Глава 4 Современное конституционное право Германии

Германия – высокоразвитая индустриальная страна, входящая в "Большую семерку", член Европейского союза. Население страны – свыше 81 млн. чел. – преимущественно немцы;

в Германии на протяжении нескольких веков проживают и два национальных меньшинства: лужицкие сорбы (венды) – потомки славянской этнической группы (в землях Бранденбург и Саксо-ния) – всего около 100 тыс. человек, и датчане (в земле Шлез-виг-Гольштейн) – около 50 тыс. человек. Эти группы населения имеют возможности для свободного развития своего языка и культуры. Датское меньшинство имеет собственное политическое объединение – Южношлезвигский союз избирателей, который в настоящее время представлен в выборных органах общин и обладает депутатским мандатом в земельном парламенте.

В Германии значительное число иностранных граждан – 6,8 млн. человек, большинство из которых принадлежат ко второму и треьему поколениям лиц, приехавших в поисках работы.

История современной Германии ведет отсчет с 3 октября 1990 г. – Дня национального единства – даты вступления Германской Демократической Республики в Федеративную Республику Германии. "Объединение означало, что ГДР с 3 октября 1990 г. оказалась в сфере территориального действия Основного закона ФРГ. С этого момента государственный и правовой порядок ГДР прекратил свое существование, а государственно-правовой порядок ФРГ распространился на всю территорию бывшей ГДР"*. Другими словами, с точки зрения конституционного права пять бывших земель ГДР стали составными частями Федеративной Республики Германии.

Объединение Германии не привело к возникновению нового государства. ГДР прекратила свое существование в качестве

* См. Зайфферт В. Правовые и экономические проблемы после объединения Германии. // Государство и право. 1993, № 11. С. 92.

120

субъекта международного права, а ФРГ, продолжая существовать в качестве такового, увеличила свою территорию и численность населения. 2 декабря 1990 г. состоялись первые в истории объединенной Германии выборы в Бундестаг, принесшие победу коалиции ХДС/ХСС и СвДП.

Политические партии и профсоюзы

Германия – страна с многопартийной системой. Основной закон ФРГ одним из первых в конституционной истории зарубежных государств определил основные принципы правового статуса политических партий. Он, в частности, установил, что партии могут свободно создаваться (абз. 1 ст. 21), причем их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам. Одновременно основной закон четко провозгласил, что партии по своим целям и действиям своих сторонников, стремящиеся причинить ущерб основам свободного демократическго строя или устранить его, либо поставить под угрозу существование ФРГ, антиконституционным (абз. 2 ст. 21), т.е. по сути запретил создание и деятельность таких партий. Вопрос о признании антиконституционности решает Федеральный конституционный суд (абз. 2 ст. 21).

Партии, согласно Основному закону, содействуют формированию политической воли народа. Некоторой особенностью правового статуса партий в ФРГ является закрепление в основном законе их обязанности представлять публичный отчет об источниках и расходовани своих средств, а также о своем имуществе (абз. 2 ст. 21). Конституция также установила, что федеральные законы подробно урегулируют вопросы, касающиеся политических партий (абз. 3 ст. 21). Среди таких законов важнейшим является принятый в 1967 г. закон о политических партиях (ныне действует в редакции 1988 г.)*. В этом акте подробно определяются конституционно-правовой статус партий, вопросы их внутреннего устройства, выдвижения партиями кандидатов в депутаты, возмещения расходов на избирательные кампании, уравнивания шансов партий, ведения отчетности, об исполнении решений о запрете антиконституционной партии и др.

* Текст закона см.: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. С. 125-148.

121

Закон четко устанавливает, что партии являются необходимой конституционно-правовой составной частью основ свободного демократического строя; что они выполняют задачи общественного значения посредством свободного постоянного участия в политическом волеизъявлении народа. Партии воздействуют на формирование политической воли народа во всех областях общественной жизни различными способами: оказывают влияние на формирование общественного мнения; стимулируют и углубляют политическое образование; воспитывают граждан, способных принимать на себя ответстве|4ность за дела общества; оказывают влияние на политическую деятельность парламента и правительства и т.д. – подчеркивается в законе.

Закон определяет партию, как объединение граждан, которое постоянно или длительное время оказывает влияние на формирование политической воли и желает участвовать в представительстве народа на уровне Федерации или земли. Членами партии могут быть только физические лица. Закон закрепляет основополагающую гарантию многопартийности,говоря о равном общественном положении всех партий.

Одновременно закон устанавливает ряд строгих требований и условий к созданию и функционированию политических партий – четкое наименование, наличие (в письменной форме) устава и программы, необходимые атрибуты устава, структура и органы (причем допускается создание партий только по территориальному принципу), права членов партии и т.д.

Как свидетельствует практика политической жизни страны, палитра политических партий ФРГ весьма разноцветна, есть партии правого спектра (Национально-демократическая партия Германии, Германский народный союз, Республиканцы), есть партии левого спектра (КПГ, Германский союз в защиту мира), партии экологического направления, партии центристские (ХДС, СДПГ), партии общегосударственные и действующие (точнее, имеющие организационные структуры) в пределах одной или

нескольких земель и т.д.

Сегодня среди наиболее влиятиельных следует назвать ХДС

(Христианско-демократический союз), ХСС (Христианско-соци-альный союз), СДПГ (Социал-демократическая партия Германии). СвДП (Свободная демократическая партия); немалую роль в политической жизни страны играют ныне ПДС (Партия демократического социализма) и Партия зеленых. Также действует

Крестьянская партия.

122

ХДС* возникла после 11-й мировой войны как объединение католико-клерикальных, консервативных и праволиберальных течений; как партия, чья стратегия станет базироваться на клерикальном социальном учении. Первоначально она трактовала себя как социальную, либеральную и консервативную народную партию, обращающуюся ко всем слоям населения, как партию, чья политика основывается на христианском понимании человека и его ответственности перед Богом. Она выступала за "социальную рыночную экономику", за базирующуюся на неолиберальных теориях более непрямую форму экономического регулирования, обеспечивающую широкую свободу предпринимательства. Ныне ХДС выступает за экологически ориентированную рыночную экономику, за свое превращение в партию "центра", которая не могла бы колебаться ни вправо, ни влево. Численность ХДС – около 658 тыс. членов**.

ХСС, именуемый немецкими теоретиками "баварским вариантом" ХДС, действует*** только на территории земли Бавария и имеет сильную поддержку в местностях с католическим населением. Так же как у ХДС целью этого союза является построение экологически ориентированной социальной рыночной экономики; кроме того, ХСС выступает за соблюдение основных прав и свобод граждан, за признание роли семьи как "основной ячейки общества", значения религии как основы цивилизации, за превращение Германии в интерконфессиональное государство. Социальная база ХСС – люди, принадлежащие к средним слоям населения сел и мелких городов (с преобладанием крестьян). В составе ХСС – около 182 тыс. членов.

СДПГ – старейшая партия в Германии, основана в 1863 г. (как Всеобщий немецкий рабочий союз, чьим первым председателем был Ф.Лассаль). Она и ныне находит наибольшую поддержку среди рабочих и в промышленно-развитых регионах. В ее программе – экономическое преобразование рыночной экономики, социальная справедливость, экологическая перестройка индустриального общества. Она отклоняет идеи революционного преобразования общества, выступает за сохранение существующего государства и частной собственности на средства

* В настоящее время ХДС действует во всех землях, за исключением Баварии, где функционирует ХСС.

*' Все данные о численности партий приводятся по состоянию на 31 декабря 1992 г. по Statistisches Jahrbuch fur die Bundesrepublik Deutschland. Bonn, 1994. *** Точнее, имеет свои организационные структуры.

123

производства. Численный состав партии – свыше 880 тыс. членов, в ее рядах много женщин. Традиционно сильны связи СДПГ

с профсоюзами.

СвДП, в которой после 1945 г. объединились группы прогрессивно-либерального и консервативно-либерального толка, представляет специфические интересы средних слоев, верхушки служащих и находят своих сторонников в их среде. Она, отталкиваясь от идей капиталистической конкуренции и свободной предпринимательской инициативы, выступает за свободную рыночную экономику, против огосударствления, обобществления, введения элементов планового хозяйства. Имеет поддержку у части интеллигенции крупных городов и т.д. Численность партии достигает свыше 103 тыс. членов.

Партии ХДС/ХСС и СДПГ считают себя народными организациями, которые не связаны с интересами определенных классов и групп и которые пытаются склонить на свою сторону людей различного социального происхождения и мировоззрения. Партийная система в ФРГ характеризуется дуализмом СДПГ и ХДС/ХСС, означающим, что к власти поочередно приходит одна из двух этих политических сил; обе они гораздо крупнее, чем СвДП и "Зеленые". Вместе ХДС/ХСС и СДПГ на национальных выборах получают 80-90% голосов избирателей.

Партия зеленых сложилась из трех политических течений – студенческое движение протеста, гражданские инициативы различного толка, движение за мир; в отличие от иных партий и движений она пытается представлять не интересы определенных социальных групп, а интересы всего общества. В ее программе: отказ от злоупотреблений в отношении природы и человека; экологический гуманизм. При приоритетном отношении к экологии принятие мер по улучшению многих сфер жизни общества: энергетика, производство и транспорт, жилищное строительство, совершенствование институтов демократии, образование и наука и т.д. В составе партии зеленых свыше 31 тыс.

членов. Партия демократического социализма (ПДС) первоначально

провозгласила себя наследницей Социалистической единой партии Германии, т.е. коммунистической партии. В настоящее время она выступает за рыночную экономику с высокой степенью социальной и экологической безопасности, за солидарность и справедливость, за наполненное смыслом проведение рабочего и свободного времени, за свободу и демократию и права

124

человека, за охрану природы. ПДС наиболее реальным считает средний путь между потерпевшим провал реальным социализмом и существующим капитализмом. Влияние ПДС довольно велико в "новых землях", т.е. на территории бывшей ГДР, Численность ПДС превышает 150 тыс. человек.

