Глава 10 Политические институты и конституционное право Индонезии

Индонезия – одна из крупных стран Азиатско-Тихоокеанс-кого региона – прошла несколько этапов в своем политическом развитии за 45 лет после обретения независимости. В 1945-1950 гг. происходила борьба индонезийского народа против попыток внешних сил сохранить в той или иной политико-правовой форме зависимый статус страны, заставить ее следовать в фарватере политики западных держав, в первую очередь, бывшей метрополии – Нидерландов.

В период 1950-1959 гг. после окончательного упрочения независимости руководство Индонезии пыталось использовать некоторые элементы западной модели демократии, в том числе принцип ответственности правительства перед парламентом и многопартийность.

В 1959 г. тогдашний президент Индонезии Сукарно провозгласил начало проведения политики "направляемой демократии". Ее стержнем был отказ от неприемлемой для страны западной модели парламентской демократии, ликвидации "свободной игры политических сил" и связанной с ней многопартийности и внедрение в политическую жизнь теории т.н. функциональных групп. Согласно данной теории, индонезийское общество подразделялось на "функционирующие в нем группы", причем критерием включения в группу служили профессиональные занятия членов общества, а не их отношение к средствам производства и получаемому продукту. По сути теория функциональных групп нужна была Сукарно и его последователям для оправдания выдвинутой ими концепции о бесклассовом характере общества в Индонезии и отсутствии классовых противоречий. В политико-правовом плане эта теория предполагала представительство функциональных групп в государственных органах непосредственно или через особую организацию, минуя политические партии, роль которых должна быть ограничена. Сукарно считал, что следует создать специальный надправительственный

310

орган – Национальный совет, состоящий и представителейра-зличных функциональных групп – рабочих, крестьян, интеллигенции, национальных предпринимателей, религиозных общин, вооруженных сил и районов. Парадокс индонезийской истории заключается в том, что идеи Сукарно во многом были воплощены в жизнь теми силами, которые отстранили его от власти.

После военного переворота 1965 г., смещения Сукарно с должности президента в 1967 г. и прихода к власти генерала Сухарто в Индонезии была провозглашена политика "нового порядка". Режим "нового порядка" многое заимствовал у су-карновской концепции "направляемой демократии", пойдя по пути сокращения числа и роли политических партий, создания особой общественно-политической организации функциональных групп, учреждения некоего подобия Национального совета в лице Народного консультативного конгресса и т.д. Но при этом характерной особенностью "нового порядка" является резко возросшая роль вооруженных сил, руководящие звенья которых стали фактически сердцевиной политического механизма. Однако, не следует отождествлять существующий в Индонезии режим с "классическими" военными диктатурами, правившими в недавнем прошлом в странах Латинской Америки. "Новый порядок", – отмечает А.Ю. Другов, – никогда не был военной хунтой, если под этим термином понимать руководящий коллектив, все члены которого находятся примерно в равном положении и пользуются хотя бы относительной самостоятельностью. Это скорее авторитарный режим, опирающийся на армию в качестве основного аппарата власти – аппарата политического, идеологического и репрессивного"*.

Особенности политической системы

Основные элементы политической системы современной Индонезии окончательно оформились к середине 80-х гг. К этому периоду выявились и особенности политической системы страны, предопределенные долговременным целенаправленным воздействием военного руководства на общественно-политические процессы, начиная с 1965 г. Они сводятся к следующему:

Другое А.Ю. Политическая власть и эволюция политической системы Индонезии. М., 1989. С. 183.

311

1. В стране существуют лишь те политические партии, деятельность которых прямо разрешена законом. При этом они вынуждены следовать принципам официальной идеологии.

2. Ведущее место в политической жизни закреплено за организацией функциональных групп – Голкаром, которая имеет приоритет над партиями и опирается на поддержку военных.

3. В системе государственных органов предпочтение отдается исполнительной власти, которая и играет решающую роль. Отвергается принцип верховенства парламента, который послушно оформляет решения Президента и кабинета в виде законов.

4. Общественные организации действуют под жестким контролем армии и Голкара.

5. Военные стремятся максимально деполитизировать массы и не допустить их превращения в субъект политики.

6. Наиболее существенным фактором политического процесса являются вооруженные силы.

7. В Индонезии действуют нелегальные политические партии, группировки и движения, которые оказывают дестабилизирующее воздействие на "официальную политическую систему".

В настоящее время в стране официально разрешены лишь две политические партии (в 1965 г. их было девять). Это – Партия единства и развития и Демократическая партия Индонезии.

