§3. Акти управління в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Акти управління - це правова форма виконавчо-розпорядчої діяльності органів внутрішніх справ. У цих документах відбивається значна частина організаційної діяльності міліції, вирішуються численні питання, що виникають у процесі організації й практичного здійснення охорони громадського порядку.

Працівники міліції при виданні актів діють від імені держави, тому такі акти обов'язкові для виконання особами, яким вони адресовані. Забезпечення виконання актів здійснюється не тільки шляхом переконання, а й державним примусом. Акти управління міліції спрямовані на реалізацію приписів закону. Цими актами міліція впливає на поведінку громадян, діяльність посадових осіб, організацій, підприємств, установ, підприємницьких структур у процесі забезпечення порядку та безпеки громадян.

Акти видаються у всіх випадках застосування до правопорушників адміністративних стягнень. За допомогою актів управління органи й посадові особи керують підпорядкованими підрозділами й працівниками міліції, конкретизують їх права й обов'язки, визначають порядок діяльності, здійснюють розстановку кадрів, застосовують заходи заохочення та дисциплінарного стягнення. У деяких випадках правові норми не можуть бути реалізовані громадянами, організаціями, підприємствами, установами без владних приписів міліції (наприклад, для користування мисливською вогнепальною зброєю треба одержати дозвіл органів внутрішніх справ).

Акти управління, що приймаються міліцією в процесі адміністративної діяльності, мають односторонній, державно-владний, розпорядчий характер, обов'язкові до виконання, суворо підзаконні, породжують певні правові наслідки. Вони можуть мати деякі специфічні риси, що обумовлено особливостями завдань, які виконуються, і змістом роботи органів внутрішніх справ.

Таким чином, акти управління міліції - це прийняті в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності на підставі закону односторонні владні приписи, які спрямовані на встановлення, зміну й припинення конкретних правових відносин або містять обов'язкові для підпорядкованих по службі осіб і органів внутрішніх справ правила (норми) організації охорони громадського порядку й громадської безпеки.

Акти управління міліції дуже різноманітні, тому необхідно 'їх класифікувати за сферою застосування, юридичними властивостями і формою. За сферою застосування адміністративні акти міліції поділяються на внутрішньоорганізаційні й зовнішні.

Внутрішньоорганізаційні акти звернені до підпорядкованих по службі працівників і апаратів органів внутрішніх справ. Вони повинні забезпечувати організацію конкретної служби міліції і стосуються розподілу обов'язків, розстановки кадрів, налагодження взаємодії, ефективного використання сил та засобів. За допомогою цих актів здійснюється керівництво діяльністю підпорядкованих підрозділів і безпосереднє оперативне управління в середині кожної ланки міліції.

Зовнішні акти адресовані громадянам, громадським та господарським організаціям, установам, підприємствам, які не перебувають у підпорядкуванні міліції. Ці акти видаються з суворо визначеного кола питань. За їх допомогою підрозділи й працівники міліції безпосередньо забезпечують охорону порядку в громадських місцях, безпеку руху транспорту і пішоходів, здійснюють виконання вимог паспортно-візової та дозвільної системи.

За юридичними можливостями акти поділяються на індивідуальні та нормативні.

Перший вид - основний в діяльності міліції. До нього відносяться акти, в яких містяться приписи, адресовані певним суб'єктам, і які розраховані, як правило, на одноразове виконання. Їхнє призначення полягає в застосуванні чинних норм права до конкретних випадків. У результаті видання індивідуальних актів виникають, змінюються або припиняються конкретні адміністративні правовідносини між різними службами і працівниками міліції, а також між міліцією в цілому, з одного боку, та громадянами, державними й громадськими організаціями - з іншого.

