§ 2. Стадия составления проекта бюджета

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе феде­ральный бюджет. Непосредственное составление проекта феде­рального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ. Вместе с финансовыми органами субъектов РФ и муниципаль­ных образований Минфин собирает необходимые для составле­ния проектов бюджетов сведения, которые получает от финан­совых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. Минфин РФ ор­ганизует разработку проектировок основных показателей феде­рального бюджета на среднесрочную перспективу* и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год.

* Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития Россий­ской Федерации и прогноза Сводного финансового баланса по территории Рос­сии.

Составление проектов бюджетов субъектов Федерации и му­ниципальных образований — исключительная прерогатива ор­ганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и соответствующих органов местного самоуправления. Непо­средственное составление проектов бюджетов этих уровней осуществляют финансовые органы субъектов РФ и муници­пальных образований.

Если порядок составления проекта федерального бюджета определен Бюджетным кодексом РФ, то порядок составления проекта бюджета субъекта Федерации и проекта бюджета муни­ципального образования наряду с основами составления проек­тов бюджетов, определенными БК РФ, устанавливается соответ­ственно законом субъекта Российской Федерации и правовыми актами органа местного самоуправления. Например, права и обязанности городской Думы г. Калининграда, мэрии, админи­страций районов города определяются Положением о бюджет­ном процессе в г. Калининграде от 19 января 1996 г.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюдже­та, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

Стадия составления проекта федерального бюджета начина­ется с направления Федеральному Собранию РФ Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Бюджетное по­слание должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ).

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Фе­дерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и отдельных отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на базе которых разрабатываются проек­ты бюджетов, и основных направлений бюджетной и финансо­вой политики на очередной финансовый год. Изменение про­гноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

Из предложенных вариантов прогнозов Правительство РФ выбирает план-прогноз функционирования экономики Россий­ской Федерации на очередной финансовый год, содержащий основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании выбранного плана-прогноза Минфин РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета. Параллельно рассматриваются предло­жения о пределах минимального размера оплаты труда и мини­мального размера государственных пенсий, о порядке индекса­ции заработной платы работников бюджетной сферы и государ­ственных пенсий в очередном финансовом году и на средне­срочную перспективу.

Затем Минфин РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределе­ния по конкретным получателям средств федерального бюджета*, уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

* Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Следующий этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономи­ческой классификациями расходов, а также разработка предло­жений о проведении структурных и организационных преобра­зований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет рас­ходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными ис­точниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия соответствующих нормативных пра­вовых актов или об их поэтапном введении. В этот же период формируются перечень и объемы финансирования федеральных целевых программ, обеспечиваемых за счет федерального бюд­жета.

Разработка и согласование федеральными органами испол­нительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, других документов должны завер­шаться не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. В срок с 15 июля по 15 августа года Прави­тельство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития России на очередной финансовый год, а также уточ­ненные параметры прогноза социально-экономического разви­тия России на среднесрочную перспективу, проект федераль­ного бюджета и проекты бюджетов государственных внебюд­жетных фондов, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы и утверждает проект федераль­ного закона о федеральном бюджете для внесения его на обсуж­дение в Государственную Думу.

В содержательном плане проекты бюджетов должны учиты­вать Бюджетное послание Президента РФ, прогноз социально-экономического развития, основные характеристики бюджетной и налоговой политики* и прогноз сводного финансового балан­са соответствующей территории на очередной финансовый год**. Все эти документы должны быть подготовлены до начала со­ставления проекта бюджета.

* Согласно ст. 173 БК РФ прогноз социально-экономического развития терри­тории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составле­нию проекта бюджета.

** Баланс финансовых ресурсов — это баланс всех доходов и расходов Россий­ской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс финансовых ресурсов составля­ется на базе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соот­ветствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.

Проекты бюджетов базируются на исходных макроэкономи­ческих показателях, в том числе: объеме валового внутреннего продукта на очередной финансовый год, предполагаемых темпах роста валового внутреннего продукта в будущем году, уровне инфляции.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансо­вый год должны составляться прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансо­вый год, адресная инвестиционная программа на очередной фи­нансовый год, план развития государственного или муници­пального сектора экономики*, структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних за­имствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета, программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год, оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год, другие документы и материалы.

* Планы развития государственного или муниципального сектора экономики включают перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, а также государственных или муниципаль­ных унитарных предприятий, программы продажи либо приватизации государ­ственного или муниципального имущества, приобретения имущества в государ­ственную или муниципальную собственность. Кроме того, названные планы должны включать сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих в соответствии с главными распорядителями бюджетных средств. Органы государственной власти, органы местного самоуправления вправе определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к планам развития государственного или муници­пального сектора экономики.

Одновременно с проектом бюджета разрабатывается пер­спективный финансовый план, который представляет собой до­кумент, формируемый на основе среднесрочного прогноза со­циально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий дан­ные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации до­ходов, привлечению государственных или муниципальных заим­ствований и финансированию основных расходов бюджета. Данный документ разрабатывается на три года, законодательно не утверждается и применяется в целях информирования участ­ников бюджетного процесса о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, ком­плексного прогнозирования финансовых последствий плани­руемых реформ, программ и законов, оценки принимаемых мер в области финансовой политики, своевременного выявления долгосрочных негативных тенденций и принятия соответствую­щих мер.

На основе вышеназванных прогнозов органами исполни­тельной власти разрабатываются долгосрочные целевые про­граммы, играющие большую роль в подготовке проектов бюд­жетов*, которые утверждаются соответствующими законодатель­ными органами. Любая долгосрочная целевая программа фи­нансируется за счет бюджетных средств или средств государст­венного внебюджетного фонда.

* Содержание  долгосрочных  целевых  программ   включает  технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанных программ, другие документы и материалы, необходимые для их утверждения.

При составлении проекта бюджета учитываются нормативы финансовых затрат на оказание государственных или муници­пальных услуг, которые используются при расчете финансиро­вания государственного заказа на предоставление государствен­ных или муниципальных услуг, выполняемого государственны­ми, муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами. Они разрабатываются федеральными органами исполнительной власти исходя из количества затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципаль­ных услуг. На основе данных показателей, а также заданий на предоставление указанных услуг уже на стадии составления про­екта бюджета предусматривается выделение средств конкретно­му главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению.

В целом проекты бюджетов всех уровней должны отвечать требованиям, предъявляемым к бюджетам БК РФ и другим бюджетным и налоговым законодательством*. Они должны учи­тывать действующее на момент начала разработки проекта бюд­жета налоговое законодательство, нормативы отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней, перечень и объемы расходов, передаваемые с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой, нормативы финансовых затрат на предоставление госу­дарственных или муниципальных услуг и нормативы минималь­ной бюджетной обеспеченности.

* Речь идет об учете минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муни­ципальных услуг и т.д.

Если при составлении проекта того или иного бюджета на­мечается исключение из будущего бюджета отдельных видов пенсий, компенсаций, других трансфертов или изменение ре­жима их применения, то инициатор этих изменений обязан од­новременно представить проекты изменений и дополнений пра­вовых актов, являющихся основанием для получения соответст­вующих трансфертов населением.

Проект закона о бюджете на очередной год независимо от уровня принимаемого бюджета должен включать обязательные характеристики доходов и расходов бюджета, государственного или муниципального долга, пределы предоставления Россий­ской Федерацией государственных кредитов иностранным госу­дарствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам — участникам Содру­жества Независимых Государств), предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований.