Глава 5 Политические институты и конституционное право Италии

Италия – первая страна, в которой была установлена фашистская

 диктатура. Это случилось в 1922 г. После Второй мировой войны в стране была учреждена новая государственная система. Италия стала республикой после референдума 2 июня 1946 г., когда большинство избирателей отвергло монархическую форму правления. Таким образом, до избрания Учредительного собрания (выборы проводились одновременно с указанным референдумом) страна не имела более четверти века каких-либо парламентских и демократических традиций. Вступившая в силу 1 января 1948 г. конституция не только возродила эти традиции, но стала одной из самых демократических в современном мире.

Многопартийность – одна из важнейших черт существующего режима в Италии. На партийной арене выступают и другие участники политического процесса – мощные рабочие профсоюзы, предпринимательские организации, сельскохозяйственные и другие союзы. В Италии, более чем в других странах, заметно влияние церкви, а именно католической церкви, штаб-квартира которой Ватикан (официальное название государства Город-Ватикан) находится в столице страны.

Основными политическими партиями являются: Христиан-ско-демократическая партия (ХДП), основанная в 1943 г. – партия клерикального типа, выражающая главным образом интересы различных слоев буржуазии и включающая около 1,4 млн. членов; Форса Италия (Вперед, Италия) – буржуазная партия, основанная в 1993 г., отстаивает принципы рыночной экономики, пытается объединить политические силы правового центра; Итальянская социалистическая партия (ИСП) – левоцен-тристская партия, основанная в 1892 г., является членом Социалистического интернационала (свыше 500 тыс. членов); Итальянская социал-демократическая партия (ИСДП), образованная в 1969 г., имеет 180 тыс. сторонников, также входит в Социалистический интернационал; Итальянская республиканская партия (ИРП) – партия буржуазного типа – основана в 1897 г., вклю-

6 Зак. 164

161

чает 120 тыс. членов; Итальянская либеральная партия основана в 1848 г. – правая буржуазная партия, насчитывает около 60 тыс. членов; Национальный альянс, основанный в 1946 г., ранее назывался Итальянское социальное движение (название изменено в 1994 г.), насчитывает около 400 тыс. членов, является неофашистской партией; Федерация "зеленых" образована в 1987 г. в результате слияния организаций, выступающих за охрану окружающей среды, является частью Европейского "зеленого движения"; Партия коммунистического преобразования основана в 1991 г. из бывших членов Итальянской коммунистической партии.

Конституция Италии

Конституция Италии, принятая Учредительным собранием 22 декабря 1947 г., структурно имеет классическую форму и включает все основные вопросы регулирования на таком уровне. Она закрепила обширный круг прав и свобод, провозгласила народный суверенитет, объявила антифашизм в качестве официальной политики государства. В Италии была учреждена форма правления парламентской республики в весьма приближенном к классической модели варианте (последним обычно признается форма правления Французской четвертой республики), унитарная форма государственного устройства с широкой территориальной автономией для составляющих государство областей. Прогрессивность конституции также проявилась в учреждении демократического порядка формирования палат парламента, во включении в государственную систему института народной инициативы и референдума, в создании Национального совета экономики и труда, в отмене специальных трибуналов.

Демократические положения конституции не сразу были реализованы, некоторые из них не осуществлены до сих пор;

последнее, например, относится к регламентации многих прав и свобод. Некоторые важные нормы не проводились в жизнь в течение многих лет. Так, создание областного самоуправления растянулось более чем на 20 лет; под разными предлогами откладывалось начало деятельности Конституционного суда;

в течение 11-и лет со времени вступления в силу основного закона не функционировал Высший совет магистратуры. До настоящего времени не реализованы положения конституции об учреждении президиума Совета министров (ст. 95), не выполнено требование шестого переходного положения о ликвидации

162

специальных органов юрисдикции, доставшихся современной Италии от фашистской диктатуры.

Заметными в конституции Италии стали международно-правовые положения. Основной закон установил, что внутренний правовой порядок страны согласуется с общепризнанными нормами международного права. Специальное положение устанавливает миролюбивый характер государства, поскольку "Италия отвергает войну как орудие посягательства на свободу других народов и как способ разрешения международных конфликтов" (ст. 11). Основной закон 1947 г. предусмотрел возможность уступки ряда государственных полномочий международным организациям. В статье 11 говорится, что Италия соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничение суверенитета, необходимое для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость. Эти нормы стали правовым основанием для вступления страны в Европейские сообщества

и передачи им регулирования ряда вопросов экономического и социального характера.

По способу изменения итальянская конституция 1947 г. относится к числу "жестких". Процедура пересмотра предусматривает две последовательные стадии. При этом применяются следующие правила: поправки принимаются дважды в каждой из палат парламента, т.е. в Палате депутатов и в Сенате; между обсуждениями должно пройти не менее трех месяцев, и во втором голосовании они должны быть одобрены абсолютным большинством членов каждой из палат. Второе голосование является ратифицирующим. Кроме того, если поправки во втором голосовании не получили двух третей голосов в каждой из палат, то возможно проведение референдума, когда в течение трех месяцев после опубликования внесенных изменений такого голосования потребует пятая часть членов одной из палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов.

За почти пятидесятилетний срок действия итальянской конституции было внесено лишь десять поправок, незначительно изменивших, главным образом, организационные моменты в деятельности центральных органов государственной власти (в парламенте, в Конституционном суде, президента республики) и увеличивших число областей с 19 до 20. Практически поправки

не затронули принципов устройства сложившихся институтов итальянского государства.

163

Права и обязанности граждан

Из 139 статей конституции Италии 1947 г. 54 посвящены правам, свободам и обязанностям граждан. К конкретным правам и свободам добавляются нормы идеологического плана. Так, в статье первой говорится: "Италия – демократическая республика, основывающаяся на труде", а статья 2 устанавливает, что "Республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека – как отдельной личности, так и в общественных организациях, где развивается личность – и требует выполнения ненарушимых обязанностей политической, экономической и социальной солидарности".

Конституция содержит традиционные права и свободы граждан – неприкосновенность личности, которая дополняется неприкосновенностью жилища и тайной переписки, свободой передвижения по стране, свободой собраний и ассоциаций (за исключением тайных и военных организаций), свободой совести, свободой слова, печати, манифестаций и т.д. На судебную власть возложено гарантирование прав и свобод. Если же по соображениям срочности административные органы должны принять меры, нарушающие права и свободы граждан, то об этом должно быть доведено до сведения судебных властей в течение 48 часов; если в течение 48 часов эта власть не утвердит принятые временные меры, то они считаются отмененными и действие их прекращается.

Политические права и свободы представлены весьма полно и широко в итальянском законодательстве. Гражданам предоставлено избирательное право, право образования политических партий, причем статья 49 конституции требует соблюдения политическими партиями демократического режима. Это положение было подкреплено законом 1952 г. о запрещении создания фашистских партий. Однако эта норма до сих пор остается лишь мертвой буквой и попытки запретить существующие неофашистские партии и организации оканчивались неудачей.