Большую роль в политической жизни Германии играют профессиональные союзы. В 1990 г. сразу же после объединения в стране существовало 16 профсоюзных организаций, крупнейшими из которых являлись германское объединение профсоюзов (в декабре 1992 г. в нем состояло более 11 млн. членов), Профсоюз строителей (в декабре 1992 г. более 705 тыс. членов), Профсоюз публичной службы и транспорта (в декабре 1992 г. включал свыше 2 млн. 114 тыс. членов), Союз германских служащих (1,1 млн. человек).

Средства массовой информации получили самое широкое распространение в ФРГ. Накануне объединения с ГДР в ФРГ выпускалось 356 ежедневных газет общим тиражом 20,8 млн. экземпляров, 5 воскресных газет тиражом в 3,9 млн, и 37 еженедельников с тиражом в 1,8 млн. экземпляров. В ФРГ установлены ограничения для концентрации печатной продукции. В 1968 г. был введен максимальный размер контроля за прессой в 40% от общего числа газет или в 40% от общего числа журналов. В то время наиболее мощная издательская группа А.Шпрингера контролировала 39,2% всех газет (65-70% в Берлине) и 17,5% всех журналов. Впоследствии Шпрингер сократил свой объем печатной продукции до 11%. В 1989 г. в стране

у населения было 61,3 млн. радиоприемников и 43,7 млн. телевизоров.

В ФРГ все большее влияние приобретают так называемые гражданские инициативы на местном уровне с целью разрешения конкретных проблем: охрана окружающей среды, снижение уровня безработицы и т.д. На местном уровне нередко образуются независимые объединения избирателей, которым удается провести своих внепартийных кандидатов в органы местного самоуправления, несмотря на серьезную конкуренцию со стороны основных политических партий.

Основной закон ФРГ

Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г. является четвертой в истории Германии конституцией; его предшественниками были имперские конституции 1849 г., 1871 г., 1919 г., Веймарская

125

конституция; последняя провозглашала Германию республикой. Ныне действующий основной закон был принят Парламентским советом. В его состав входили 65 депутатов, которые представляли в то время все политические партии и были избраны ландтагами западногерманских земель; в качестве гостей в состав Совета входило 5 представителей от Берлина; председателем

Совета был К.Аденауэр.

В основном законе нашли свое отражение традиционные черты германского буржуазного конституционализма; в нем был учтен опыт Веймарской конституции. В содержании акта заметно влияние западных держав-победительниц (США, Великобритании, Франции), ощутим общественно-политический компромисс послевоенного развития Германии, поскольку основной закон принимался на фоне подъема антифашистского и демократического движения в западных землях.

Конституция Германии носит название "Основной закон", что было обусловлено рядом обстоятельств: 1) стремлением к объединению Германии; после объединения действие закона должно было распространиться на всю германскую территрию; 2) временным характером его действия – до вступления в силу конституции, принятой свободным волеизъявлением всего германского народа.

Конституция базируется на ряде основополагающих принципов: демократизм, парламентаризм и разделение властей, плюрализм, равенство и т.п. Одним из главных является принцип федеративного устройства государства; согласно абз. 3 ст. 79 основного закона не допускается изменения его норм, затрагивающих разделение федерации на земли, принципы сотрудичес-тва земель в законодательстве и т.д. Столь строго основной закон охраняет и такие принципы как достоинство человека, народный суверенитет, связанность законодательной власти конституционным строем, а исполнительной власти и правосудия –

законом и правом.

ФРГ определяется основным законом как демократическое и социальное федеративное государство (абз. 1 ст. 20). Вся государственная власть исходит от народа, которая осуществляется им путем выборов и голосований, т.е. непосредственно и через выборные органы. Основной закон устанавливает гарантии функционирования ФРГ как демократического государства, закрепляя нормы о существовании многопартийной системы, представительных органов, прав и свобод граждан, местного

126

самоуправления, независимого суда и др. В акте закрепляется специальное положение о том, что все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить конституционный строй, если иные средства не могут быть использованы (абз. 4 ст. 20).

Основной закон (хотя и в несколько приглушенном виде) говорит о ФРГ (землях) как о правовом государстве (едва ли не впервые в Европе) и о его основополагающих признаках, в частности, устанавливая, что все граждане, органы и организации (публичные и частные) обязаны подчиняться праву (ст.ст. 1, 2, 5, 9, 10, 11, 12, 14, 19 и др.), что судьи независимы и подчиняются только закону (ст. 97), что не допускается создание чрезвычайных судов (ст. 101) и придание закону обратной силы (ст. 103) и т.д.

В основном законе записано, что общепризнанные нормы международного права являются составной частью внутреннего права ФРГ (т.е. федерального права). Он закрепляет примат таких норм перед нормами федерального права и подчеркивает, что эти нормы порождают права и обязанности непосредственно для лиц, проживающих на территории ФРГ (ст. 25).

Стремясь преодолеть тоталитарное прошлое, учитывая уроки поражения во второй мировой войне, основной закон четко провозглашает, что действия, способные нарушить мирное сосуществование народов и предпринимаемые с этой целью, в частности, для подготовки к ведению агрессивной войны, являются антиконституционными и должны наказываться (абз. 1 ст. 26). Оружие, предназначенное для ведения войны, может изготавливаться, ввозиться и поступать в оборот только с разрешения Федерального правительства (абз. 2 ст. 26).

В конституции отсутствует специальный раздел об основах экономического строя; в ней записаны (причем в разделе об основных правах) лишь положения о собственности. В частности, установлено, что собственность и право наследования гарантируются. Их содержание и пределы устанавливаются законами (абз. 1 ст. 14); отчуждение собственности возможно только в целях общего блага, оно может производиться по закону или на основании закона при возмещении, справедливо учитывающим интересы общества и лиц, которых затрагивает отчуждение (абз. 3 ст. 14). Одновременно подчеркивается, что собственность обязывает – пользование ею должно служить общему благу (абз. 2 ст. 14).

127

Кроме того, основной закон определяет, что земля, недра, природные богатства и средства производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность или другие формы общественного хозяйства законом, который регулирует вид и размеры возмещения (ст. 15).

Конституция закрепила в ФРГ строй парламентарной республики и федеративную форму территориального устройства.

Обращает на себя внимание еще одна особенность основного закона ФРГ: включение в него значительного числа норм о возможностях и условиях объявления в стране особого режима (состояние напряженности – ст? 80-а, состояние обороны – более десятка статей под литерами от "а" до "л" и общей цифрой 115), что по сути является одной из разновидностей режима чрезвычайного положения, который в силу ряда причин (и прежде всего исторических) в основном законе даже не упоминается. Правда, эти нормы были включены в 1968 г. – в период "холодной" войны, но их присутствие в акте имеет и вполне определенный подтекст, поскольку основной смысл чрезвычайного законодательства "отражение опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или земли" (ст. 87-а).

Основной закон ФРГ относится к числу жестких конституций по способу его изменения. Он может быть изменен только законом, который его специально изменяет или дополняет; такой закон должен быть принят большинством в две трети голосов депутатов Бундестага и две трети голосов членов Бундесрата (абз. 1 и 2 ст. 79). За более чем 46 лет действия основного закона было принято свыше 41 закона о внесении поправок и дополнений.

Правовое положение личности

Нормы о правах, свободах и обязанностях закреплены в разделе 1 основного закона "Основные права", что говорит о значении, которое законодатель придавал этому институту. Положения, касающиеся прав, свобод и обязанностей, содержатся и в иных разделах конституции (разделе II "Федерация и земли"; разделе III "Бундестаг"; разделе VII "Законодательство федерации", разделе IX "Правосудие", разделе XI "Переходные и заключительные положения" и т.д.).

В основном законе довольно четко определено, кому предоставляются закрепленные им права и свободы, на кого возлага-

128

ются обязанности: это – человек, каждый немец (т.е. по сути гражданин ФРГ)*. Особенностью конституции является распространение основных прав (свобод) и на отечественные юридические лица, если по своей сущности эти права могут быть к ним применены (абз. 3 ст. 19).

На первом плане в основном законе закреплены важнейшие принципы правого статуса личности, гражданина: достоинство человека, право каждого на свободное развитие своей личности, равенство. В нем четко установлено, что "достоинство человека неприкосновенно. Уважать и защищать его – обязанность всякой государственной власти". И далее подчеркнуто, что "немецкий народ поэтому считает неприкосновенные и неотчуждаемые права человека основой всякого человеческого сообщества, мира и справедливости на земле" (абз. 1 и 2 ст. 1).

Принцип равноправия в конституции ФРГ зафиксирован следующим образом: во-первых, "все люди равны перед законом" (абз. 1 ст. 3); во-вторых, "мужчины и женщины равноправны" (абз. 2 ст. 3). В акте четко установлено, что "никому не может быть причинен ущерб или оказано предпочтение по признакам пола, происхождения, расы, языка, места рождения и родства, вероисповедания, религиозных или политических взглядов" (абз. 3 ст. 3). В основном законе также специально подчеркивается, что внебрачным детям в законодательном порядке обеспечиваются такие же условия физического и умственного развития и их положение в обществе, как и детям, родившимся в браке (абз. 5 ст.6); что "каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности" (абз. 1 ст. 33), а также, что "каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности" (в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией – абз. 2 ст. 33).

Первоочередное внимание в основном законе уделено личным, а также политическим правам и свободам; есть в нем и нормы, закрепляющие социально-экономические и социально-культурные права и свободы.

