в бюджеты субъектов РФ*.

* В прежнем СССР проблема межбюджетных отношений решалась в менее дра­матической форме. Согласно Положению о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 25 мая 1927 г. в целях обеспечения устойчивости бюдже­тов союзных республик за ними закреплялось 99% доходов от сельскохозяйст­венного, промыслового и подоходного налогов, поступивших на территорию данной республики, а также солидная часть поступлений от ряда других налогов. При этом одновременно решалась задача повышения заинтересованности со­юзных республик в поступлении общесоюзных доходов и обеспечивался рост собственных доходов. Кроме того, союзные республики наделялись правами устанавливать минимальный перечень доходов и расходов местных бюджетов. Общее соотношение распределения всех финансовых ресурсов было в пользу союзного и местного бюджетов. Промежуточные республиканские бюджеты занимали третье место по своему удельному весу среди других групп бюджетов. В целом через государственный бюджет перераспределялось свыше 60% всех финансовых ресурсов государства.

Реальная финансовая самостоятельность региональных и муниципальных бюджетов недостижима без решения проблемы ликвидации встречных межбюджетных потоков. Кроме того, решение проблемы обеспечения бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований невозможно без установления определенного соответствия закрепленных прав и обязанностей каждого уровня государства и муниципального образования с их бюджетами. Следует добиться максимального обеспечения рас­ходов бюджетов за счет собственных доходных источников.

Решение данной проблемы может быть найдено только в реализации принципа, согласно которому распределение дохо­дов между бюджетами различных уровней должно осуществ­ляться в строгом соответствии с долей расходов, закрепленных за соответствующим субъектом, с учетом решения задач по вы­равниванию доходной части бюджетов соответствующих уров­ней. В результате органы власти регионального и местного уровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резер­вы по расширению доходных источников на местах.