Заметно выделяются социально-экономические права и свободы – право на труд, которое Республика признает за всеми гражданами; она поощряет условия, которые делают это право реальным (ст. 4); конституция обязывает государство предоставлять своим гражданам бесплатное начальное образование продолжительностью в 9 лет. Статья 36 говорит о праве трудящихся иметь право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству его труда и достаточное, во всяком случае,

164

для обеспечения ему и его семье свободного и достойного существования. Признается право: на образование профсоюзов и на защиту своих интересов со стороны трудящихся (ст. 39); на использование в этих целях забастовки (ст. 40). Безусловное право на забастовку было подтверждено итальянским конституционным судом еще в 1960 г. Что же касается локаутов, то они запрещены статьей 502 уголовного кодекса. Суд определил, что между правом на забастовку и правом на локаут имеется

несомненная связь и что невозможно упразднить одну из них, поддерживая другую.

В конституции 1947 г. содержится значительная проработка деталей в отношении права собственности. В ней говорится о двух формах собственности в стране – государственной и частной (ст. 42), о предоставлении государству достаточно широких возможностей для экспроприации частной собственности (ст. 43) и регулирования отношений в области земельной собственности, установления ее пределов, преобразования крупных поместий, поощрения мелкой и средней собственности (ст. 44). Государство может вторгаться в отношения собственности "в общественных интересах" (ст. 42), в "целях общественной пользы" (ст. 43). Названные нормы, внешне напоминающие регулирование социалистического типа, явились правовой основой развития государственного воздействия на экономику. Статья 41 основного закона предусматривает посредством издания закона определение программ для координации общественной и частной экономической деятельности. Одновременно конституция закрепляет и свободу частной хозяйственной инициативы, которая, однако, не может развиваться, нанося ущерб безопасности, свободе или человеческому достоинству.

Провозглашенные права и свободы имеют юридическое и политическое значение. Нормы о них могут быть изменены лишь в случае пересмотра конституции согласно специальной процедуры, о которой уже говорилось. Все обычные законы и акты исполнительной власти, не соответствующие конституционным нормам о правах и свободах, должны быть аннулированы Конституционным судом. Обычные суды при рассмотрении дел имеют право передавать в Конституционный суд вопросы, связанные с применением конкретных норм, затрагивающих права и свободы граждан.

Хотя в итальянской конституции 1947 г. прямо не говорится о материальных гарантиях прав и свобод, но возложение на

165

государство ряда обязанностей в этой области (бесплатное начальное образование, например) не может быть реализовано без материального обеспечения за счет бюджетных средств.

Избирательное право и система. Референдум

Активное избирательное право на выборах в Палату депутатов, областные, провинциальные и коммунальные советы предоставляется итальянским гражданам, достигшим 18-летнего возраста, не лишенным этого права за уголовные преступления или за проступки морального характера, установленные законом (например, за банкротство; банкротам избирательное право не предоставляется до 5 лет после такого признания. Минимальный возраст активного избирательного права по выборам в Сенат 25 лет.

Списки избирателей составляются в каждом округе и пересматриваются ежегодно в промежуток между декабрем и мартом месяцами. Итальянский закон не предусматривает голосования по доверенности или по почте, поскольку такие способы подачи голоса рассматриваются как неконституционные. Второй абзац статьи 48 основного закона 1947 г. говорит о личном характере голосования. Специальные процедуры предусмотрены для некоторых категорий избирателей (инвалиды, слепые), которые могут сопровождаться в кабину для голосования другим избирателем, пользующимся их доверием. Итальянские избиратели, проживающие за границей, могут голосовать лично в коммунах, в которых они внесены в списки до их выезда за границу. Таким лицам предоставляются некоторые льготы при приезде в Италию и возвращении обратно (оплата и др.).

Голосование в Италии рассматривается как гражданская обязанность. Абсентеизм без уважительных причин фиксируется в судебных органах в течение 5 лет; кроме того, мэр коммуны может внести в список лицо, уклонившееся от голосования безмотивно; такой список вывешивается для всеобщего обозрения. Каких-либо материальных, административных или уголовных санкций уклонение от голосования не влечет.

Нижняя палата итальянского парламента – Палата депутатов – включает 630 членов, избираемых на 5 лет. Цена пассивного избирательного права для избрания в депутаты 25 лет, а в сенаторы – 40. С 1963 г. Сенат включает в два раза меньшее число членов, чем Палата депутатов – 315, избира-

166

емых на 5 лет. Если Палата депутатов включает только одну категорию членов, то Сенат имеет в своем составе, помимо избираемых, еще две группы членов: 5 членов, назначаемых Президентом республики за выдающиеся заслуги перед Родиной в социальной, научной, художественной и литературной областях, и в состав палаты по праву входят все бывшие президенты республики (в настоящее время четыре). Две последние категории лиц являются членами Сената пожизненно.

Первоначальный срок полномочий палат был различным – 6 лет у Сената и 5 – у Палаты депутатов. В 1963 г. путем проведения конституционной реформы эти сроки были вырав-нены; до этого в 1953 и 1958 гг. прибегали к досрочному роспуску Сената, чтобы установить согласование полномочий обеих палат. Обе палаты, таким образом, имеют одинаковый срок полномочий, но этот срок не всегда может соответствовать продолжительности полномочий другой палаты, поскольку Президент республики обладает правом досрочного роспуска одной из палат.

Обладание мандатом в одной палате несовместимо с занятием места в другой. Если лицо было сразу избрано в обе палаты, то оно должно выбрать одну из них. Члены обеих палат не могут одновременно состоять в Конституционном суде, Высшем совете магистратуры. Национальном совете экономики и труда, не могут быть руководителями, администраторами, членами ревизионной комиссии предприятий, принадлежащих государству, или обществ, им финансируемых. Не могут быть избраны в обе палаты: мэры коммун с населением более 20 тыс. жителей, областные советники, представители провинциальной администрации, префекты, супрефекты, высшие чиновники полиции, высшие офицеры вооруженных сил, не находящиеся в запасе судьи, а также лица по профессиональным основаниям имеющие отношения с иностранными государствами. Лицо, подпадающее под одну из названных категорий, не является неизбираемым, если оно за 180 дней до окончания срока полномочий парламента, или в течение 7 дней после издания декрета о роспуске –

в случае досрочного роспуска – откажется от соответствующей должности.

В 1993 г. была коренным образом изменена избирательная система при избрании обеих палат парламента, а также при формировании муниципальных советов с населением до 15 тыс. жителей; в последнем случае на эти коммуны была распростра-

167

мена мажоритарная избирательная система, действовавшая в мелких коммунах с населением до 5 тыс. жителей.

Изменение порядка избрания палат парламента (два закона от 4 августа 1993 г.) было вызвано политическими причинами. Действовавшая полная пропорциональная система при формировании Палаты депутатов и фактически применявшаяся пропорциональная система при избрании Сената вели к тому, что в этих органах получало места большое число политических партий и действовало, таким образом, значительное число фракций;

многофракционность была отражением существующей в стране многопартийной системы. Следствием действовавших избирательных систем было образование коалиционных правительств, обычно формировавшихся из представителей 4-6 партий, не всегда находивших общий язык по различным проблемам государственной жизни. Результатом названного положения являлась постоянная политическая нестабильность в стране, частные правительственные кризисы. Реформирование избирательной системы должно изменить существующее положение и уменьшить, если не исключить совсем, влияние мелких партий на состав парламента. Поводом для принятия нового избирательного законодательства послужили результаты референдума, проведенного 18-19 апреля 1993 г., на котором 74% избирателей участвовало в голосовании; из числа участвовавших 82,7% высказались за введение на выборах в Сенат мажоритарной избирательной системы относительного большинства (против высказалось 17,3%, избиратели, проголосовавшие незаполненными бюллетенями, составили 3,3%, недействительные голоса – 1,9%).