Індивідуальні акти міліції спрямовані на реалізацію диспозицій або санкцій правових норм. Прикладами актів про реалізацію диспозицій є дозволи міліції на придбання, зберігання, перевезення мисливської вогнепальної зброї. Прикладом актів про застосування санкцій правових норм є постанови про накладання адміністративних стягнень. Ці акти мають юрисдикційний характер, пов'язані з правопорушеннями та з оцінкою поведінки учасників суспільних відносин.

У нормативних актах передбачаються правила службової діяльності, що розраховані на багаторазове виконання (до застосування акта або припинення строку його дії). Такі акти видаються тільки з питань внутрішньоорганізаційної діяльності, містять в собі норми, що спираються на приписи вищих органів внутрішніх справ і конкретизують їх стосовно місцевих умов роботи відповідних підрозділів міліції. Наприклад, у Вінницькій області введено особливий режим роботи, коли одна частина працівників працює вдень, а інша - ввечері. Відповідно до схеми єдиної дислокації визначаються певні завдання та обов'язки нарядів патрульно-постової служби, а саме: де і в який час вони повинні нести службу, як діяти при попередженні й припиненні правопорушень, яким повинен бути порядок взаємодії із сусідніми нарядами, дільничними, інспекторами ДАІ, працівниками служби охорони, оперативними працівниками, громадськістю. Одночасно визначаються інші правила несення служби з урахуванням місцевих умов.

При здійсненні адміністративної діяльності міліції видаються накази, інструкції (настанови), плани оперативно-службової діяльності, постанови, розпорядження, дозволи (ліцензії), приписи тощо.

Наказ - це різновид акта управління, за допомогою якого організується робота міліції.

Міліція України - це воєнізована організація, і управління в ній будується за принципами, близькими до військових. Накази видаються одноосібне керівниками органів внутрішніх справ і звернені до підпорядкованих апаратів, посадових осіб та інших працівників міліції. В окремих випадках можуть видаватися накази про заохочення представників громадськості, військовослужбовців та інших громадян за активну участь в охороні порядку й надання допомоги міліції.

Накази можуть містити приписи індивідуального характеру (одноразове виконання), а також передбачати правила, розраховані на тривале й неодноразове застосування.

З цього можна зробити висновок, що накази міліції - це акти єдиноначального управління, звернені до підпорядкованих апаратів і працівників. Вони містять індивідуальні приписи або деталізують правові норми з питань внутрішньоорганізаційної діяльності.

Другий вид акта управління - інструкції (настанови), що як і накази, звернені до підпорядкованих апаратів і працівників, і визначають порядок впровадження в життя актів, що приймаються органами державної влади. Проте, інструкції суттєво відрізняються від наказів. Якщо накази можуть бути як нормативними, так і індивідуальними, то інструкції за своєю юридичною природою - завжди нормативні акти управління. У них визначається порядок діяльності працівників міліції щодо виконання покладених на них обов'язків.

Інструкції (настанови) в органах внутрішніх справ можна розподілити на чотири основні групи:

1) інструкції, які видаються у зв'язку з прийняттям законів України, указів Президента України, постанов Уряду і передбачають порядок діяльності міліції щодо впровадження цих актів у життя (наприклад, Інструкція про порядок застосування Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі");

2) інструкції, які встановлюють загальний порядок діяльності окремих категорій посадових осіб щодо виконання покладених на них завдань (наприклад. Інструкція про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення й використання вогнепальної зброї, боєприпасів до неї та вибухових матеріалів, а також Інструкція про організацію роботи дільничних інспекторів міліції);

3) інструкції, що визначають порядок виконання апаратами і працівниками міліції окремих дій з охорони громадського порядку, а також допоміжних, технічних функцій (до таких актів управління відноситься, наприклад. Інструкція про організацію роботи позаштатних дільничних інспекторів міліції);

4) інструкції, що видаються спільно з іншими відомствами та організаціями (наприклад. Інструкція про організацію взаємодії з питань попередження і розкриття злочинів, пов'язаних із зброєю і боєприпасами, яка була затверджена спільним наказом МВС України і Міноборони України).