Среди личных прав и свобод – право каждого (т.е. не только гражданина ФРГ) на жизнь и физическую неприкосновенность;

ненарушимость свободы личности; при этом подчеркивается,

* Об особенностях подхода германского законодателя к вопросу гражданства см. ниже.

5 Зак. 164

129

что вмешательство в эти права допускается только на основании закона (абз. 2 ст. 2). Еще одно право – неприкосновенность жилища; в конституции установлено, что обыски могут быть разрешены только судьей, и что проникновение в помещение и ограничение свободы действий проживающего в нем (и т.п.) могут (по общему правилу) иметь место только в целях защиты от общей опасности или опасности для жизни для отдельных лиц, а также на основании закона для предотвращения непосредственной угрозы общественной безопасности и порядку (в т.ч. для борьбы с эпидемиями, охраны молодежи, которой угрожает опасность и т.д. – ст. 13). '

Основной закон гарантирует и неприкосновенность тайны переписки, а равно почтовой, телеграфной и иной электросвязи, ограничения которой возможны только на основании закона; при этом установлено, что если такое ограничение служит защите основ свободного демократического строя, либо существования Федерации или одной из земель, а также обеспечению их безопасности, то этот закон сможет установить, что заинтересованному лицу о таких ограничениях не сообщается, а вместо судебной защиты осуществляется контроль со стороны специальных органов, формируемых народными представительствами (ст. 10).

Основным законом гарантируется также свобода передвижения на всей федеральной территории; ограничение этой свободы возможно лишь законом или на основе закона, и только в случаях, когда у конкретного лица отсутствует материальная основа для его осуществления (в результате чего возникли бы особые тяготы для общества) или когда такие ограничения необходимы для предотвращения опасности, угрожающей основам свободного демократического строя Федерации или земли или их существованию, или для борьбы с опасностью эпидемий, для принятия мер против стихийных бедствий и последствий особо тяжких катастроф, для защиты молодежи от безнадзорности и предотвращения преступлений (ст. 11).

Конституция устанавливает, что брак и семья находятся под особой охраной государства, что забота о детях и их воспитание является естественным правом родителей и первейшей их обязанностью, что за их выполнением государство осуществляет надзор; что каждая мать имеет право на защиту и попечение общества. Вместе с этим дети могут быть отделены от семьи против воли лиц, управомоченных на их воспитание, только на

130

основании закона, если такие лица не выполняют своих обязанностей или дети по другим причинам находятся под угрозой остаться без надзора (ст. 6).

Большим своеобразием отличаются формулировки статьи основного закона о воинской обязанности, где установлено, что мужчины, достигшие 18-ти летнего возраста, могут быть обязаны нести службу в вооруженных силах, федеральной пограничной охране или частях гражданской обороны. Предусмотрена и возможность заменяющей (альтернативной) службы для тех, кто по мотивам совести (вероисповедания и др.) отказывается от военной службы с оружием в руках. В период состояния обороны к гражданскому обслуживанию (т.е. без оружия) санитар-но-лечебных учреждений могут быть (законом или на основе закона) привлечены и женщины (ст. 12а).

Основной закон провозглашает также ненарушимость свободы вероисповедания, совести и свободы провозглашения религиозных и мировоззренческих взглядов; гарантирует беспрепятственное отправление религиозных обрядов и подчеркивает, что никто не может быть принуждаем против своей совести к военной службе с оружием (ст. 4). Он также специально подчеркивает, что пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, а также права, приобретенные на государственной службе, независимы от исповедуемой религии, и что никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению (абз. 3 ст. 3).

Основной закон устанавливает широкий круг политических прав, провозглашается право каждого свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно и посредством изображения, а также беспрепятственно черпать информацию из общедоступных источников. Гарантируются также свобода печати и свобода информации посредством радио и кино. Установлено, что цензуры не существует. Вместе с тем записано, что границы этих прав определяются нормами общих законов, положениями об охране молодежи и чести личности (ст. 5).

Гарантировано право всех немцев собираться мирно и без оружия, без предварительного заявления или разрешения, при этом предусмотрено, что для собраний под открытым небом

это право может быть ограничено законом или на основе закона (ст. 8),

Всем немцам предоставлено право создавать союзы и общес-131

тва; при этом оговорено, что объединения, цели и деятельность которых противоречат уголовным законам или направлены против конституционного строя или против идеи взаимопонимания между народами, запрещаются (ст. 9).

Основной закон также предоставляет право каждому письменно обращаться индивидуально или совместно с другими в компетентные учреждения или народные представительства с просьбами или жалобами (ст. 17).

Конституция не содержит особой нормы в управлении государством, однако в ней подчеркивается, что вся государственная власть исходит от народа, что эта власть осуществляется путем выборов и голосований (через органы государства), что выборы в стране всеобщие, прямые, равные, тайные и свободные (ст. 20, ст.28, ст. 38).

К социально-экономическим правам и свободам, закрепленным в конституции, относится право всех немцев свободно избирать, профессию, место работы, а также – запрет принудительных работ, кроме случаев обычной, всеобщей и разной для всех публичной повинности; принудительный труд допускается только при лишении свободы по приговору суда (ст. 12). Сюда же относится и право создавать объединения для охраны и улучшения условий труда и экономических условий, гарантированное каждому и представителям всех профессий, причем конституция объявляет соглашения, стремящиеся ограничить это право или затруднить его осуществление, недействительными, а направленные на это меры – незаконными (абз. 3 ст. 9).

Основной закон провозглашает, что гарантируются собственность и право наследования и что их содержание и пределы устанавливаются законом. Вместе с тем, он устанавливает, что собственность обязывает, что ее использование должно одновременно служить общему благу и т.д.

Большим своеобразием отличается подход германского законодателя к вопросу о социально-культурных правах и свободах.

В конституции, в частности, записано, что искусство и наука, исследования и преподавание свободны; при этом подчеркивается, что свобода преподавания не освобождает от верности конституции (абз. 3 ст. 5). В конституции также установлено, что все немцы имеют право свободно избирать для себя место получения образования (абз. 1 ст. 12).

Подробно регулируются в ней вопросы школьного дела;

в частности, определяется, что все школьное дело находится под

132

надзором государства, что преподавание религии в государственных школах, за исключением неконфессиональных, обязательно; однако лица, управомоченные на воспитание детей, имеют право решать о религиозном их обучении. Закрепляется право открытия частных школ (при соблюдении ряда условий), а также запрещение функционирования подготовительных школ (ст. 7). В Конституции также оговорено, что вопросы профессионального обучения могут регулироваться законом или на основании закона.

Отличительной особенностью основного закона является и регулирование в нем вопросов гражданства (что было обусловлено как рядом исторических причин – в частности, преследованием всех "инакомыслящих" в период фашизма, так и политических причин, например, существованием до октября 1990 г. двух германских государств); речь в нем идет о таком понятии, как "немец". Иными словами (по смыслу формулировок ст. 116), немцем является каждый, кто обладает немецким гражданством или нашел убежище в качестве беженца, перемещенного лица немецкой национальности и т.д. Причем в основном законе ( его разделе об основных правах) четко установлено, что никто не может быть лишен германского гражданства. Утрата гражданства возможна только на основании закона, а против воли заинтересованного лица лишь в том случае, если оно не станет лицом без гражданства. В конституции также записано, что ни

один немец не может быть выдан иностранному государству (ст. 16).

В основном законе закреплено и право убежища для лиц, подвергающихся политическим преследованиям (ст. 16).

Важной особенностью правового положения личности в ФРГ стало закрепление ограничений в осуществлении прав и свобод. В конституции содержится общая концепция этого института. Каждый имеет право на свободное развитие своей личности при двух условиях: 1) поскольку он не нарушает прав других; 2) поскольку он не посягает на конституционный строй или нравственный закон (аб. 1 ст. 2). Вместе с тем оговорено, что тот, кто злоупотребляет свободой мнений, в особенности свободой печати, свободой преподавания, свободой собраний, объединений, тайной переписки и т.д., собственностью или правом убежища для борьбы против основ свободного демократического строя, лишается этих основных прав; факт лишения и объем его определяется Федеральным конституционным судом (ст. 18).

133

В основном законе установлено, что возможно ограничение какого-либо основного права законом или на основе закона;

такой закон должен носить общий характер, а не применяться к отдельному случаю; в законе должно быть названо это право с указанием статьи конституции. При этом подчеркивается, что существо содержания основного права ни в коем случае не должно быть затронуто (ст. 19). Ограничение ряда основных прав возможны для соответствующих лиц законами о военной и заменяющей ее службе, а также для граданского населения и иных категорий лиц, – законам^, предназначенными для целей обороны.

В конституции закреплены и важнейшие гарантии основных прав и свобод; среди них – во-первых, ее норма, устанавливающая, что перечисленные в конституции права и свободы обязательны, как непосредственно действующее право, для законодательной власти, исполнительной власти и для судебной власти (абз. 3 ст. 1); во-вторых, положения о возможности лица, чьи права нарушены публичной властью, обратиться в суд* (абз. 4 ст. 19); в-третьих, об ответственности государства или ведомства, на службе которого состоит лицо, нарушившее свои служебные обязанности перед третьими лицами, за действия своего служащего (ст. 34); а также, разумеется, записанные в основном законе гарантии конкретных прав и свобод.

Выборы и референдум

В основном законе ФРГ записано, что государственная власть осуществляется народом путем выборов и голосований, а также через специальные органы – законодательные, исполнительные и судебные (абз. 2 ст. 20). В нем также установлено, что выборы (в Бундестаг и представительные органы земель, округов и общин) всеобщие, прямые, свободные, равные и тайные (абз. 1 ст. 28, абз. 1 ст. 38). Применительно к выборам в Бундестаг определено, что право избирать имеют лица, достигшие 18 лет, а право быть избранным– с возраста гражданского совершеннолетия (абз. 2 ст. 38) и что подробности установит

федеральный закон (абз. 3 ст. 38).