После реформы при формировании Палаты депутатов страна делится на 27 избирательных округов; Сенат избирается на базе областей, число округов, таким образом при формировании верхней палаты составляет 20. Избирательные округа совпадают с границами областей. При избрании депутатов области Пье-монт, Ломбардия, Венеция, Лацио и Сицилия делятся на два или три избирательных округа. В этих округах 75% мест парламентариев распределяется по мажоритарной системе (455 мест депутатов и 232 места сенаторов) в одномандатных, более мелких округах, на которые делятся основные округа, и 25% мест – по пропорциональной системе. При распределении мест в Палату депутатов по пропорциональной системе применяется метод натуральной квоты, т.е. квота Т.Хэра, с правилом наи-

168

большего остатка. Для того, чтобы участвовать в распределении мест списки кандидатов должны набрать по меньшей мере 4% поданных голосов. При распределении мест по пропорциональной системе в Сенат применяется метод В. д'0ндта, но без процентного "порога", препятствующего участвовать в распределении мест спискам, набравшим небольшое число голосов.

При избрании депутатов каждому избирателю даются два бюллетеня – один для голосования за кандидата по мажоритарной системе, второй – для голосования за партийный список. При выборах сенаторов избирателю дается один бюллетень. Каждый кандидат в сенаторы должен быть поддержан каким-либо списком кандидатов или блоком списков (5 максимум). Кандидат может быть представлен в одномандатном округе, но одновременно может состоять в,каком-либо списке в одном или нескольких избирательных округах. Однако для того, чтобы особенно не ухудшать положение мелких политических партий и не давать особых преимуществ действию одномандатной мажоритарной избирательной системы, было введено правило:

голоса одного или нескольких списков, по которым был избран кандидат в каком-либо одномандатном округе, уменьшаются на число голосов, полученных этим кандидатом в этом одномандатном округе. Это правило действует при избрании обеих палат парламента.

Для выдвижения кандидата в депутаты в одномандатном округе требуются подписи не менее 500 и не более 1000 избирателей, занесенных в список коммуны, входящей в состав этого округа; для выдвижения кандидатов в сенаторы в одномандатных округах требуются подписи от 1000, но не более 1500 избирателей, внесенных в списки этого округа. Для выдвижения списка кандидатов, избираемых в нижнюю палату парламента по пропорциональной системе, требуется не менее 1500 и не более 2000 подписей в коммуне, входящей в состав округа с населением менее 500 тыс. жителей, не менее 2500 и не более 3000 – в округах с населением от 500 тыс. до 1 млн. жителей, не менее

4000 и не более 4500 – в округах с населением более 1 млн. жителей.

При избрании сенаторов область Валле д'Аоста образует один одномандатный избирательный округ, а область Молизе – два одномандатных округа.

Порядок избрания областных советов не подвергся реформированию. Советы избираются по пропорциональной системе

169

по округам (последние совпадают с границами провинций). Места распределяются между провинциями по пропорциональной системе с правилом наибольшего остатка в зависимости от численности населения провинции. Избирательная квота при избрании депутатов областных советов определяется путем деления общего числа действительных голосов на число причитающихся мест, увеличенному на единицу. Затем полученные каждым списком голоса делятся на исчисленную квоту. Нераспределенные в округах места передаются в рамках области по пропорциональной системе с правилом наибольшего остатка. Избиратели имеют право на преференциальное голосование. Число советников в областях определяется избирательным законом этой области, исходя из численности населения: 80 советников для областей с числом жителей более 6 млн., 60 – от 4-х до 6 млн., 40 – от 1 до 3 млн. и 30 – в областях с населением до одного миллиона жителей. Советники избираются на 5 лет, их мандат несовместим с представительством в парламенте.

Провинциальные советы избираются вначале по одномандатной мажоритарной системе в округах, а затем по пропорциональной системе в рамках провинции. При распределении мест между партийными списками в провинции при определении квоты в знаменателе применяется цифра "2" и распределение оставшихся мест по правилу наибольшего остатка.

Муниципальные советы избираются по-разному в зависимости от численности жителей коммун. В коммунах с числом жителей 15 тыс. и менее применяется мажоритарная система с возможностью панаширования. В коммунах с числом жителей более 15 тыс. места распределяются по пропорциональной системе с применением правила д'0ндта.

В 1993 г. была изменена избирательная система при выборах советов главных городов провинций и наиболее крупных городов страны (Милан, Турин, Палермо, Рим, Неаполь, Венеция, Триест, Катания, Генуя); в названных городах стала применяться комбинированная мажоритарная и пропорциональная системы, а также были введены прямые выборы мэров. Они избираются путем двухтурового голосования по мажоритарной системе – в первом туре для избрания нужно набрать абсолютное большинство поданных голосов; если никто такого большинства не получил, то во второй тур проходят два кандидата, получившие наибольшую поддержку избирателей. Введение прямых выборов мэров имеет цель обеспечить их независимость по отноше-

170

нию к выборным советам и политическим партиям. Одновременно введение такого порядка избрания мэров ведет к необходимости блокирования политических партий, поскольку изолированная партия не имеет каких-либо шансов на победу.

Кроме выборов, итальянские избиратели призываются к урнам при проведении референдумов. Италия – вторая европейская страна, в которой в послевоенный период число проведенных референдумов уступает лишь Швейцарии. Конституция 1947 г. предусматривает довольно значительное число различных референдумов на национальном и местном уровнях. Включение процедуры референдума в законодательный процесс и права народной инициативы явились отражением демократических настроений в Учредительном собрании, вырабатывавшем основной закон после долгих лет фашистской диктатуры.

Конституция закрепляет право народной инициативы (абз. 2 ст. 71), которая не заканчивается народным голосованием, а рассматривается парламентом. Законопроект с приложением не менее 50 тыс. подписей избирателей передается председателю одной из палат парламента, которая проводит проверку и подсчет подписей и устанавливает их законность. Законопроект вносится в виде постатейного текста, сопровождаемого пояснительным докладом. Практическое использование института народной инициативы на национальном уровне невелико. Лишь после принятия закона о референдумах и народной инициативе 1970 г., обеспечившим применение конституционной нормы, было внесено до 1987 г. только 30 инициатив, среди которых лишь немногие были приняты к рассмотрению парламентом.

Референдум предусмотрен основным законом страны (ст. 132 и 133) при изменении территориальных границ внутри государства. Такое голосование проводится при слиянии существующих областей и создании новых областей с числом жителей не менее миллиона по предложению коммунальных советов, представляющих не менее трети заинтересованного населения. Такое же голосование проводится при отделении провинций и коммун от одной области и присоединении к другой. В пределах области посредством референдума могут образовываться новые коммуны, изменяться их границы и названия.

О возможности проведения конституционного факультативного референдума на основании статьи 138 основного закона уже говорилось.