Інструкції містять значну кількість норм, які регламентують порядок виконання конкретних видів діяльності певних категорій посадових осіб.

Таким чином, інструкції (настанови) - це нормативні акти управління, які визначають порядок проведення в життя актів органів влади й управління, порядок діяльності певних категорій посадових осіб та інших працівників міліції щодо здійснення покладених на них завдань і виконання конкретних видів роботи.

Важливе місце серед актів міліції посідають плани, оперативно-службової діяльності. Планування роботи дозволяє визначити найбільш важливі питання забезпечення громадського порядку на кожний період і зосередити зусилля на вирішенні головних, першочергових завдань, забезпечити взаємодію всіх служб міліції, раціональне й ефективне використання сил та засобів, своєчасне проведення заходів для попередження правопорушень.

У Міністерстві внутрішніх справ, обласних управліннях, управліннях (відділах) на транспорті складаються перспективні, поточні й спеціальні плани; у міськрайлінорганах, як правило, - поточні і спеціальні.

Перспективні плани, до яких належать також комплексні цільові та регіональні програми, розробляються на строк 3-5 років.

Поточні плани в МВС України, його головних управліннях, управліннях в Автономній Республіці Крим, містах Києві, Севастополі, областях і на транспорті складаються на рік. На такий же строк розраховані ці плани і в міськрайлінорганах. Служби МВС обласних управлінь поточні плани складають на півроку. Структурні підрозділи (управління, відділи, відділення, групи), які входять до служб МВС, обласних і міських управлінь, розробляють плани щоквартально. Такий же строк дії і в галузевих службах міськрайлінорганів.

Поряд з поточними планами оперативно-службової діяльності в МВС, його головних управліннях, міськрайлінорганах складаються спеціальні плани: щодо забезпечення громадського порядку й безпеки під час проведення суспільно-політичних, спортивних та інших масових заходів; комплексних операцій з профілактики правопорушень, посилення охорони громадського порядку і боротьби з конкретними видами злочинів; попередження й припинення групових правопорушень; на випадок виникнення надзвичайних подій, стихійного лиха тощо.

Існує також практика планування окремих спеціальних операцій, відпрацювання регіонів, населених пунктів та об'єктів.

Плани оперативно-службової діяльності міліції затверджуються керівниками відповідних органів внутрішніх справ. З цього моменту вони набувають юридичної сили (акта управління) і стають обов'язковими для виконання всіма працівниками даного органу.

Таким чином, плани оперативно-службової діяльності можна визначити як акти управління, які передбачають систему заходів щодо забезпечення громадського порядку й безпеки на певний період та встановлюють порядок, строки проведення і конкретних виконавців цих заходів.

Інший вид адміністративних актів міліції - постанови, які приймаються під час вирішення питань про застосування заходів адміністративного впливу. Постановами накладаються адміністративні стягнення (штрафи, попередження), а також з санкції прокурора поміщуються в приймальники-розподільники бродяги.

Характерні риси постанов міліції:

1) це індивідуальні акти управління, які є юридичними актами і спричиняють у конкретних осіб виникнення, зміну або припинення їх прав та обов'язків;

2) це акти, що містять правову оцінку поведінки учасників суспільних відносин у сфері охорони громадського порядку і виступають як засоби реалізації санкцій адміністративних норм, застосування заходів адміністративного примусу;

3) це акти, що приймаються в одноосібному порядку;

4) це акти, що завжди адресуються конкретним громадянам або посадовим особам, які не перебувають у службовому підпорядкуванні органів міліції.

21

Таким чином, настанови - це індивідуальні акти, які приймаються в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності міліції під час вирішення питань про застосування заходів адміністративного примусу.

Самостійну групу складають численні адміністративні акти, які видають апарати й працівники міліції в процесі безпосередньої організації охорони громадського порядку. Ці акти не мають єдиної назви і в практиці їх називають вказівками, розпорядженнями, вимогами, дозволами тощо.