Ныне действует федеральный закон о выборах в Бундестаг в редакции 1975 г. (с последующими изменениями и дополнени-

* Как правило, это суд общей юрисдикции. Возможно обращение и в Федеральный конституционный суд (см. ниже).

134

ями). В нем записано, что активным избирательным правом обладают все немцы, которые достигли 18-летнего возраста, владеют не менее 3-х месяцев жильем, находящимся в пределах территории, на которую распространяется действие этого закона, или обычно там проживают и не лишены избирательного права (абз. 1 § 12)*. Более высокие требования установлены в законе применительно к пассивному избирательному праву (§ 15).

Особенностью избирательной системы ФРГ является сочетание в ней элементов системы пропорционального представительства и мажоритарной системы: поскольку половина депутатов Бундестага избирается в одномандатных избирательных округах, а остальные по партийным спискам (земельным спискам) при наличии "пятипроцентной оговорки", означающей, что партиям, получившим менее 5% голосов избирателей на территории всей страны мест в Бундестаге не предоставляется.

Каждый избиратель имеет два голосва – первый для избрания депутата по избирательному округу, второй – для голосования по земельному списку кандидатов. В первом случае избранным считается кандидат, набравший наибольшее число голосов; при равном количестве голосов вопрос решается жеребьевкой. Очень сложен порядок распределения мандатов по земельным спискам; вкратце это происходит следующим образом: подсчитываются только "вторые" голоса, полученные каждой партией; в соответствии с их числом и соотношением определяется все количество мандатов, получаемых конкретной партией, затем половина мандатов распределяется между кандидатами, победившими в избирательных округах, а остальные отдаются кандидатам, включенным в партийные списки.

При выборах в избирательном округе предложение о кандидатах могут вносить политические партии, а также лица, обладающие активным избирательным правом (не менее 200). При этом предложение о кандидате должно содержать имя только одного кандидата; каждый кандидат может быть предложен только в одном избирательном округе, и только в одном предложении о кандидате по данному избирательному округу.

Земельные списки кандидатов могут быть представлены толь-

* Лишение активного избирательного права возможно по приговору суда, при лишении дееспособности или нахождении под опекой ввиду умственной неполноценности, при нахождении в психиатрической клинике (согласно нормам Уголовного кодекса) – § 13 Закона.

135

ко партиями. Каждый кандидат может быть выдвинут только в одной земле, и в ней он может быть внесен только в один

партийный список.

День выборов назначает федеральный президент, он должен приходиться на воскресенье или на установленный законом нерабочий день. Голосование осуществляется лично избирателем, к нему допускается лишь тот, кто внесен в список избирателей или имеет удостоверение на право голосования; предусмотрена и возможность голосования по почте. Избиратель голосует посредством официальных избирательных бюллетеней в официальных конвертах, разрешено использовать и счетные машины – при обеспечении тайны голосования – для "облегчения голосования и подсчета голосов"; в этом случае избирательный бюллетень, конверты и урны не используются.

Если место какого-либо депутата становится вакантным, то мандат получает кандидат в списке сразу за последним избранным, даже если освободившийся мандат был получен в округе. Если освобождается место независимого кандидата, избранного в округе униноминальным голосованием, то в соответствующем округе проводятся частичные выборы. Эти выборы должны состояться в течение 60 дней по открытии вакансии.

Основной закон закрепляет возможность проведения референдума, осуществления народной инициативы, а также проведения народного опроса в связи с изменениями территориального деления Федерации. Он определяет, что территория Федерации может быть изменена федеральным законом с тем, чтобы земли соответственно их величине и экономическим возможностям могли эффективно выполнять возложенные на них задачи. При этом, подчеркивается в конституции, должны приниматься во внимание общность земель, исторические и культурные связи, хозяйственная целесообразность, требования развития региональной инфраструктуры и территориального планирования.

При этом в конституции предусмотрено, что мероприятия по новому делению федеральной территории определяются федеральным законом, который нуждается в утверждении путем референдума; мнение заинтересованных федеральных земель должно быть учтено (абз. 2 ст. 29).

Референдум проводится в землях, из территорий или частей территорий которых должна быть образована новая земля или земля с новыми границами (заинтересованные земли). Голосо-

136

вание проводится по вопросу: должны ли заинтересованные земли оставаться в прежних границах или должна быть образована новая земля или земля с новыми границами.

Народная инициатива возможна на ограниченной территории со взаимосвязанным населением и хозяйством, части которых находятся в нескольких землях, причем население этой территории составляет не менее 1 млн. человек. Суть ее состоит в том, что 1/10 часть избирателей, проживающих на такой территории и имеющих право выбирать в Бундестаг, может потребовать решения вопроса о принадлежности этой территории к одной земле, то в течение 2-х лет федеральный закон должен определить, будет ли изменена ее принадлежность к земле или в заинтересованных землях будет проведен народный опрос.

Цель народного опроса – установить, получит ли одобрение предлагаемое законом изменение принадлежности территории (к одной земле). Народный опрос может касаться различных предложений (однако не более 2-х).

Для действительности решений, принятых на референдуме и путем народного опроса, необходимо их принять большинством голосов, причем оно должно составлять не менее четверти голосов избирателей, пользующихся правом выбирать в Бундестаг.

Подробное регулирование вопросов проведения референдума, народного опроса и осуществления народной инициативы, как установил основной закон, должно быть произведено специальным федеральным законом. Соответствующие нормы определены законом 1979 г. о процедуре референдума, народной инициативы и народного опроса, проводимых в соответствии со ст. 29 основного закона.

В этом законе установлено, что процедура народной инициативы может быть осуществлена по ходатайству о ее разрешении, подписанному лично и собственноручно не менее чем 1% избирателей, участвовавших на последних выборах в Бундестаг и проживающих на территории, о судьбе которой предстоит принять решение, что предметом народной инициативы является акт о приобретении территорией единой земельной принадлежности.

Процедура народной инициативы состоит в так называемой регистрации ее участников, т.е. лиц, обладающих правом избирать в Бундестаг и не менее чем в течение 3-х месяцев владею-

137

щих на соответствующей территории жильем, специальными органами. Лицо, обладающее правом на регистрацию и желающее участвовать в процедуре народной инициативы, должно лично и собственноручно произвести регистрацию на регистрационном листе в местонахождении органа, ведающего этой процедурой. Регистрация длится 2 недели, часы работы этих органов устанавливаются так, чтобы каждый, обладающий правом на регистрацию, имел возможность принять участие в процедуре народной инициативы.

В законе также записано, что предметом народного опроса является принятый закон об изменении принадлежности территории к той или иной земле. В ним подчеркнуто, что вопрос следует формулировать так, чтобы опрашиваемый мог однозначно ответить, согласен ли он с предлагаемым изменением принадлежности территории или желает сохранения прежнего ее статуса.

Центральные органы государственной власти

По смыслу конституции ФРГ система органов государственной власти базируется на принципе разделения властей, хотя сам термин в основном законе прямо не упоминается. Законодательная власть принадлежит Бундестагу; исполнительная – федеральному президенту (в небольшой степени) и Федеральному правительству; правосудие осуществляется Федеральным конституционным судом, Федеральным верховным судом (официально именуемым Федеральной судебной палатой) и иными судами.

Парламент. По смыслу основного закона и согласно теоретическим концепциям ученых ФРГ, парламент в стране однопалатный; им является Бундестаг, осуществляющий законодательную и иную деятельность. "Бундестаг, – пишут германские ученые Г.Клайн и В.Цее, – является парламентом Федеративной Республики Германии. Принимаемые им решения исходят от народа"*. Бундесрат, через посредство которого субъекты федерации участвуют в законодательстве и управлении страной, является, по мнению ряда немецких теоретиков, органом "верховной бюрократии земель" и не рассматривается ни в основном законе, ни в научных работах в качестве второй палаты парламента.

* Клайн Г., Цее В. Бундестаг. // Государственное право Германии. Т. 1. М.:

ИГПАН, 1994. С. 152.

138

Однако ряд германских ученых и российские теоретики, причем не без веских оснований, полагают, что парламент в ФРГ состоит из двух палат – Бундестага (нижняя) и Бундесрата (верхняя), не имеющих равного статуса; последнее обстоятельство находит свое выражение в порядке формирования палат, сроках полномочий, объеме полномочий и т.д.

Бундестаг избирается на 4 года путем всеобщих, прямых, равных выборов. Депутаты Бундестага, согласно основному закону, являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести (свободный мандат) – ст. 38 и 39 основного закона.

Члены Бундесрата назначаются правительствами земель из своего состава и отзываются таким же образом. Каждая земля располагает в Бундесрате числом мест, неточно пропорциональным количеству проживающего к ней населения. Земли имеют в этом органе по меньшей мере три голоса; земли с населением свыше двух миллионов жителей – четыре голоса; с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов; с населением более семи миллионов – шесть голосов. Каждая земля может послать столько членов, сколько она имеет голосов.

При этом голоса земли (что обеспечивает формальное равенство субъектов федерации) могут подаваться только согласованно (ст. 51). Срока полномочий Бундесрата конституция не устанавливает. Его члены имеют императивный мандат; правительства земель указывают своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам.

Бундестаг выбирает своего председателя (дословно – президента), его заместителей и секретарей. Председатель осуществляет распорядительные права в здании Бундестага и обладает в нем полицейской властью; без разрешения председателя в помещениях палаты на может проводиться ни обыск, ни выемка (ст. 40 основного закона). Бундестаг создает постоянные комитеты, иные вспомогательные органы; он вправе образовывать

следственные комитеты (ст.ст. 45-а, 45-6, 45-в основного закона).