Наиболее оригинальным, предусмотренным статьей 75 кон-171

ституции, является институт народного вето в отношении уже действующего закона. Сама конституция называет такое голосование референдумом. Такое голосование может быть проведено по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов для отмены полностью или частично уже действующего закона или акта, имеющего силу закона (например, декрета-закона, акта делегированного законодательства). Применение такого голосования не ограничено временным отрезком от даты вступления акта в силу. Правда, из-под действия названной нормы изъяты законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ра^фикацию международных договоров.

Референдум, проводимый на основе статьи 75 конституции, стал единственной формой такого голосования на национальном уровне. Было несколько "волн" референдума (народного вето), в частности, в 1974, 1978, 1981, 1985 гг. и т.д. в отношении более двадцати законов. Каждая "волна" включала голосования об отмене, как правило, нескольких законов.

Несмотря на значительное число голосований на национальном уровне, проведение референдума в Италии значительно ограничено. Так, не разрешается представлять требования о проведении референдума в форме народного вето в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат парламента и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов палат. С учетом этих положений и некоторых других требований о проведении таких голосований могут представляться ежегодно с 1-го января по 30 сентября. Если произведен досрочный роспуск одной или обеих палат парламента, то после опубликования декрета президента республики о назначении новых выборов в обе или в одну палату, ранее назначенный референдум автоматически откладывается и сроки, связанные с процедурой этого голосования, возобновляются по истечении 365 дней со дня выборов. Иначе говоря, при нормальной работе парламента, не прерываемой досрочным роспуском, остается около двух с половиной лет из пятилетней легислатуры, когда могут вноситься требования о проведении голосования.

В соответствии со статьей 123 конституции каждая область имеет право устанавливать в своем статуте процедуру референдума в отношении законов и административных постановлений области. Статуты содержат такие нормы, за исключением об-

172

ласти Сицилия. Референдум в областях имеет два вида: консультативный и форму народного вето. Например, в области Лацио голосование назначается для вынесения решения о полной или частичной отмены областного законодательства по требованию 50 тыс. избирателей области или двух провинциальных советов, принятым в каждом из них двумя третями установленного состава советников, или 10-ю коммунальных советов, в избирательные списки которых внесено не менее 50 тыс. человек, принятым в каждом совете двумя третями установленного числа советников. Не допускается референдум в отношении налоговых вопросов и для принятия бюджета. В других областях установленные иные квалификационные требования для проведения голосования в форме народного вето. Например, в области Базиликата требуется 8 тыс. подписей. В статутах областей закреплен и институт народной инициативы. Однако, в настоящее время институты непосредственной демократии в областях практически не используются.

Центральные органы государственной власти

Система центральных органов государственной власти Италии строится на основе принципа разделения властей: законодательная власть вверена двухпалатному парламенту, исполнительная (как и во всех парламентарных странах) имеет двойственную структуру, – она включает Президента республики и правительство – Совет министров. Составной частью системы органов является Конституционный суд, обеспечивающий функционирование государственной системы в соответствии с нормами основного закона.

Парламент. Основной закон не проводит различия между Палатой депутатов и Сенатом; статьи с 62 по 82, регулирующие их полномочия и отношения, называют их "палатами". Равенство палат юридически нарушается только в случае, когда они принимают решения совместно (выборы президента республики, назначение членов Конституционного суда, Высшего совета магистратуры и др.), поскольку Сенат в два раза численно меньшая палата. Но и в этом случае неравенство палат иллюзорно: депутаты и сенаторы голосуют не по принадлежности к своим палатам, а по принадлежности к своим партийным фракциям.

Поскольку обе палаты формируются по примерно одной и той же избирательной системе, то политический состав палат весьма схож между собой и поэтому отсутствует четкое противостоя-

173

ние между ними. Расхождения между палатами носят скорее технический характер, чем политический. Создание Сената, вроде бы ненужного с логической точки зрения, объясняется условиями становления государственного строя в Италии после Второй мировой войны, борьбой между силами, выступавшими за монокамерализм, и сторонниками традиционного бикамера-лизма.

Итальянские депутаты и сенаторы обладают обычными для западноевропейских парламентариев иммунитетом и индемнитетом. Палаты действуют на основе собственных регламентов, принимаемых абсолютным большинством их членов. Парламент работает в сессионном порядке, собираясь на две сессии в году, начинающихся в первый рабочий день февраля и октября месяца. Палаты могут быть созваны и на чрезвычайные сессии по требованию их председателей, Президента республики или 1/3 части их членов. Если одна из палат собирается на чрезвычайную сессию, то вторая собирается по праву.

Руководящие органы палат – бюро. Каждый из этих органов включает председателя палаты, четырех вице-председателей, трех квесторов и 8 секретарей, причем в этих органах должны быть представлены все партийные фракции. Бюро избирается на 5 лет, т.е. на срок легислатуры палат. Для образования партийных фракций требуется в Палате депутатов желание не менее 20 ее членов. Бюро палаты может разрешить создание фракции в составе менее 20 депутатов при условии, что эта группа представляет надлежаще организованную и действующую партию, которая выполнила ряд требований относительно численности выдвинутых на выборах кандидатов и числа полученных голосов. В Сенате партийные фракции должны состоять не менее чем из десяти сенаторов. В палатах возможно образование смешанных партийных фракций. Повестка дня парламента устанавливается конференцией председателей фракций, руководимых или председателем Палаты депутатов или председателем Сената с участием представителя правительства.

В палатах образуются постоянные комиссии: в Сенате – 12 или 13 (на два года), в Палате депутатов – 14 (на срок легислатуры). Сенат может образовывать комиссию по европейским делам. Профиль комиссий в основном повторяет компетенцию соответствующих министерств. Конституция, помимо единственного случая (ст. 126 абз. 4) не предусматривает общих для обеих палат комиссий. Однако, начиная с 1975 г. законом при

174

отсутствии конституционного регулирования были созданы постоянные смешанные комиссии от обеих палат парламента. В частности, такие комиссии были учреждены по делам секретных служб, по аудиовизуальным средствам. С этого же времени стали образовываться смешанные расследовательские комиссии, каждая палата направляет в такие органы до 20 своих членов. До 1975 года в Палате депутатов было образовано 5 расследовательских комиссий, в Сенате – одна. Такие комиссии согласно конституции (ст. 86) обладают теми же полномочиями, что и судебные власти.

В комиссиях представлены члены каждой партийной фракции палаты. На заседаниях постоянных комиссий могут присутствовать члены правительства, причем в заседаниях сенатских комиссий могут участвовать и не члены комиссий и им может представляться возможность для выступления.

Заседания палат носят публичный характер. По просьбе правительства, председателя партийной фракции или группы парламентариев (в Палате депутатов – 10-и) палата может принять решения о проведении закрытого заседания. Трансляция заседаний по государственному радио и телевидению проводится по решению председателя палаты, а по частному радио – не требует разрешения.

