§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджеты всех уровней совместно образуют бюджетную сис­тему. Бюджетная система РФ в соответствии со ст. 6 БК РФ есть основанная на экономических отношениях и государствен­ном устройстве, регулируемая нормами права совокупность фе­дерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюдже­тов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Организация бюджетной системы определяется государст­венным устройством: в унитарных государствах бюджетная сис­тема состоит из двух звеньев (центральный и местные бюдже­ты), в федеративных — из трех (федеральный, бюджеты субъек­тов федерации и местные). Под бюджетным устройством пони­мается организация бюджетной системы. Российская Федерация — федеративное государство, поэтому в соответствии с БК РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневую конструкцию:

первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов;

второй уровень — бюджеты субъектов Российской Феде­рации. Всего их 89, в том числе: республиканские бюджеты — 21; краевые — 8; областные — 50; бюджет автономной области — 1; окружные бюджеты — 10; городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга — 2 и бюджеты территориальных государст­венных внебюджетных фондов;

третий уровень — местные бюджеты. Их около 13 тыс. Из них: 1570 — районные бюджеты, 581 — городские, 762 — посел­ковые и 10 213 — сельские)*.

* Приведены данные Центральной избирательной комиссии, взятые из доклада «О формировании органов местного самоуправления в Российской Федерации». — М. — Сент. — 1997 //Городское управление. — 1997. — № 8.

К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых адми­нистративно-территориальных образований (ЗАТО).

Формирование бюджетов ЗАТО имеет определенные осо­бенности. В доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и сборы и иные поступления с его территории. При этом дефицит бюджета закрытого административно-территориального образования покрывается дотациями, субсидиями и субвенциями из федерального бюджета в порядке, определяемом Правительст­вом РФ. Данное отступление от общего бюджетного правила вызвано тем, что специфика ЗАТО и размещенных на их терри­тории производств, условия жизни и труда проживающего там населения требуют к себе особого внимания для обеспечения безопасности.

Как уже отмечалось, все бюджеты в Российской Федерации автономны и самостоятельны. Однако в случае необходимости в Бюджетном кодексе предусмотрено составление консолидиро­ванного бюджета. Консолидированный бюджет — это свод бюд­жетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Например, консолидирован­ный бюджет Российской Федерации представляет собой свод консолидированных бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета (ст. 16 БК РФ), консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации — свод бюджетов муниципальных обра­зований и бюджета субъекта Федерации.

Консолидированный бюджет применяется в процессе регу­лирования межбюджетных отношений, в том числе для расчета уровня минимально обеспеченного бюджета, а также анализа других показателей межбюджетных отношений. С его помощью рассчитываются нормы, минимальные стандарты социального обеспечения проживающего по всей стране населения с целью выравнивания этого показателя. На базе консолидированного бюджета суммы денежной помощи передаются из вышестоя­щего бюджета в нижестоящий.

Бюджетная система России базируется на определенных принципах, сформулированных в Бюджетном кодексе. Характе­ризуя их в общем, можно отметить некоторую декларативность данных принципов, недостаточную обеспеченность механизма­ми реализации. Функционирование бюджетной системы пока свидетельствует о стихийном ее характере. Чаще всего на при­нятие важных решений в бюджетной сфере влияет фактор те­кущих результатов, метод лоббирования, нежели научно обос­нованные принципы.

Первым в БК РФ назван принцип единства бюджетной сис­темы РФ. Он обусловлен единством правовой базы страны, единством денежной системы, форм бюджетной документации, исходных положений бюджетного процесса, предоставлением необходимой статистической и бюджетной отчетности с одного уровня на другой для составления консолидированного бюджета страны в целом или субъекта РФ, единообразными мерами юридической ответственности за нарушения бюджетного зако­нодательства.

Принцип единства бюджетной системы основан на взаимо­действии бюджетов всех уровней бюджетной системы Россий­ской Федерации посредством использования отчислений от ре­гулирующих доходных источников, создания целевых бюджет­ных фондов и использования их средств путем частичного пере­распределения. Единство бюджетной системы реализуется через единую финансовую, налоговую, бюджетную политику, прово­димую на всей территории России. Помимо этого единство бюджетной системы вытекает из единого порядка финансирова­ния расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ является одним из главных, опреде­ляющих формирование межбюджетных отношений. В ст. 30 БК РФ установлен содержанием этого принципа порядок закрепле­ния доходов и соответствующих полномочий по осуществлению расходов между органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также органами местного само­управления.