Бундестаг принимает свой регламент. Ныне действующий регламент 1952 г. в редакции 1986 г. с последующими изменениями и дополнениями подробно урегулировал вопросы выборов председателя, его заместителей и секретарей, деятельности руководящих органов Бундестага, организации фракций и групп депутатов, прав и обязанностей депутатов, деятельности Бундестага,

139

организации и деятельности комитетов Бундестага и иных создаваемых им органов, законодательного процесса и ряд других.

Заседания Бундестага открытые; решением большинства 2/3 депутатов они могут быть объявлены закрытыми. Решения принимаются большинством присутствующих депутатов. Закон об изменении основного закона нуждается в согласии 2/3 депутатов Бундестага и 2/3 голосов Бундесрата (ст. 42, 79 основного закона).

Депутат ни в коем случае не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или иным образом привлечен к ответственности вне Бундестага за свое голосование или высказывание в Бундестаге или в одном из его комитетов (это не относится к оскорблениям клеветнического характера).

Привлечение депутата к ответственности или арест возможны лишь с согласия Бундестага, за исключением случаев задержания при совершении деяния или в течение следующего дня и т.д.

Бундесрат избирает своего председателя сроком на 1 год (ст. 52),

Бундесрат принимает свой регламент. В настоящее время действует регламент 1966 г. в редакции 1988 г., в котором регламентированы общие положения (о членах Бундесрата, легислатуре и т.д.), об образовании и правовом положении органов Бундесрата (президиум, комитеты, секретариат т.д.), о заседаниях Бундесрата (подготовка, созыв, руководство, кворум и т.д.), о производстве в комитетах, о производстве по делам Европейского Сообщества и т.д.

Созывает Бундесрат его председатель; он обязан созвать его по требованию представителей не менее 2-х земель или Федерального правительства (ст. 52 основного закона).

Бундесрат принимает свои решения по меньшей мере большинством голосов.

Заседания Бундесрата публичны; публичность может быть исключена.

Члены Бундесрата не могут быть одновременно депутатами Бундестага.

Парламент ФРГ осуществляет законодательные полномочия. Конституция 1949 г. разделяет компетенцию между федерацией и землями. Он принимает законы в сфере исключительной компетенции федерации и конкурирующей компетенции феде-

140

рации и земель, а также по вопросам, по которым федерация может издавать общие правовые предписания (ст.ст. 71-75, 77 и др. основного закона).

Законопроекты, согласно Конституции, вносятся в Бундестаг Федеральным правительством, депутатами Бундестага ил Бундесратом (абз. 1 ст. 76). Законопроекты Федерального правительства подлежат внесению сначала в Бундесрат, который имеет право высказаться о них в течение 6 недель. Проект, определенный Федеральным правительством при внесении в Бундесрат как особо срочный, оно может по истечении 3 недель передать в Бундестаг, даже если мнение Бундесрата по этому проекту еще не получено; мнение Бундесрата в таком случае должно быть немедленно по получении направлено в Бундестаг. Проекты Бундесрата должны направляться в Бундестаг через Федеральное правительство, которое в течение 3 месяцев обязано высказать по ним свою точку зрения. Законопроекты могут вносить и группы депутатов Бундестага (одна из фракций, либо не менее 5% депутатов, что установлено в регламенте Бундестага).

Законопроекты рассматриваются в трех чтениях: на 1-м из них, как правило, обсуждаются основные положения проекта, в конце 1-го чтения законопроект передается в один из комитетов Бундестага; 2-е чтение включает в себя обсуждение каждой статьи проекта, внесение в него изменений; по окончании 3-го чтения проводится голосование по законопроекту. Принятый Бундестагом закон должен быть немедленно передан в Бундесрат. Если Бундесрат дает согласие, закон, принятый Бундестагом, считается вступившим в силу. Если у него имеются дополнения или изменения, то Бундесрат может в течение 3-х недель с момента получения принятого Бундестагом закона потребовать созыва комитета, образуемого из депутатов Бундестага и Бундесрата для совместного обсуждения проектов. Если для принятия закона согласие Бундесрата обязательно*, то созыва комитета могут потребовать Бундестаг и Федеральное правительство. Если комитет предложит внести изменения в принятый

* Оно, согласно конституции, требуется при принятии: законов о налогах, средства от которых поступают в бюджет земель или общин; законов, касающихся финансовой помощи землям; законов, устанавливающих общие принципы бюджетного права для федерации и земель; законов, о территориальных изменениях в федерации; законов об изменении основного закона и ряда других.

141

Бундестагом законопроект, то Бундестаг должен вновь принять решение по такому законопроекту. Если для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, он может по окончании вышеупомянутой процедуры, в течение 2-х недель заявить протест против принятого Бундестагом закона. В случае, если протест принят большинством голосов Бундесрата, то он может быть отклонен решением большинства депутатов Бундестага (ст. 77).

Отличительной особенностью законодательной процедуры в ФРГ является предоставленное Бундесрату право, практически без согласия Бундестага, принимать законы в условиях т.н. состояния законодательной необходимости, если Федеральное правительство считает такой законопроект неотложным (ст. 81 основного закона). Названная процедура является подтверждением считать Бундесрат верхней палатой парламента.

Парламент ФРГ может делегировать Федеральному правительству, федеральному министру или правительству земли право издания актов по вопросам, входящим в законодательную компетенцию. При этом в законе должны быть определены содержание, цели и объем предоставленного полномочия. При делегации полномочий требуется согласие Бундесрата в отношении правовых постановлений Федерального правительства или федерального министра об основных принципах и тарифах при использовании федеральных железных дорог и учреждений почты и телеграфа; такое же согласие требуется при издании на основании делегирующего закона таких правовых постановлений, которые нуждаются в согласии Бундесрата или выполняются землями по поручению федерации либо в порядке их собственной компетенции.

Бюджет ФРГ принимается парламентом с соблюдением обычной законодательной процедуры. Он должен быть представлен Федеральным правительством не позднее начала сентября. Важнейшую роль в этом процессе играет постоянная комиссия по финансам Бундесрата и бюджетная комиссия Бундестага.

ххххххххххххххххх

Члены Федерального правительства несут коллективно и индивидуально политическую ответстве

нность перед Бундестагом. В ФРГ Бундестаг может сместить канцлера путем выражения ему так называемого конструктивного вотума недоверия, т.е. путем избрания преемника главы правительства. Известна и форма контроля в виде вотума доверия. Вопрос о вотуме доверия ставится канцлером. Если предложение федерального

142

канцлера о выражении ему доверия не встречает согласия большинства членов Бундестага, то федеральный президент может по предложению федерального канцлера в течение 21-го дня распустить Бундестаг. Право на роспуск прекращается, как только Бундестаг большинством своих членов изберет другого федерального канцлера.

Парламент ФРГ ратифицирует международные договоры, если они затрагивают политические отношения федерации или вопросы компетенции федерации. Некоторые международные соглашения административного характера требуют согласия Бундесрата.

Парламент ФРГ может объявить состояние обороны в случае, если федерация подверглась агрессии или ей угрожает такая агрессия. Если Бундестаг в это время не может собраться, то совместный комитет из 33 членов (2/3 членов Бундестага и 1/3 членов Бундесрата) принимает решения. Они могут быть отменены Бундестагом с согласия Бундесрата.

Федеральный президент. Главой государства в ФРГ является федеральный президент. Он избирается Федеральным собранием (орган, состоящий из членов Бундестага и такого же числа членов, избираемых народными представительствами земель на началах пропорциональности) сроком на 5 лет. Президентом может быть избран гражданин ФРГ (по формулировке основного закона – "каждый немец"), обладающий избирательным правом и достигший 40 лет. Непосредственное переизбрание допускается только 1 раз (ст. 54).

Согласно основному закону федеральный президент не может входить ни в состав федерального правительства, ни в состав законодательной корпорации какой-либо земли. Он также не может занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, работать по профессии или иметь занятие, входить в состав руководства или наблюдательного совета предприятия, имеющих целью получение прибыли (ст. 55).

Федеральный президент представляет государство в международно-правовых отношениях, он заключает от имени ФРГ договоры с иностранными государствами, аккредитует и принимает послов (ст. 59).

Федеральный президент назначает и увольняет федеральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров (если законом не установлено иное). В отдельных случаях он осуществляет от имени федерации право помилования (ст, 60).

143

Для действительности актов федерального президента необходима их контрассигнатура федеральным канцлером или компетентным министром (за исключением актов об увольнении федерального канцлера, о роспуске Бундестага).

Федеральный президент обладает иммунитетом, отменить его вправе только Бундестаг в установленных основным законом случаях (ст. 60 и ст. 46).

Полномочия федерального президента в случае каких-либо препятствий или досрочного освобождения от должности осуществляются председателем Бундесрата (ст. 57).

Согласно основному закону. Федеральный президент может быть лишен должности, если Федеральный конституционный суд установит, что он виновен в умышленном нарушении основного закона ФРГ или иного федерального закона. Обвинение в этом могут выдвигать перед Федеральным конституционным судом Бундестаг или Бундесрат (предложение о предъявлении обвинения должно быть представлено от имени не менее 1 /4 депутатов Бундестага или 1/4 части голосов Бундесрата, а решение о предъявлении обвинения требует большинства 2/3 депутатов Бундестага или 2/3 голосов Бундесрата). После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд может своим приказом временно отстранить президента от должности (ст. 61 основного закона).

Федеральное правительство. Важнейшую роль в жизни германского государства играет Федеральное правительство; особое положение занимает его глава – федеральный канцлер. Германию вследствие этого нередко именуют "канцлерской республикой".