Итальянский парламент, в целом, обладает традиционными для западноевропейских парламентов полномочиями. Он законодательствует, причем это он может делать по любому вопросу; в Италии не существует регламентарной сферы издания нормативных актов, как во Франции. Законодательная инициатива принадлежит парламентариям, правительству, областным советам, Национальному совету экономики и труда, а также группам избирателей не менее 50 тыс. человек. Избиратели, однако, не могут вносить проекты в областях, зарезервированных за правительством (бюджет, ратификация международных договоров и др.). Все законопроекты, предусматривающие новые расходы, должны указывать источники их покрытия. Проекты от областей должны касаться областной жизни, проекты от Национального совета экономики и труда – социально-экономических проблем. Очень ограниченной инициативой могут обладать и муниципальные советы; их проекты могут касаться только образования новых провинций и областей или изменения существующих границ. Каждый проект должен быть составлен в постатейном виде. Отклоненный проект может быть представ-

175

лен только по истечении 6-и месяцев. Законопроекты вносятся в любую из палат и они становятся законами только по их одобрении обеми палатами. Исключение сделано только для закона о бюджете. Его проект представляется в Палату депутатов. Принятый закон промульгируется Президентом республики, которому предоставляется месячный срок для выполнения этой обязанности. В течение этого срока глава государства может требовать от парламента повторного рассмотрения закона. Конституция не указывает основания, по которому Президент может осуществлять это право. На практике чаще всего указываются технические причины и погрешности, но не политические. В таком случае парламент принимает закон повторно при соблюдении обычной процедуры, т.е. не требуется выполнения какого-либо специального требования (например, принятия квалифицированным большинством).

Особенность законодательного процесса в парламенте – предоставление палатам права передавать свои законодательные полномочия комиссиям (ст. 72 конституции). В результате около трех четвертей актов на практике принимается в соответствии с этой облегченной и ускоренной процедурой. Однако, законы о конституционном пересмотре, избирательные законы, акты о бюджете, о делегировании законодательной власти, санкционирующие ратификацию международных договоров всегда рассматриваются при соблюдении нормальной процедуры. Кроме того, в случае делегирования комиссиям права законодательствовать проект может быть возвращен в палату, если того потребует правительство, десятая часть членов палаты или пятая часть членов самой комиссии. Законодательная деятельность итальянского парламента весьма насыщена. Например, за четыре года (1978-1982) было внесено проектов правительства – 1672, принято по ним законов – 858; законопроектов от парламентариев было 4021, принят по ним 371 закон; от других субъектов законодательной инициативы поступило 75 проектов, по ним принят один закон*.

* Для сравнения укажем, что за тот же период в Португалии было принято по инициативе правительства 86 законов (им внесено 630 проектов), по инициативе парламентариев – 130 (273); в Великобритании правительство представило в палату лордов 52 проекта (принято 58), в палату общин 287 (265); парламентарии внесли: лорды – 91, примято 35; депутаты – 502, принято 49; другие субъекты – 103 (принято 108). Данные по Великобритании включают законы, представленные вторично. В Испании правительство внесло 400 проектов, принято 323;

парламентарии – 286 и 38. Других инициатив не было.

Нельзя не признать, что законодательные полномочия итальянского парламента несколько ослаблены возможностью проведения голосования в форме народного вето, о котором уже говорилось. Известно уже достаточно большое число случаев, когда такие голосования проводились. В частности, между 1974 и 1987 гг. на такое голосование было поставлено 15 законов, в частности, законы о разводе, о борьбе с терроризмом, о строительстве атомных электростанций и др.

Парламент может делегировать правительству свои законодательные полномочия; делегирование не может быть осуществлено в конституционной области, в области избирательного права, принятия бюджета, в ратификации международных договоров. Делегирующий закон должен содержать руководящее направление, принципы, которым должны следовать издаваемые декреты на основе уполномочия. В законе должно быть указано время, в течение которого правительство может законодательствовать от имени парламента и точный предмет, по которому могут приниматься декреты. Делегирующий закон часто предусматривает создание смешанной (от обеих палат) специальной комиссии для подготовки замечаний по проектам законов, которые правительство по окончании делегации представит в парламент.

Конституция 1947 г. весьма широко толкует и использует понятие срочности, срочных обстоятельств. Статья 77 предоставила правительству полномочие по изданию распоряжений, имеющих силу закона в случаях особой необходимости и срочности. Эти декреты должны быть представлены для утверждения в парламент в тот же день; если парламент распущен, то он специально созывается в течение пяти дней. Декреты теряют силу с момента издания, если они не получили законодательного утверждения в течение 60-ти дней после их опубликования.

Правительство несет коллективную ответственность перед любой палатой парламента. При конституировании правительство должно получить доверие обеих палат. Итальянскому парламенту известны такие формы контроля за деятельностью правительства, как устные и письменные вопросы (примерно два заседания в неделю в палате отводится для устных вопросов; ответ на устный вопрос должен быть дан в 14 дней, на письменный – в 20), интерпелляции, расследовательские комиссии. Наиболее грозное оружие парламентских палат – резолюции недоверия – должны быть подписаны по меньшей мере десятой час-

176

177

тью членов какой-либо палаты; такие резолюции обсуждаются по истечении трех дней с момента внесения. Итальянский парламент может принимать, кроме того, резолюции по определенному вопросу; такие резолюции вносятся либо председателями парламентских фракций, либо 10 депутатами или 8 сенаторами. Они передаются на предварительное рассмотрение постоянных комиссий. В принятой палатой резолюции указываются какие-либо направления в государственной политике.

В международной сфере итальянский парламент ратифицирует договоры с другими государствами, объявляет войну, В судебной области парламент осуществляет следующие полномочия; назначает третью часть< членов Конституционного суда, третью часть Высшего совета магистратуры, решает вопрос об объявлении амнистии. На совместном заседании палат парламент решает вопрос о предании суду Президента республики, председателя Совета министров и министров.

Президент республики избирается на совместном заседании палат парламента, к членам которого присоединяются представители от областей – по три от области; Валле д'Аоста посылает одного представителя. Представители избираются областным советом с обеспечением представительства от партий оппозиции. Практически глава государства избирается палатами парламента, поскольку число представителей от областей составляет лишь 58, а парламентариев 935 (не включая в это число пожизненных сенаторов). Таким образом назначение представителей от областей является почти символическим и внесение соответствующей нормы в конституцию было вызвано стремлением Учредительного собрания показать, что президент республики не является лицом, избранным только парламентом и ему обязанным своей властью. Выборы осуществляются тайным голосованием: в первых трех турах нужно получить 2/3 поданных голосов. Начиная с четвертого тура достаточно получения абсолютного большинства. В 1971 г. потребовалось 23 тура для избрания президента Дж. Леоне. Другие президенты избирались с меньшим числом туров. Президент республики, который не может быть моложе 50 лет, избирается на 7 лет. Пост главы государства несовместим с выполнением какой-либо иной должности.

Со сроком полномочий Президента связано другое требование. Палаты парламента или одна из них не могут быть распущены (это право Президента, действующего по предложению

178

главы правительства) в течение шести месяцев, предшествующих сроку истечения мандата главы государства. Это правило установлено для того, чтобы помешать Президенту воспользоваться проведением досрочных выборов для своего переизбрания.

Полномочия главы государства достаточно велики; реальное использование конституционных прав в значительной мере зависит от личности Президента, его наклонностей. Конституция (ст. 89) предусматривает необходимость контрассигнирования всех актов Президента правительством. Ответственность за такие акты несут завизировавшие его министры. Основной закон говорит, однако, об уголовной ответственности Президента республики за государственную измену и за посягательство на конституцию.