До них належать:

1) акти про дозвіл певних дій якійсь особі або організації. Міліція видає дозвіл громадянам на право користування мисливською або газовою зброєю, на її ввіз із-за кордону та вивіз за кордон, на в'їзд у прикордонну зону, на заняття охоронною діяльністю, дозвіл особам, щодо яких установлено адміністративний нагляд, на виїзд за межі населеного пункту тощо. З цими актами тісно пов'язані акти про надання суб'єктивних прав. У результаті в окремих осіб виникають такі суб'єктивні права, яких вони не мали до прийняття зазначених актів. Прикладом може бути видача посвідчень на право керування автотранспортом, на право зберігання вогнепальної мисливської зброї тощо;

2) акти міліції про заборону окремих дій (наприклад, заборона руху транспорту та пішоходів на окремих дільницях дороги у зв'язку з її ремонтом; позбавлення посадової особи ліцензії на право реалізації мисливської зброї на певний строк у зв'язку з відповідними порушеннями і т. ін.);

3) акти міліції про покладення на громадян та організації обов'язків щодо здійснення певних дій. Так, при перевірці об'єктів дозвільної системи працівники міліції дають обов'язкові до виконання письмові вказівки (приписи) про вжиття необхідних заходів для усунення недоліків.

Загалом перелічену групу актів можна умовно назвати розпорядженнями міліції. Вони відрізняються від наказів, інструкцій та постанов тим, що завжди адресуються для громадян, підприємств, установ, громадських організацій. Це оперативні акти управління, за допомогою яких апарати і працівники міліції безпосередньо забезпечують громадський порядок та безпеку.

На відміну від постанов, розпорядження, як правило, не пов'язані із застосуванням санкцій і мають на меті реалізацію диспозицій правових норм, проведення тих чи інших заходів щодо організації суспільних відносин у сфері охорони правопорядку.

Розпорядження міліції можна визначити як індивідуальні акти управління, які дозволяють або забороняють здійснення певних дій громадянам, організаціям, підприємствам, установам, а також зобов'язують їх до вчинення деяких дій в інтересах забезпечення громадського порядку.

Слід визначити, що розпорядження й постанови є найбільш характерними для міліції актами управління і саме в них відбивається основний зміст її виконавчо-розпорядчої діяльності.

За формою відбиття акти управління поділяються на письмові ііусні.

Письмова форма встановлена для більшості актів міліції, оскільки вона дає можливість найбільш повно й чітко сформулювати їх зміст, полегшити контроль за законністю з боку вищих органів, а громадянам дає можливість їх оскаржити.

У письмовій формі видаються акти з кадрових та фінансових питань. Такого ж оформлення потребують всі постанови міліції про позбавлення водіїв прав на керування транспортними засобами, про накладання штрафу за дрібне хуліганство, за порушення антиалкогольного законодавства, паспортних правил, а також за порушення іноземними громадянами й особами без громадянства правил перебування в державі, порушення правил в'їзду в прикордонну зону й проживання в ній, за грубе порушення правил, що забезпечують рух транспорту тощо.

Одним із основних письмових актів є протокол про адміністративне правопорушення. Він також є єдиною підставою для розгляду та вирішення адміністративної справи про те чи інше правопорушення.

Адміністративний протокол міліцією не складається в разі вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 119 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) (порушення правил користування засобами автомобільного та електричного транспорту), якщо особа не заперечує допущене порушення й адміністративне стягнення, яке на неї покладається.

Протокол не складається і в інших випадках, коли, згідно із законодавством, штраф накладається і стягується, а попередження оформлюється на місці вчинення правопорушення.

Винесення письмових постанов у кожному з таких випадків є недоцільним і не завжди можливе в умовах роботи міліції. У зв'язку з цим для таких актів встановлено специфічну форму. Оформлення акта про накладення штрафу на місці порушення здійснюється шляхом видачі порушникові квитанції на стягнену суму штрафу.