Федеральное правительство, согласно основному закону, состоит из федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62). Федеральный канцлер избирается Бундестагом по предложению федерального президента. Избраным считается получивший большинство голосов депутатов Бундестага. Если предложенное лицо не избрано, то в течение 14 дней после выборов Бундестаг может избрать федерального канцлера абсолютным большинством голосов. Если в течение этого срока избрание не состоялось, незамедлительно проводится новый тур голосования, где избранным считается тот, кто получил наибольшее число голосов. Если это лицо собрало голоса большинства депутатов, федеральный президент в течение 7 дней после выборов должен его назначить. Если оно не получило такого

144

большинства, то федеральный президент должен в течение

7 дней либо назначить его, либо распустить Бундестаг (ст. 63).

Федеральные министры назначаются федеральным президентом по предложению федерального канцлера. Они увольняются в том же порядке.

Основной закон ФРГ устанавливает принцип несовместимости должностей. Федеральный канцлер и федеральные министры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должности, работать по профессии, иметь занятие или входить в состав руководства, а без согласия Бундестага – в состав наблюдательного совета какого-либо предприятия, имеющего целью получение прибыли (ст. 66).

Как уже говорилось, роль федерального канцлера в руководстве страной очень велика. Он в соответствии с конституцией определяет основные направления политики и несет за них ответственность; в рамках этих основных направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность; при расхождении мнений между федеральными министрами вопрос решается правительством. В основном законе подчеркивается особая роль федерального министра обороны, который наделен правом издавать приказы и командовать вооруженными силами в мирное время; при объявлении состояния обороны командование вооруженными силами переходит к федеральному канцлеру.

Федеральное правительство принимает свой регламент, который нуждается в одобрении федерального президента. В настоящее время действует регламент 1951 г. в редакции 1987 г.

8 этом акте урегулированы вопросы о полномочиях федерального канцлера и порядке его замещения, о правах и обязанностях федеральных министров, о порядке работы правительства.

Уже упоминалось, что в ФРГ установлены юридические правила для обеспечения устойчивого положения федерального канцлера: он может быть смещен только в результате вынесения ему конструктивного вотума недоверия. Ответственность за деятельность правительства целиком несет канцлер; оно уходит в отставку со сменой федерального канцлера (ст. 69 основного закона).

Федеральный конституционный суд состоит из двух палат (сенатов). Половина судей (т.е. восемь) избирается Бундестагом и половина – Бундесратом. Бундестаг избирает судей путем проведения непрямых выборов; эта процедура осуществля-

145

ется специальной комиссией, формируемой на основе пропорционального представительства от политических фракций палаты. Судьи от Бундестага считаются избранными, если за них подано по меньшей мере восемь голосов. Судьи, получающие свои полномочия от Бундесрата, избираются двумя третями его голосов. Трое судей в каждом из сенатов должны избираться из членов пяти высших судов страны, т.е. от Федеральной судебной палаты. Федерального административного суда, Федерального финансового суда, Федерального суда по трудовым делам и Федерального суда по социальным вопросам, причем эти члены должны осуществлять свои полномочия не менее трех лет. Эти требования должны служить гарантией однородности судейского состава и его опытности. Пять других членов в каждом из сенатов должны быть назначены из числа лиц, имеющих возраст не менее 40 лет и обладающих дипломом, дающим возможность осуществлять функции судьи. Другими словами, только юристы могут получить место в Конституционном суде. Судьи не могут входить в состав Бундестага, Бундесрата, Федерального правительства, ни в соответствующие органы земель.

Федеральный конституционный суд является самостоятельным и независимым от всех других конституционных органов судом федерации. Срок полномочий судей – 12 лет; он ограничен достижением 68-летнего возраста. Избранные на должность судьи назначаются федеральным президентом.

Полномочия Федерального конституционного суда весьма широки. Он разрешает следующие категории дел:

 толковании федерльной конституции по поводу споров об объеме прав и обязанностей верховного федерального органа или других участников, которые конституцией или регламентом верховного федерального органа наделяются собственными правами;

б) в случае расхождения мнений или возникновения сомнений относительно формальной и фактической совместимости федерального права и

права земель с федеральной конституцией или совместимости права земли с другим федеральным правом;

такие вопросы Суд рассматривает по предложению Федерального правительства, правительства земли или одной трети части Бундестага;

в) в случае расхождения мнений о правах и обязанностях федерации и земель, в частности, при исполнении землями федерального права и при осуществлении федерального надзора;

146

г) по другим спорам публично-правового характера между федерацией и землями, между землями или в пределах одной земли, поскольку не предусмотрен иной судебный порядок (ст. 93).

Конституционный суд разрешает также дела о конституционных жалобах, которые могут быть поданы каждым, кто утверждает, что государственная власть нарушила одно из его основных прав или одно из прав, записанных в ряде перечисленных статей основного закона (право на сопротивление, равноправие, право избирать, права, связанные с отправлением правосудия). Суд рассматривает конституционные жалобы общин и общинных союзов по поводу нарушения законом права на самоуправление (ст. 28 конституции), а также в отношении законов земель при условии, что жалоба не может быть передала в конституционный суд земли.

Согласно закону (действует закон о Федеральном конституционном суде 1951 г. в редакции 1985 г.) и федеральной конституции Суд выносит решения об утрате и лишении основных прав; об антиконституционности политических партий; по жалобам на решения Бундестага, касающихся действительности выборов, приобретения или утраты членства депутатом Бундестага; по обвинениям в отношении федерального президента;

а также в случаях, когда конституционный суд какой-либо земли расходится в толковании основного закона с решением Федерального конституционного суда или конституционного суда другой земли (и ходатайствует о решении Федерального конституционного суда) и т.д.

Решения Суда обязательны для конституционных органов федерации и земель, а также для всех судов и ведомств. В случаях, специально оговоренных законом, решения Суда имеют силу закона (например, когда он выносит решение по ходатайству конституционного суда земли при расхождении мнений в толковании основного закона с решением Федерального конституционного суда).

Федеральная счетная палата. Основной закон ФРГ не содержит сколько-нибудь подробных норм, касающихся Федеральной счетной палаты; ее статус должен быть урегулирован федеральным законом (абз. 2 ст. 114). Такой закон был принят 11 июля 1985 г. Федеральная счетная палата – высшее федеральное ведомство, независимый орган финансового контроля, подчиненный только закону. В рамках установленных задач Палата

147

содействует Бундестагу, Бундесрату и Федеральному правительству в принятии ими решений.

Палату возглавляет президент. Президент и вице-президент избираются Бундестагом и Бундесратом тайным голосованием без прений по предложению Федерального правительства сроком на 12 лет. Остальных членов этого органа назначает федеральный президент по предложению главы Счетной палаты.

Задачей палаты, члены которой обладают независимостью судей, является проверка расчетов, рентабельности и правильности ведения бюджета и руководства экономикой; проверка отчета федерального министра финансов о всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и государственного долга за текущий финансовый год, представляемого Федеральным правительством в Бундестаг и Бундесрат. Ежегодно Палата представляет Бундестагу и Бундесрату специальный доклад по поводу проведенной ею проверки. По мнению немецких авторов, по своему правовому положению Счетная палата приравнена к федеральному министерству, однако обладает полной самостоятельностью по отношению к правительству.

Германский федерализм

Согласно основному закону Германия является демократическим и социальным федеративным государством (абз. 1 ст. 20). Федерация построена по территориальному принципу, ее возникновение не было результатом договора ее субъектов, а скорее следствием указаний западных оккупационных держав. Немецкие теоретики называют ФРГ "кооперативной федерацией", поскольку имеет место институционно (прежде всего конституционно) оформленное сотрудничество федерации и земель, а также земель между собой*.

Первоначально конституция закрепила федеративное устройство государства в составе 11 земель (включая города Бремен и Гамбург); позднее (в 1952 г.) три земли объединились в одну, а в 1957 г. в состав ФРГ была включена Саарская область. Наконец, при объединении двух германских государств на территории ГДР было образовано 5 новых федеральных земель.

В настоящее время в составе ФРГ 16 земель (включая город Берлин). Каждая из федеральных земель отличается величиной

* О.Киминних. Федеративное государство. // Государственное право Германии, т. 1, с. 82-83.

148

территории и численностью населения, уровнем экономического развития, историческими традициями, языковыми диалектами и т.д. Так, крупнейшей по территории является земля Бавария (ее площадь 70.554 кв.км), наименьшей – город Бремен (404 кв. км), крупнейшей по количеству населения – земля Северный Рейн – Вестфалия (17,68 млн. человек), наименьшей – город Бремен (0,68 млн. человек). В Гамбурге находится самый крупный в мире морской порт, Рурская область – центр земли Северный Рейн – Вестфалия – является самой крупной промышленной агломерацией Европы.

Согласно основному закону земли (субъекты федерации) обладают особым правовым статусом (они имеют свои конституции, законодательство, представительный орган земли – парламент, исполнительную власть земли – правительство и т.д.), однако они не суверенны; суверенитетом обладает только федерация в целом.

Особенностью основного закона ФРГ является отсутствие в нем специального раздела, регулирующего вопросы федеративного устройства государства. Однако положения, касающиеся этой проблемы, содержатся практически в каждом из разделов конституции. Основное внимание в основном законе уделено определению принципов взаимоотношений центра (федерации) и земель (ее субъектов), а также земель между собой.

В ней четко установлено, что конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского демократического и социального правового государства в смысле основного закона ФРГ (абз. 1 ст. 28), что федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель требованиям основного закона, записанным в данной статье.

В нем, далее, подчеркивается, что осуществление государственных полномочий и решение государственных задач является делом земель, поскольку основной закон не устанавливает или не допускает другого регулирования (ст. 30) и вместе с тем отмечается, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель (ст. 31). Иными словами, речь идет о предполагаемом отнесении компетенции в пользу земель, т.е. федерация может решать публичные дела только, если это допускает основной закон. Вместе с тем федеральное право всегда имеет перевес над правом земель.