Президент республики является главой итальянского государства и представляет национальное единство. Как и в любом парламентарном государстве он промульгирует законы, принятые парламентом, а также постановления и декреты, имеющие силу закона, назначает гражданских и военных должностных лиц, аккредитует дипломатических представителей в иностранных государствах и такие же представители аккредитуются при нем, ратифицирует международные договоры (после разрешения, даваемого парламентом, за исключением малозначительных соглашений). Президент республики председательствует в Совете министров, в Высшем совете магистратуры; обладает правом помилования, жалует знаки отличия.

В отношении парламента у Президента республики два основных полномочия – право требовать повторного рассмотрения законопроектов, о котором мы говорили, и право роспуска одной или обеих палат. Хотя в Учредительном собрании левые силы требовали при роспуске соблюдения точных условий, как это было обозначено в конституции Французской четвертой республики 1946 г. (министерский кризис– ст. 51), но эти предложения были отклонены. Президент республики может распустить одну или обе палаты, только заслушав их председателей. Президент, однако, не обязан следовать их мнению. Единственное исключение, о чем уже говорилось, нельзя распускать палаты в течение шести месяцев, завершающих срок полномочий Президента. Роспуск производится по предложению главы правительства. К названным полномочиям следует добавить следующие; Президент является главнокомандующим

179

вооруженными силами, в случаях, предусмотренных конституцией он назначает референдум, по решению парламента он объявляет состояние войны,

Правительство – наиболее активный орган исполнительной власти, включает председателя Совета министров и министров. Конституция (поел. абз. ст. 95) предусматривает, что организация Президиума Совета министров, число, функции и организация министерств устанавливаются законом. После принятия конституции в течение почти 40 лет такой закон не был примят;

только в 1986 г. (правительство Б.Кракси) этот акт впервые обсуждался в парламенте, но-не получил одобрения. Правительственная организация определяется самим основным законом страны и специальным декретом (декрет Занарделли), принятым в начале века.

Назначение правительства целиком зависит от палат парламента, а точнее от соотношения политических сил в них. В соответствии с классическими правилами парламентарной республики правительство назначается Президентом республики после консультаций с лидерами партийных фракций в палатах и их председателями. Оно считается сформированным, если в течение десяти дней после своего образования получит доверие Палаты депутатов и Сената. Палаты высказываются одновременно и по программе правительства и по его составу. Правительство солидарно ответственно перед палатами. Председатель Совета министров несет ответственность за общую политику, а министры коллективно ответственны за действия Совета министров и индивидуально – за действия своих ведомств. Принцип министерской солидарности, в принципе долженствующий служить стабильности правительства, на практике мало помогает последнему в условиях Италии. Стабильности "мешает" многопартийность в парламенте, частые расхождения партий во мнениях. Правительства нередко уходят в отставку, не дожидаясь постановки вопроса о доверии; для правительственного кризиса бывает достаточно несогласия партий коалиции по каким-либо вопросам. Очевидно, что итальянское правительство занимает более слабые позиции по отношению к парламенту, чем правительства в ФРГ или во Франции. Инвеституру это правительство должно получать перед обеими палатами; каждая из палат может требовать ухода его в отставку. При этом не требуется какого-либо специального большинства при голосовании о доверии. В то же время итальянское законодательство предоставляет правительству некоторые возможности для оказания давления на палаты парламента. В частности, согласно регламентам палат правительство может связывать постановку вопроса о доверии с голосованием или с отклонением статей каких-либо законопроектов или поправок к ним.

Правительство руководит страной в цепом в соответствии с волей парламентского большинства: оно исполняет зсжомы, принимает регламенты, декреты и разного рода постановления по управлению. Полномочия, предоставленные конституцией Президенту республики, фактически осуществляются правительством (назначение чиновников, роспуск палат и др.). На практике правительство в Италии в гораздо большей мере, чем в других странах, зависит от воли палат парламента. О возможностях правительства законодательствовать в порядке делегат-.ч ^ при срочных обстоятельствах уже говорилось.

Конституция Италии 1947 г. учредила несколько вспомогательных и контрольных органов, оказывающих содействие паг.помсн-ту и правительству в осуществлении их функций, и ^мо"г,а обладающих самостоятельными полномочиями. К их числу относятся Национальный совет экономики и труда, Государственный совет и Счетная палата.

Национальный совет экономики и труда формирует:' ча корпоративной основе из представителей "групп интересов" (профсоюзов, предпринимательских организаций, организаций лиц свободных профессий и др.) и экспертов. Сове' явгяется консультативным органом парламента и правительства г'о экономическим и социальным вопросам. Он обладает правом законодательной инициативы.

Государственный совет – консультативный юридический орган правительства и одновременно высший орган административной юстиции.

Счетная палата осуществляет предварительный контроле законности финансовых актов правительства и контроль ;а исчол-мением государственного бюджета. О проведенном контроле имеет право докладывать непосредственно парламен. у

Конституционный суд

Конституционный суд был впервые в истории страны учрежден основным законом 1947 г. До этого Италия не знала конституционной юстиции. Только восемь лет спустя после принята? конституции был принят закон (11 марта 1953 г.) об этом органе.

180

181

Первое заседание Суд провел 23 апреля 1956 г., а первое решение вынес 14 июля 1956 г.

Суд включает 15 судей, избираемых на 9 лет. Судьи не распределяются по палатам, они действуют как единая коллегия. Судьи назначаются по третям – парламентом на совместном заседании палат, Президентом республики и высшей магистратурой, общей и административной. В парламенте для назначения требуется две трети голосов списочного состава в первых трех турах, и три пятых – в последующих турах. Такое квалифицированное большинство установлено для того, чтобы партии, имеющие большинство мест в парламенте и образующие правительство, не могли бы полностью обеспечить себе треть мест в Конституционном суде. Назначение от судейского сословия производится следующим образом: три судьи выбираются Кассационным судом, один – Государственным советом, один – Счетной палатой. Президент республики назначает пять членов Суда по своему усмотрению, однако, декрет о назначении должен быть контрассигнован председателем Совета министров.

Судьи избираются и подбираются из числа членов высших общих и административных судебных органов, даже находящихся в отставке, штатных профессоров права университетов и адвокатов – все должны иметь стаж работы не менее 20 лет. Судьи не могут назначаться повторно. Председатель Суда избирается из числа его членов на трехлетний срок. По традиции председателем становится один из членов, чей срок полномочий истекает в последние три года; таким образом председатель может только один раз занимать этот пост.

Первоначальный срок полномочий судей был 12 лет, а с 1967 г. – он составляет девять. Мандат судьи несовместим с занятием какой-либо должности (занятие политикой, профессиональная деятельность, даже с преподаванием права). Судьи обладают иммунитетом, сравнимым с парламентским. Разрешение на их преследование в судебном порядке или отстранение от должности может быть дано только самим Судом. В отношении судей не существует каких-либо возрастных ограничений, как в ФРГ или в Австрии. Суд – автономный орган в административном и финансовом отношении, имеет свое обособленное помещение. Обычно он действует в пленарном порядке по созыву председателя, который назначает докладчика по делу и устанавливает день слушания. Для принятия решения нужен

182

кворум в 11 судей и присутствие хотя бы одного судьи из каждой трех назначаемых категорий. Решения принимаются большинством голосов, при их равенстве голос председателя дает перевес.