Содержанием другого принципа, констатирующего само­стоятельность бюджетов, Бюджетный кодекс называет наличие прав у законодательных органов государственной и муници­пальной власти самостоятельно осуществлять бюджетный про­цесс. Данный принцип реализуется через констатацию прав ор­ганов власти всех уровней на основе положений БК РФ само­стоятельно определять направления расходования средств соот­ветствующих бюджетов. В таком же режиме те же органы власти могут определять источники финансирования дефицитов своих бюджетов. Как мера обеспечения самостоятельности бюджетов называется наличие у каждого уровня бюджета собственных ис­точников доходов. Той же цели служит гарантированное Бюд­жетным кодексом неприменение механизма изъятия доходов, которые удалось получить бюджету нижестоящего уровня в виде экономии или другими способами. Реализации данного прин­ципа служит и положение об ответственности органов власти соответствующего уровня за исполнение бюджетов. Жестко кон­статируется, что недостатки и ошибки в реализации бюджетной деятельности не будут больше компенсироваться за счет бюдже­тов других уровней.

Принцип полноты отражения доходов и расходов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, определенные налоговым и бюджетным законодательством, подлежат отражению в самих бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязатель­ном порядке и в полном объеме. Все государственные и муни­ципальные расходы финансируются за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулиро­ванных в бюджетной системе Российской Федерации. Даже на­логовые отсрочки и рассрочки, за исключением случаев предос­тавления таких отсрочек в рамках текущего финансового года, должны учитываться в перечне расходов бюджетов. Таким обра­зом, согласно принципу полноты отражения доходов и расходов бюджетная система должна быть всеобъемлющей, объединяю­щей все деньги государства или муниципалитетов. В то же вре­мя не следует забывать, что деньги государства, закрепленные за Центральным банком РФ, не входят в бюджетную систему госу­дарства.

Большое значение для обеспечения стабильности бюджетной системы имеет принцип сбалансированности бюджета, предпо­лагающий соответствие расходов суммарному объему доходов с учетом поступлений из источников финансирования его дефи­цита. При этом ставится задача минимизации дефицита бюдже­та. Реализация принципа сбалансированности во многом зави­сит от того, насколько реален был проект бюджета на очередной год. В последние два года Правительству РФ удается прибли­зиться к решению задачи принятия реального бюджета. В Бюд­жетном кодексе подробно регламентируется порядок преодоле­ния и дефицита (превышение расходов над доходами) и профицита (превышение доходов над расходами). При этом устанав­ливаются ограничения на количественные показатели данных факторов для всех уровней бюджетной системы.

Близок к принципу сбалансированности принцип общего {совокупного) покрытия расходов, который означает обязательное покрытие всех расходов бюджета общей суммой доходов и по­ступлений из источников финансирования его дефицита. Кроме того, он означает, что доходы бюджета не должны жестко увя­зываться с определенными расходами по своим источникам, т.е. используется принцип «общего котла». Исключение допускается лишь для доходов и расходов специального целевого характера, объединенных в целевые фонды, консолидированные в бюджет или внебюджетные фонды.

Оба названные выше принципа — сбалансированности бюд­жета и общего покрытия расходов — служат тому, чтобы Прави­тельство имело столько средств, сколько получит от результатов своей политики.

Большое значение для современных бюджетных правоотно­шений имеет принцип эффективности и экономности использова­ния бюджетных средств, предполагающий необходимость со­блюдения требования обязательного достижения заданных ре­зультатов при минимальных затратах в процессе составления и исполнения бюджетов.

Принцип гласности предполагает обязательное опубликование в открытой печати всех сведений об утвержденных бюджетах и государственных внебюджетных фондах, а также обязательную открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и внебюджетных фондов. Этот принцип в целом служит обеспечению доступности сведений о состоянии бюджетных отношений, за исключением секретных статей, ко­торые, кстати, подлежат утверждению в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность пока­зателей прогноза социально-экономического развития соответ­ствующей территории и реалистичность расчета доходов и рас­ходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение их конкретных получателей с обозначением направления фи­нансирования конкретных целей.

Одним из связующих элементов бюджетной системы страны является бюджетная классификация, которая представляет собой группировку отдельных видов доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов и долговых обязательств государства и муниципальных образова­ний. Это один из способов объединения близких по содержа­нию статей бюджетных показателей. Бюджетная классификация используется для составления проектов бюджетов и их исполне­ния, что обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов внутри страны и за рубежом.

Стабильность бюджетной классификации обеспечивается особым режимом ее изменения. В частности, ст. 26 БК РФ оп­ределяет, что никакие другие законы не должны содержать из­менений в бюджетную классификацию кроме федеральных за­конов, связанных непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации. Бюджетная классифика­ция утверждена Федеральным законом «О бюджетной класси­фикации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г.*

* СЗ РФ. – 1996. - .№ 34. - Ст. 4030; 1998. - № 10. - Ст. 1144; № 13. - Ст. 1462.

Являясь важным инструментом системы принятия властных решений, бюджетная классификация должна четко выделять целевые направления государственной деятельности, вытекаю­щей из основных функций государства. Эту первую задачу реша­ет функциональная структура федерального бюджета Россий­ской Федерации (то же самое можно сказать и о бюджетах субъ­ектов РФ и местных бюджетах, но с учетом их особенностей как бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований в составе Российской Федера­ции), позволяющая определить приоритеты в деятельности го­сударства и путем бюджетного финансирования обеспечить дос­тижение поставленных целей.