Основной закон допускает возможность применения федерального принуждения. Оно возможно только в случае, когда

149

земля не выполняет возложенных на нее основным законом и другими федеральными законами обязанностей. Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению своих обязанностей (ст. 37).

Все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу взаимную правовую и административную помощь (абз. 1 ст. 35), а для сохранения или восстановления общественного порядка или безопасности земля в особо важных случаях может просить о направлении сил и подразделений федеральной пограничной охраны для оказания помощи полиции земли. Земля также может в случае стихийного бедствия или особо тяжкой катастрофы просить о направлении ей для оказания помощи полицейских сил другой земли, подразделений федеральной пограничной охраны и вооруженных сил (абз. 1 ст. 35). В свою очередь, если стихийные бедствия или катастрофа угрожает территории более чем одной земли, Федеральное правительство может в той мере, в какой это необходимо для эффективной борьбы с ними, давать правительствам земли указания о предоставлении полицейских сил в распоряжение других земель, а также направлять подразделения федеральной пограничной охраны или вооруженных сил для поддержки полицейских сил и т.д. (ст. 35).

Гарантии равного статуса земель получили отражение в основном законе. Каждый немец имеет в любой земле равные права и обязанности (ст. 33); в высших учреждениях федерации должны использоваться в надлежащем соотношении чиновники всех земель, а в других учреждениях федерации набор сотрудников производится, как правило, из жителей той земли, где эти учреждения действуют (ст. 36). Основной закон говорит об обеспечении единого уровня жизни на всей территории федерации (п. 2 абз. 3 ст. 106).

Значительное место в основном законе занимают нормы о разграничении компетенции центра и субъектов федерации. Четко различаются исключительная компетенция федерации и конкурирующая законодательная компетенция; в конституции говорится о вопросах, по которым федерация может издавать общие предписания (ст. 75). К исключительной компетенции федерации отнесено 11 основополагающих направлений, важнейшие из которых: внешние сношения и оборона; гражданство федерации; валюта, денежное обращение, чеканка монеты, режим мер и весов; федеральные железные дороги и воздуш-

150

мое сообщение, почта, телесвязь; сотрудничество федерации и земель, в частности, в охране основ свободного демократического строя, существования и безопасности федерации и земель. Исключительная компетенция земель в основном законе не оговорена и носит остаточный характер. Земли, говорится в ст. 70 основного закона, имеют право законодательствовать в той мере, в какой основной закон не предоставил такие полномочия федерации.

Конкурирующая компетенция включает свыше 25 вопросов, и прежде всего: гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвака-тура, нотариат; право союзов и собраний, охрана немецкого культурного достояния от вывоза за границу, гражданство в землях и др. Земля обладает законодательными полномочиями в сфере конкурирующей компетенции лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется своими законодательными правами. Вместе с тем предусмотрено, что федерация имеет право законодательства в этой сфере, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, так как: 1) вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель; 2) регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или страны в целом; 3) это необходимо для сохранения правового или экономического единства страны (ст. 72).

Федерация наделена правом (при наличии указанных выше предпосылок, т.е. в пп. 1-3) издавать: общие предписания по таким вопросам, как правовое положение лиц, состоящих на публичной службе земель, общин и иных корпораций публичного права; общие принципы высшего образования; общее положение печати и кино; охота, охрана природы и забота о ландшафтах; отвод земель, организация территорий и водоснабжение; регистрация жителей и выдача удостоверений личности (ст. 75).

Как свидетельствует практика, используя нормы основного закона, регулирующие вопросы конкурирующей компетенции, а также возможности издания общих предписаний, федерация значительно расширила свои законодательные полномочия за счет земель.

В основном законе достаточно подробно урегулированы вопросы, касающиеся финансовых взаимоотношений федерации

151

и земель. Федерация и земли раздельно несут расходы для решения своих задач, если конституцией не предусмотрено иного (абз. 1 ст. 104-а). Если однако, земли действуют по поручению федерации, то последняя несет связанные с этим расходы (абз. 2 ст. 104-а). Федерация может предоставлять землям финансовую помощь для особо важных инвестиций, как и для инвестиций общин и объединений общин в случаях необходимости предотвращения нарушений общего экономического равновесия, для выравнивания экономических различий на территории федерации или для оказания помощи в экономическом развитии (абз. 4 ст. 104-а). Конституция ФРГ содержит и нечасто встречаемые в таком же законодательстве нормы о детальном распределении налоговых поступлений. Федерация и земли самостоятельны и независимы в ведении своего бюджетного хозяйства (абз. 1 ст. 109), вместе с тем они должны учитывать требования единого экономического баланса страны (абз. 2 ст. 109).

Правовой статус субъектов федерации детально не рассматривается в основном законе 1949 г. Не рассматривается и статус городов (Берлин, Гамбург, Бремен), обладающих таким же статусом. Вследствие этого и ряда иных причин некоторые немецкие ученые рассматривают земли как государственные образования, имеющие особый правовой статус*; другие авторы считают, что ФРГ составляют государства, обладающие признаками суверенитета**, а города Берлин, Гамбург и Бремен в официальных документах прямо именуются, как города-республики. На наш взгляд, ближе к истине стоят те авторы, которые не рассматривают земли в качестве суверенных государств, поскольку, во-первых, они таковыми по основному закону не являются; во-вторых, нигде не закреплено право выхода земель из состава ФРГ; в-третьих, как уже говорилось, конституционный строй земель должен соответствовать общим принципам, сформулированным в основном законе (ст. 28); в-четвертых, установлено, что федеральное право имет перевес над правом земель (ст. 31).

Высшим законодательным органом земли является представительный орган (ландтаг, гражданское собрание, палата депута-

* Такова позиция цитированного О.Киминниха и ряда других авторов.

** "Земли – это государства, – пишет профессор университета в гор. Майнц В.Рудольф, – они самостоятельно осуществляют всю полноту государственной власти за пределами полномочий федерации..." – См. Современный немецкий конституционализм. М., РАН, 1994. С. 8.

152

тов), формируемый путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Ландтаги избираются на четыре или пять лет. Мандат депутата ландтага является свободным; на депутата распространяется иммунитет и индемнитет. В большинстве земель действуют однопалатные ландтаги; в Баварии парламент имеет две палаты.

Ландтаги принимают законы и осуществляют надзор за их исполнением, контроль за деятельностью исполнительной власти; они избирают премьер-министра. В землях законодательство может приниматься и путем референдума.

Большинство ландтагов могут принимать решения о самороспуске; основной закон ФРГ не предусматривает такого права в отношении Бундестага.

Правительство земли (нередко именуемое кабинетом) состоит из премьер-министра (по немецкой терминологии – министра-президента) и министров. В городах Берлин, Гамбург и Бремен министры называются сенаторами. Премьер-министр определяет направления правительственной политики; в рамках этой политики каждый мнистр самостоятельно руководит доверенной ему отраслью. Важной сферой деятельности земельных правительств является подготовка законопроектов, назначение чиновников в органы земли, а также проведение в жизнь федеральных законов (например, в области налогообложения). Премьер-министр руководит деятельностью правительства, осуществляет право помилования, представляет землю во внешних отношениях и др.

Административно-территориальное устройство земель и местные органы

В основном законе ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы административно-территориального деления субъектов федерации. По смыслу основного закона в землях существуют округа и общины, в которых должны действовать создаваемые народом путем всеобщих, прямых, свободных и равных выборов при тайном голосовании представительные органы*; допускается возможность замены представительного органа собранием населения общины** (абз. 1 ст. 28).

* Представительные органы общин избираются в большинстве земель сроком на 5 лет (в Гессене и Шлезвиг-Гольштейне – на 4 года, в Баварии – на 6 лет).

** Следует отметить, что после обширной территориальной реформы 60-70-х

годов, приведшей к укрупнению общин, это положение практически утратило свой смысл.

153

В основном законе закреплено также положение об обязательном предоставлении общинам права регулировать все дела местного сообщества – в рамках закона и под свою собственную ответственность (абз. 2 ст. 28).

Согласно основному закону союзы общин (а немецкие теоретики считают их округами*) также обладают правом самоуправления в рамках их определенной законами компетенции и на

основе законов (абз. 2 ст. 28).

В конституциях земель вопросы административно-территориального деления, правового статуса общин и их объединений

урегулированы несколько подробнее.

В конституции земли Гессен, в частности, установлено, что общины являются исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности; общины могут решать любые задачи публичной власти, за исключением тех, которые возложены на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона (абз. 1 ст. 137). Аналогичным статусом обладают и объединения общин – в рамках своей установленной законом компетенции (абз. 2 ст. 137). В этой же статье содержится норма и о том, что "право общин и их объединений на самостоятельное управление своими делами гарантируется государством" (абз. 3 ст. 137). Надзор государства ограничивается лишь обеспечением соответствия такого управления законам. Основной закон этой земли содержит важные положения об обязанности государства по обеспечению денежными средствами общин и их объединений, необходимых для выполнения их задач**, а также обязанность государства предоставлять в распоряжение общин (в интересах их независимой публичной деятельности) источников доходов, которыми они вправе распоряжаться под свою ответственность.

Современное административно-территориальное деление субъектов германской федерации (при всем его многообразии в различных землях) является, на наш взгляд, двухзвенным:

базисом всей общественной и государственной жизни, основной единицей деления являются общины – низовое звено (сельская

* См. например: Ф.Е. Шнапп. Аппарат главы окружной администрации в землях ФРГ. Государство и право, 1994, № 4. С. 131.

** Согласно конституции (абз. 4 ст. 137) на общины и их объединения может быть возложено выполнение государственных задач (помимо задач местного публичного управления).

154

община и город, не имеющий районного деления*; объединения общин (союзы общин) составляют второе звено – округ; статусом округов нередко обладают и крупные города**. Особое место занимают так называемые города-республики (города-государства), являющиеся по своему правовому статусу одновременно городом и землей – субъектом федерации; в деятельности их органов сочетается решение задач субъекта федерации, общины, города.