Важнейшее полномочие Суда – контроль за конституционностью законов и актов, имеющих силу законов. Такой контроль может быть предварительным и последующим. Первый осуществляется Судом по требованию правительства в отношении законов областей до того, как они будут промульгированы. Такое рассмотрение происходит тогда, когда комиссар правительства в области посчитает, что область превысила свою компетенцию, или если ее решение противоречит национальным интересам или интересам других областей. Если областной совет подтверждает свой закон абсолютным большинством голосов, то председатель Совета министров может запросить Конституционный суд в 15-дневный срок, считая со времени, когда он был информирован о втором голосовании областного совета. Решение главы правительства приостанавливает вступление в силу акта областного совета. Суд, не имеющий срока для вынесения решения, может либо отклонить ходатайство правительства, либо аннулировать закон области. На практике такие обращения нечасты.

Последующий контроль может быть абстрактным или конкретным. Первый может проводиться по требованию областей в отношении законов государства и по основаниям нарушения последним компетенции области.

Предметом контроля могут быть все законы или акты, имеющие силу закона. Суд по их поводу может быть запрошен общим или специальным судом при рассмотрении конкретного дела. Вопрос о конституционности может быть поставлен и самим Судом, рассматривающим дело. Если признается обоснованным требование о признании неконституционным закона или акта, имеющего силу закона, то Суд объявляет недействительными законодательные положения в пределах обращенного к нему запроса. Суд объявляет также законодательные положения, незаконность которых следует из принятого им решения.

Кроме того. Конституционный суд рассматривает споры о компетенции в соответствии со статьей 134 основного закона, т.е. могущие возникнуть споры между парламентом и правительством, главой государства и парламентом, органами судебной власти и правительства.

183

При рассмотрении дел по обвинению Президента республики Конституционный суд дополняется 16 судьями, избираемыми парламентом на 9 лет по тем же правилам, что и ординарные судьи этого органа. Избрание производится по заранее составленным спискам граждан, обладающих необходимыми квалификациями для избрания в сенаторы. Члены парламента в список не включаются. Что же касается преступлений, совершенных председателем Совета министров и министрами, то после поправки в конституцию, внесенной в январе 1989 г., их дела рассматриваются в порядке обычного судопроизводства по разрешению, даваемому палатами парламента. До принятияэтой поправки их дела также рассматривалисьпонституционным судом.

Суд имеет полномочия при проведении голосования в порядке народного вето, о котором уже говорилось. Он изучает требование об отмене закона или акта, имеющего силу закона, с точки зрения их конституционности. Суд рассматривает вопрос, какие из требований допустимы и какие противоречат кругу законов, в отношении которых народное вето не может проводиться.

Конституционный суд играет заметную роль в государственной системе Италии, часто выступая как "созаконодатель" и даже как законодатель при вынесении решений. Такое случается тогда, когда сами законы страдают пробельностью. Суд включает в них "дополнительные" или "заменяющие" положения.

Областная автономия и местное управление

В административно-территориальном отношении Италия делится на области (их 20), провинции и коммуны. Автономная область представляет высший эшелон территориального деления, в чью компетенцию входят сферы, которые до издания конституции 1947 г. относились к ведению центральных органов власти. Области были созданы как ответная реакция против фашистского авторитаризма и центризма, существовавшего в Италии в прошлом веке после ее объединения. Областная автономия была одним из требований ХДС – католической партии, сформулированным еще на ее конгрессе в 1921 г.

Все области разделены на две категории – обычные и специальные. Если статус первых определен общими для всех конституционными и другими нормами, то статус вторых неодинаков. Он регулируется специальными конституционными законами. Специальных областей всего пять: Третино-Альто-Адидже, Вал-184

ле д'Аоста, Фриули-Венеция Джулия, в которых живут национальные меньшинства, и два острова – Сицилия и Сардиния. В Валле д'Аоста проживает франкоязычное население, в Третино-Альто-Адидже – южнотирольцы (немецкоязычное население) и падины, в Фриули-Венеция Джулия – фриулы и словенцы. Сицилия и Сардиния получили автономный статус по социально-экономическим причинам: в момент принятия конституции страны они выделялись экономической отсталостью, особыми традициями, наличием у населения элементов сепаратизма. Статуты специальных областей отличаются друг от друга, обладая большой спецификой. Области с обычным статусом также имеют свой статут.

Полномочия областей включают организацию своих органов, своих ведомств, установление границ коммун, регулирование вопросов общественной благотворительности, санитарной и больничной помощи; в их ведении находится градостроительство, туризм и гостиничное дело, озерное судоходство, охота и рыбная ловля, сельское хозяйство и леса, ремесла, городская и сельская полиция, а также другие вопросы, которые могут быть включены специальными конституционными законами.

Области осуществляют административную деятельность в сферах, в которых они принимают законы. Области со специальным статусом обладают более широкими полномочиями и у них есть права, превышающие компетенцию обычных областей в специфической для каждой из них сфере.

На национальном уровне области участвуют в выборах Президента республики, обладают инициативой при проведении голосований в форме народного вето и конституционных референдумов (ст. 75 и 138 конституции), правом законодательной инициативы (ст. 121). Имея полномочия законодательствовать по своему кругу вопросов, области создают источники права, которые распространяются на всех проживающих на их территории лиц, а также на входящие в их состав провинции и коммуны. В своих взаимоотношениях с государством области правомочны оспаривать его решения и отстаивать свою компетенцию, обращаясь в Конституционный суд. Они осуществляют опеку над провинциями и коммунами, контролируя законность их актов;

в некоторых случаях они могут требовать от органов, принявших незаконный акт, решения об их пересмотре.

Органами областей с обычным и специальным статусом являются советы, джунты и председатели джунты. Совет со своим

185

председателем является законодательным органом, он контролирует деятельность исполнительной власти. Джунта – исполнительный орган. В областях с населением до миллиона человек джунта включает председателя, шесть действительных и двух запасных асессоров; в областях до трех миллионов жителей число действительных асессоров составляет от восьми до десяти; в иных областях – от десяти до двенадцати. В двух последних случаях число запасных асессоров – четыре. Областной совет избирает асессоров из своего состава тайным голосованием в присутствии не менее 2/3 областных советников. Председатель джунты представляет область во внешних сношениях, про-мульгирует законы, издаваемые советом, и принимаемые им регламенты. Он руководит административными службами области, обеспечивает координацию работы джунты. В джунте каждый асессор отвечает за определенную область управления. Разница в положении названных трех органов состоит в том, что в областях со специальным статусом значительно усилена роль джунты; ей доверяется регламентарная власть, она принимает решения о выработке политики в области. Ее положение сопоставимо с ролью правительства на нацинальном уровне. В областях с обычным статусом совет играет преобладающую роль и в управлении, и в законотворчестве.

Областные советы работают в сессионном порядке (очередные сессии от 2-х до 4-х в год); совет может работать и в течение всего года, так как он сам определяет продолжительность;

сессий. Кроме того, председатель джунты или определенное статутом области число советников могут требовать созыва;

чрезвычайных сессий. Органами областного совета являются его председатель, партийные фракции, постоянные и другие комис- :

сии. Законодательная инициатива принадлежит джунте, совет- | никам, а также провинциальным советам и определенному чис- | лу муниципальных советов (по общему правилу – пяти). В неко-1 торых областях к этим субъектам законодательной инициативы! добавляются профсоюзы и представительные организации дру-| гих социально-профессиональных групп (предприниматели и др.). Законодательная процедура включает обсуждение в комиссиях, в совете. Председатель джунты может промульгиро-1 вать закон только через 30 дней после его принятия. В этот промежуток времени он направляется правительству страны через его комиссара, находящегося в области, с целью контроля за соответствием национальному законодательству.!