Функциональная структура строится в соответствии с основ­ными функциями государства, которые отражаются в виде раз­делов расходов, разбитых на ряд подразделов. В обобщенном виде основные функции государства неизменны и характерны для всех стран. К ним относятся: государственное управление, обеспечение внутренней и внешней безопасности, международ­ная деятельность, содействие научно-техническому прогрессу, социально-культурному развитию и т.п. Некоторые функции в связи с их обширностью требуют конкретизации особенно это относится к задаче развития экономики страны. А затем в зави­симости от конкретных проблем они уже могут быть представ­лены в виде самостоятельных функций, обеспечивающих в со­вокупности решение общей задачи. К примеру, в настоящее время среди подобных функций государства актуальными явля­ются обеспечение конверсии военного производства, содействие структурной перестройке промышленности и проведению аг­рарной реформы. В силу того что они узко ориентированы, со­ответствующие функциональные разделы будут подлежать отме­не, когда данные функции государства перестанут быть основ­ными.

Таким образом, функциональная классификация расходов имеет несколько уровней, которые отличаются степенью обоб­щения статей расходов. Первый уровень включает разделы рас­ходов, соответствующие основным функциям государства. Вто­рой определяет подразделы, конкретизирующие направления бюджетных средств в пределах лимитов, указанных первым уровнем разделов. Третий уровень расходов отражает целевой характер расходов бюджетов и финансирование расходов феде­рального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в тех пределах, которые определены верхними двумя уровнями. По­следний, четвертый, уровень классификации видов бюджетных расходов детализирует направления финансирования расходов по целевым статьям бюджета.

В Бюджетном кодексе указано, что каждый год федеральным законом о бюджете подлежат утверждению расходы федераль­ного бюджета между главными распорядителями по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональ­ной классификации, а также по группам расходов, по предмет­ным статьям, подстатьям и отдельным элементам экономиче­ской классификации.

Второй задачей, которую решает бюджетная классификация, является обеспечение адресного выделения финансовых ресур­сов. Это достигается посредством ведомственной (организа­ционной) структуры федерального бюджета, отражающей рас­пределение средств по их конкретным распорядителям (исполнителям) — федеральным министерствам и ведомствам. Денежные средства расписываются по министерствам и ведомствам в общей сумме с привязкой к определенным функцио­нальным разделам, конкретизируются по видам деятельности со степенью детализации, позволяющей органам законодательной власти принимать обоснованные решения о необходимости данного вида деятельности и размерах его финансирования, а затем контролировать его осуществление. В ведомственной структуре федерального бюджета выделены 115 министерств, реализующих определенные функциональные задачи. Но вместе с ними в перечень прямых получателей средств из федерального бюджета включены, например, Управление делами Президента РФ, Академия народного хозяйства при Правительстве РФ, Го­сударственный историко-архитектурный и этнографический му­зей-заповедник «Кижи» и другие организации.

Бюджетная классификация должна также обеспечивать воз­можность экономического анализа государственных расходов, что означает сведение всех затрат независимо от их ориентации в единые экономические категории согласно предметной струк­туре бюджета. В экономической классификации государствен­ных расходов средства строго разграничиваются на выплату за­работной платы сотрудникам бюджетных учреждений, на госу­дарственные закупки товаров и услуг, на выплату субсидий на­селению и предприятиям, на строительство и т.д. При составле­нии экономической классификации за основу была взята клас­сификация расходов, рекомендованная МВФ, поэтому показа­тели российского бюджета можно использовать для межстрановых сопоставлений.

Между тремя видами отражения бюджетных расходов (функциональный, ведомственный, экономический) существует тесная взаимосвязь, обеспечивающая возможность взаимоучета различных группировок бюджетных расходов и перехода от од­ной структуры расходов к другой. Каждый раздел объединяет расходы на соответствующие цели всех министерств и ведомств, которые их осуществляют. Как правило, с одной стороны, раз­дел реализуют несколько министерств, а с другой — каждое ми­нистерство участвует в выполнении нескольких разделов, по­этому бюджет (смета доходов и расходов) определенного феде­рального органа представляет сумму всех его затрат по соответ­ствующим разделам.

Бюджетная классификация Российской Федерации построе­на таким образом, что она обеспечивает возможность составле­ния консолидированного бюджета государства, т.е. совокупно­сти всех бюджетов — федерального, субъектов РФ и местных.

Экономическая и функциональная классификации едины для всех бюджетов. Каждый из нижестоящих бюджетов имеет свою ведомственную структуру, так как у каждого уровня власти свои органы управления и целевые направления деятельности. Поэтому консолидированный бюджет можно составить только в экономической и функциональных классификациях.