Правовое положение общин, округов, городов подробно регулируется в принимаемых в землях уставах общин и уставах округов. Общины принимают решения по вопросам развития инфраструктуры, общинного транспорта, туризма, строительства жилья, детских садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений. Общины устанавливают размеры налогов, сборов и т.д.

Правовой статус общин, взаимоотношения их органов отличаются большим своеобразием, что объясняется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта в организации местного управления и самоуправления и рядом других причин. Немецкие авторы говорят о четырех моделях общин, классифицируя их по такому важному основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления.

Первая разновидность – так называемая южногерманская модель, существующая в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях "представительная корпорация" общины и "верхушка администрации" общины (бургомистр, обер-бургомистр) являются как бы единой коллегией – общинным советом (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет, включающий определенное число советников, пропорциональное численности населения, избирается последним путем прямых выборов; бургомистр – он же председатель совета – также избирается населением. Для этой разновидности характерно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только "первый среди равных", хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий***.

* Иными словами – город окружного подчинения.

** В настоящее время трое из четырех граждан ФРГ проживают в городах;

каждый третий – в крупном городе.

*** В литературе эта модель именуется "системой двух корпораций"; по мнению ряда немецких ученых, она представляет собой определенную противоположность системе прусского устройства магистрата (см.ниже о второй разновидности местного управления).

155

Вторая разновидность (так называемое устройство магистрата) существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах), в городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орган общины (общинное представительство, городское собрание депутатов) избирается населением общины. Исполнительный орган – магистрат избирается представительным органом. Магистрат – коллегиальный орган, включающий бургомистра и почетных членов, т.е. лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность. Магистрат решает текущие управленческие дела и представляет общину вовне. В этой модели местного управления заложена возможность противостояния представительного учреждения и исполнительной власти общины.

Третья разновидность местного управления (так называемое устройство бургомистра) существует в общинах земель Пфальц и Саара (города и сельские общины), Шлезвиг-Гольштейна (сельские общины). Представительный орган формируется населением путем прямых выборов; исполнительный орган – бургомистр (обер-бургомистр) избирается представительным органом, но обладает значительными полномочиями, являясь, как правило, председателем общинного представительства. Бургомистр выполняет единоличные функции, свойственные магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной, руководя ее администрацией и представляя общину вовне. Эта разновидность несколько напоминает современную французскую систему управления коммун после реформы 1982 г.

Четвертая разновидность, условно называемая северогерманской моделью, действует в землях Северный Рейн-Вест-фалия и Нижняя Саксония. Здесь представительный орган (совет, совет общины, городской совет) избирается населением. Исполнительный орган – исполнительный комитет – не является вспомогательным органом совета. Его работой руководит "директор общины" (директор города, обер-директор города), избираемый представительным органом. Комитет занимается подготовкой решений совета; директор решает текущие дела, руководит общинной администрацией, представляет общину вовне. Такая система управления весьма чужда немецким традициям. Она сложилась после второй мировой войны не без влияния британских оккупационных властей. Эта модель напоминает англо-саксонскую систему "совет – управляющий".

Указанные разновидности имеют в отдельных землях (и иногда в пределах одной земли) многочисленные вариации; большим разнообразием отличается и организация местной администрации в общинах.

Судебная система

В основном законе ФРГ имеет специальный девятый раздел, регулирующий организацию и деятельность судов и других органов юстиции. В акте не дается исчерпывающего описания судебной системы, лишь устанавливается, что судебная власть вверяется судьям и что она осуществляется Федеральным конституционным судом и указанными в основном законе федеральными судами и судами земель.

В конституции говорится о действии в стране пяти ветвей юстиции: общей, административной, финансовой, трудовой и социальной. Верховными органами в каждой из названных "ветвей" соответственно являются Федеральная судебная палата, Федеральный административный суд. Федеральный финансовый суд, Федеральный суд по трудовым делам и Федеральный суд по социальным делам. Основной закон также устанавливает, что федерация может учредить федеральный суд по делам о правовой защите промышленной собственности; она же может образовать федеральные суды для вооруженных сил – военно-уголовные суды; последние могут осуществлять свою юрисдикцию лишь в случае введения состояния обороны, а также в отношении лиц из состава вооруженных сил, направленных за границу или находящихся в море на военных кораблях. Верховным органом для этих судов является Федеральная судебная палата. Весьма кратко урегулированы вопросы, касающиеся судебной системы в землях. В их конституциях подробно говорится лишь о конституционных судах.

В ФРГ отсутствует единый акт, комплексно определявший бы все вопросы, касающиеся судебной системы. Действующий до настоящего времени закон о судоустройстве 1877 г. в редакции 1975 г. устанавливает общие начала деятельности юстиции и организацию судов общей юрисдикции. Статус судов специальной юрисдикции регулируется отдельными законами или

нормативными актами. Специальный закон регулирует статус судей.

В основном законе закреплены положения о назначении судей, точнее нормы об их несменяемости (судьи назначаются без

156

157

указания срока полномочий*), а также о независимости судей и подчинении их только закону. В ФРГ чрезвычайно суды не допускаются и никто не может быть изъят из ведения своего суда; суды специальной юрисдикции, согласно основному закону, могут быть учреждены только законом (ст. 101). Нечасто встречаемой нормой в зарубежном конституционном законодательстве явилось и положение об отмене смертной казни (ст. 102).

Организация судебной системы ФРГ определяется двумя факторами: 1) федеративным устройством государства и 2) наличием как судов общей юрисдикции, так и судов специальной юрисдикции.

Система общих судов включает в себя действующие в землях участковые суды, земельные суды, высшие земельные суды и действующую на уровне федерации Федеральную судебную палату, т.е. четыре инстанции.

Система специальных судов имеет, как правило, три уровня:

например, суд по трудовым делам, земельный суд по трудовым делам, Федеральный суд по трудовым делам.

Суды общей компетенции рассматривают уголовные и гражданские дела. К компетенции судов по трудовым делам относятся споры между профсоюзами и союзами работодателей, между отдельными предпринимателями, с одной стороны, и работниками наемного труда (рабочие, служащие), с другой. В ведении административных судов находятся все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых, и прежде всего иски граждан к различным государственным органам, споры о правах государственных служащих, а также споры между некоторыми административными единицами (например, между городом и общинами); эти же суды разрешают конфликты, связанные с запретом массовых выступлений и демонстраций, охраной окружающей среды, предоставлением политического убежища и т.д. Суды по социальным делам, рассматриваемые в специальной литературе как особый вид административ-

* Назначение судей на постоянный срок не означает того, что речь идет о действительно пожизненном отправлении судейской функции; основной закон предусматривает, что может быть установлен возрастной предел, по достижении которого судьи уходят в отставку. В соответствии с законом о судьях они уходят в отставку по окончании месяца, в котором им исполнилось 65 лет. Возможны случаи выхода в отставку по желанию судьи, а также увольнения (против желания судьи) в силу судебного решения, причем на основании и в формах, предписанных законом.

158

ной юстиции, разбирают иски граждан к государственным учреждениям по вопросам о социальном страховании, о выплате пособий на детей и пр. На 1-е января 1993 г. в ФРГ ("старые земли", т.е. без учета земель на территории бывшей ГДР) действовало 95 судов по трудовым делам, 35 административных судов, 50 судов по социальным делам и 14 финансовых судов.

Судом первой инстанции, как правило, всегда являются либо участковый суд, либо суд земли. Участковый суд вправе рассматривать большинство уголовных и гражданских дел. Судопроизводство в этих судах обычно осуществляется единоличным судьей. Суд земли также рассматривает в порядке первой инстанции некоторые уголовные и гражданские дела и является также апелляционной инстанцией в отношении участковых судов. Верховный суд земли проверяет соответствие вынесенного решения как фактической стороне дела, так и соблюдение закона.

Федеральная судебная палата контролирует только соблюдение закона.

На 1-е января 1993 г. в "старых" землях ФРГ действовали 555 участковых судов*, 94 суда земель и 30 верховных судов земель**.

Указанные выше пять высших судебных органов, возглавляющих отдельные "ветви" судебной власти, самостоятельны и независимы в отношении друг друга. Если между ними возникают разногласия по существенным правовым вопросам, то в соответствии с конституцией (ст. 95) созывается совместный Сенат вышеупомянутых органов, который выносит решения, обеспечивающие единство судебной практики.

Организация и деятельность прокуратуры не регламентируется основным законом ФРГ. Прокуратура организационно связана с судами различных инстанций: федеральная прокуратура во главе с федеральным генеральным прокурором находится при Федеральной судебной палате; генеральные прокуратуры во главе с генеральными прокурорами – при высших земельных судах; прокуратуры во главе с обер-прокурорами – при судах земли; при участковых судах – свои прокуроры. Должностные лица прокуратуры обязаны исполнять законные указания вышестоящих прокуроров. Небезынтересно, что все федеральные прокуроры находятся под общим руководством министра юсти-

Их число в различных землях неодинаково: от 108 в земле Баден-Вюртем-берг до 3 – в земле город Бремен.

** Statistisches Jahrbuch fur die Bundesrepublik Deutschland. Bonn, 1994. S. 396.

159

ции ФРГ. Общее руководство прокуроров в землях осуществляет соответствующий земельный министр юстиции.

Прокуратура проводит расследование уголовных дел относительно небольшой и сложной категории преступлений. Это делается с помощью полицейских служб. Обвинение предъявляется прокуратурой; а по делам частного обвинения – потерпевшим, но судебное разбирательство во всех случаях проводится с участием прокурора. В предусмотренных законом случаях представители прокуратуры участвуют и в разбирательстве гражданских дел.

< 

160