186

Средствами контроля со стороны совета за исполнительными органами области являются вопросы, интерпелляции, резолюции порицания, следственные комиссии.

Чисто административными единицами являются провинции (их около 100) и коммуны (около 8000). Они имеют выборные органы и органы исполнительной власти. Первые – советы;

вторые – в провинциях – джунты, избираемые из состава совета, а в коммунах – муниципальные джунты и мэр, выполняющий, кроме того, функции представителя государства. Объем компетенции этих территориальных единиц невелик – некоторые социальные, школьные службы,

Достаточно широкая демократическая основа в территориальном управлении в Италии не обходится, однако, без системы строго контроля со стороны центральной власти. Области обязаны представлять комиссару правительства, находящемуся в ней, все свои законы в пятидневный срок с момента их принятия. Правительство может возражать против их промульгации по мотивам незаконности. Закон в таком случае возвращается в областной совет для повторного рассмотрения. В этом случае совет может "похоронить' ' этот закон, отказавшись от его принятия, но второе рассмотрение должно собрать абсолютное большинство голосов. В последнем случае правительству предоставляется 15 дней, чтобы решить вопрос об обжаловании в Конституционный суд. Более строгий контроль установлен статьей 117 конституции, согласно которой областные законы не должны противоречить национальным интересам или интересам других областей. Первая фаза контроля в этом случае такая же как и при контроле по мотивам законности. Если совет подтверждает закон абсолютным большинством голосов, то правительство в 15-дневный срок обращается в парламент (ст. 127). Подобная процедура еще не применялась.

Если же при обращении в парламент последний сомневается в характере поставленного вопроса, то решающее слово принадлежит Конституционному суду.

Кроме того, статья 126 основного закона предусматривает возможность роспуска областного совета, если тот совершает действия, противоречащие конституции, или серьезные нарушения закона, или не выполняет предложений правительства сместить свои исполнительные органы, совершивших аналогичные действия или нарушения. Совет может быть распущен и в случае, если вследствие ряда отставок или за невозможностью образовать большинство, он не в состоянии функционировать,

187

a [ciK.-rt. .ю соображениям национальной безопасности. Роспуск прои->, о^ится властью Президента республики по заслушании комиссии депутатов и сенаторов по областным вопросам. Декретом о роспуске назначается комиссия из трех человек, имеющих г,(;зао быть избранными в областной совет, которая назначает вые •оры ^е позднее, чем в трехмесячный срок и осуществляет управление текущими делами и всеми срочными делами, решения о которых должно быть представлено на утверждение вновь избранного совета.

В -юсв^нциях контроль за деятельностью ее органов принадлежат префектам, подчиненным министерству внутренних дел.

Судебная система

Со . .dcno статье 104 конституции магистратура образует автономное и независимое от всякой власти сословие. В магистратуру входят судьи и прокуроры. Высшим конституционным органом в судебной иерархии является Высший совет магистратуры, деятельность которого регулируется основным законом (ст. 104-108) и законом об этом органе от 24 марта 1958 г., а также рядом других актов. Высший совет магистратуры включает 24 человека, из коих трое входят в него по должности – Президент республики в качестве председателя, председатель и генеральный прокурор , Кассационного суда. Остальные члены Совета избираются: 14 – маг истратами из числа лиц, принадлежащих к различным категори- | ям магистратуры, 7 – парламентом на совместном заседании | палат из числа штатных профессоров права университетов и адвока- i тов с 15-летним стажем. Из 14-ти магистратов 6 избираются из | числа магистратов Кассационного суда, двое – из которых должны занимать руководящие посты, 4 – из числа магистратов апелляционных судов и 4 из числа магистратов трибуналов со стажем работы после повышения в эту должность не менее четырех лет.

В компетенцию Высшего совета магистратуры входит: прием в состав магистратуры, переводы, повышения и другие меры,;

связанные со статусом магистратов; назначение и отзыв почетных вице-преторов, мировых судей и их заместителей, а также членов специализированных отделений, не являющихся магистратами; наложение дисциплинарных санкций на магистратов;

представление за выдающиеся заслуги профессоров и адвокатов к назначению кассационными магистратами; предоставление в пределах бюджетных ассигнований компенсаций и субсиди? магистратам или их семьям, и некоторые другие функции.

Судебная сисгема Италии делится на две ветви – общие суды (гражданские и уголовные дела) и специальные суды (административная юстиция). В основе системы общих судов лежит судебный округ, который, как правило, не совпадает с существующими административно-территориальными единицами. Основанием системы являются консилиаторы (мировые судьи), правомочные рассматривать малозначительные гражданские дела. Их должность неоплачиваема и не требует юридического образования. На каждую коммуну обычно приходится один консилиатор, назначаемый из числа жителей, имеющих образование. Преторы рассматривают апелляции на решения консилиаторов и решают гражданские дела в качестве первой инстанции с определенной суммой иска (750 тыс. лир). Они также рассматривают уголовные дела, по которым наказание не превышает трех лет лишения свободы. В претурах могут образовываться отделения, рассматривающие гражданские и уголовные дела, дела, подлежащие рассмотрению по второй инстанции или те и другие одновременно, а также отделение по трудовым спорам. Всего в стране около 1 тыс. преторов.

Апелляции на решения преторов рассматриваются в трибуналах. Последние, кроме того, являются судами первой инстанции по широкому кругу уголовных и гражданских дел (в стране всего около 150 трибуналов). Каждый трибунал включает трех судей. В его состав входят суды присяжных, рассматривающие серьезные уголовные преступления. Решение в таких судах выносится двумя профессиональными и шестью непрофессиональными ("народными") судьями. Приговор выносится простым большинством голосов. Подбор "народных" судей производится председателем суда по жребию из числа кандидатов коммун, практически включающих все взрослое население.

Двадцать три апелляционных суда занимаются рассмотрением гражданских и уголовных дел, поступающих из трибуналов; по первой инстанции они слушают незначительное число дел. Каждый такой суд заседает в составе 5 человек. В качестве специализированной секции в каждом апелляционном суде работает суд присяжных, рассматривающий в апелляционном порядке решения судов присяжных; такие секции включают двух профессиональных и шесть "народных" судей. Специальные трибуналы при апелляционных судах рассматривают дела о несовершеннолетних по первой инстанции.

Высшим судом в системе общих судов является Кассационный

188

189

суд. В его функции входит обеспечение единства судебной практики, рассмотрение споров о компетенции между судами. Этот орган является кассационной инстанцией по делам, рассмотренным апелляционными судами. Суд включает 6 палат –. по три по уголовным и гражданским делам. По каждому делу принимает решение жюри из 7 судей, а особо сложные дела могут рассматриваться в объединенных палатах в составе 15 судей.

Специальная (административная) юстиция представляет самостоятельную ветвь. Она распадается на две подсистемы – общие административные суды во главе с Государственным советом, и специальные – возглавляемые Счетной палатой.

190