Попередження порушника правил дорожнього руху фіксується в талоні до посвідчення водія.

У випадках, коли закон не вимагає обов'язкового письмового оформлення адміністративних актів міліції, останні можуть мати усну форму. У такій формі видаються численні акти в процесі здійснення поточного оперативного управління всередині апарату міліції, а також ставляться вимоги до громадян і посадових осіб про припинення порушень громадського порядку тощо.

Повноваження органів і посадових осіб міліції щодо виконання актів управління визначаються законами, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами Кабінету Міністрів, а також наказами, інструкціями, положеннями МВС України й підпорядкованими йому головними управліннями.

Компетенцію МВС України як центрального органу державної виконавчої влади визначено в Положенні про Міністерство внутрішніх справ України. Цим Положенням передбачено видання актів управління з питань діяльності міліції. Так, п. 7 Положення передбачає, що МВС у межах своїх повноважень видає накази, організує й контролює їх виконання. У разі потреби видає разом з іншими центральними органами державної виконавчої влади спільні акти. Причому, рішення МВС у питаннях безпеки дорожнього руху, пожежної безпеки, здійснення дозвільної системи та з інших визначених чинним законодавством питань є обов'язковими для центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, а також підприємств, установ, організацій.

Детальне регламентування в актах МВС роботи міліції є важливим засобом повного і правильного проведення в життя законів та підзаконних актів з питань охорони громадського порядку й боротьби зі злочинністю, а також забезпечує єдиний порядок і погодженість дій всіх апаратів міліції, визначає конкретні шляхи подальшого вдосконалення роботи міліції із забезпечення правопорядку та безпеки громадян.

У діяльності МВС щодо керівництва органами внутрішніх справ поряд з нормативними актами важливу роль відіграють акти індивідуального характеру.

Наказами МВС України призначаються на керівні посади працівники до начальників органів внутрішніх справ включно і працівники, які входять до номенклатури МВС; присвоюються чергові й дострокові спеціальні звання до полковника міліції включно; застосовуються заохочення до працівників, а також накладаються стягнення і т. ін.

Головні управління та управління МВС України в Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севастополі, областях, на транспорті наділені широкими повноваженнями щодо видання нормативних та індивідуальних актів управління, якими вони встановлюють обов'язкові до виконання завдання, визначають службові права й обов'язки працівників, кадрові й багато інших питань, що виникають у процесі керівництва міліцією.

Важливим напрямком діяльності обласних, міських управлінь МВС є безпосереднє здійснення силами свого апарату найбільш серйозних заходів щодо охорони громадського порядку, попередження злочинів. При здійсненні цих заходів управління також видають індивідуальні акти, які адресовані безпосередньо громадянам, організаціям, установам, підприємствам і породжують у останніх конкретні права й обов'язки.

Начальники міськрайлінорганів видають накази про розподіл функціональних обов'язків керівного складу та підпорядкованих працівників, розподіл території міста (району) на зони (дільниці), призначення позаштатних співробітників, застосування заходів заохочення і дисциплінарного стягнення, надання працівникам відпусток і т. ін.

Керівники органів особисто розглядають матеріали про порушення громадського порядку й вирішують питання про передачу їх на розгляд судів, адміністративних комісій, товариських судів або безпосередньо виносять постанови про накладення на правопорушника адміністративного стягнення. Вони приймають постанови про накладання штрафів за дрібне хуліганство, порушення антиалкогольного законодавства тощо. Крім того, керівники органів видають дозволи громадянам на придбання мисливської вогнепальної та газової зброї, громадянам та організаціям на виготовлення печаток і штампів.

Поряд з керівниками право видання актів надано й іншим працівникам міліції (наприклад, оперативним черговим органів внутрішніх справ, інспекторам державтоінспекції, дільничним інспекторам міліції).