Партия единства и развития (ПЕР) основана в 1973 г. Официально она признана единственным политическим союзом индонезийских мусульман всех толков и направлений. Идеологическая основа – учение ислама, принципы "панча сила" (см. ниже) и Конституция 1945 г. ПЕР состоит из 4 мусульманских организаций, которые, слившись в 1973 г., утратили статус политических партий, но продолжают свою деятельность как общественно-политические организации. К ним относятся: партия Нахдатул улама (Совет улемов), созданная в 1926 г. как ортодоксально-мусульманская общественная организация;

"Мусульмане Индонезии" – организация, опирающаяся на торговую буржуазию и мелкобуржуазные слои; партия "Союз ислама Индонезии" – старейшая мусульманская партия. Ее социальная база – городская и сельская буржуазия, часть мусульманских богословов и интеллигенция.

Партийные низы ПЕР требуют децентрализации власти, соблюдения Конституции и законности, более широкого участия мусульман в управлении страной, отказа властей от стремления ограничить их идеологию принципами "панча сила". В междуна-

312

родном плане ПЕР склонна опираться на консервативные арабские государства, в частности, Саудовскую Аравию.

Демократическая партия Индонезии (ДПИ) была основана в 1973 г. Ее идеологическая основа – "панча сила", конституция 1945 г., демократия, национализм и социальная справедливость. Состоит из 3 националистических и 2 христианских организаций, которые сохранили определенную самостоятельность во всех сферах деятельности, кроме политической. В ДПИ вошли:

Национальная партия Индонезии, созданная в 1945 г. и опиравшаяся на левое крыло национальной буржуазии; партия Мурба (Пролетариат), Была создана в 1948 г., ее социальную базу составляла националистически настроенная молодежь из мелкобуржуазной среды. Боролась с Компартией; Союз защитников свободы Индонезии, основанный в 1954 г. кругами, близкими к вооруженным силам, опирается на отставных военных; Христианская партия Индонезии – политическая организация индонезийских протестантов, основана в 1945 г.; Католическая партия Индонезии – созданный в 1925 г. политический союз католиков.

Партии, вошедшие в ДПИ, не смогли добиться полного организационного единства, сформулировать общую политическую платформу. ДПИ до сих пор не может выйти из кризиса, начавшегося еще в 1965 г. с момента военного переворота. Ее постоянно раздирают внутренние противоречия; нередко отдельные группировки, недовольные результатами выборов в руководящие звенья партии, создают параллельные органы в центре и на местах. Это сказывается на результатах голосования за ДПИ. Она имеет наименьшее число мест в парламенте, уступая Голкару и ПЕР.

Несмотря на создание ПЕР и ДПИ в 1973 г., они и по сей день не стали едиными механизмами: прежние партии сохранились в их составе в качестве внутренних группировок. Это значительно ослабляет позиции обеих партий и, в целом, устраивает руководство страной и вооруженными силами, которые опираются исключительно на Голкар.

Ведущую роль в партийной системе играет политический союз Голкар (Объединенный секретариат функциональных групп), Формально не являясь политической партией, Голкар имеет подавляющее большинство мест в парламенте и (вместе с представителями вооруженных сил и провинций) в Народном консультативном конгрессе.

313

Голкар был создан военными в октябре 1965 г. с целью объединить в своих интересах функциональные группы, возникшие еще в период "направляемой демократии". Были провозглашены следующие цели Голкара: завершение индонезийской революции, создание справедливого и процветающего общества на основе принципов "панча сила", защита конституции 1945 г. Вскоре военные предприняли реорганизацию Голкара, который в силу существования многочисленных функциональных групп стал трудноуправляемой организацией. Все функциональные группы (их насчитывалось около 300) были объединены в 7 базисных групп (профсоюзов и других •| организаций, контролировавшихся военными). Каждая базисная группа возглавлялась особым органом во главе с председателем, который одновременно представлял свою группу в исполкоме Голкара. В середине 70-х гг. для более эффективного руководства Голкаром был создан Центральный совет попечителей во главе с президентом Сухарто. В состав Совета вошли министры кабинета, а под его эгидой учредили | 14 координационных комитетов Голкара*. В 1975 г. завершилось,! оформление Голкара как формально ведущей политической! силы страны. ^

В настоящее время в Голкар в рамках базисных групп и вне их;

входят свыше 200 организаций. Влияние Голкара распространяется на бюрократию, военный управленческий аппарат, кооперативные союзы и другие организации, многие из которых входят в Голкар на основе коллективного членства. В состав Голкара принудительно включены все государственные служащие и учи-;

теля государственных школ.

По существу, Голкар является своеобразным "приводные ремнем", средством воздействия государственного руководства на массы населения. Его аппарат служит как некаЦ "партия военных". При этом подчеркивается подчиненности Голкара военным. Индонезийские наблюдатели выделяют трц основных группировки в руководящих звеньях Голкара: лидерь важнеших массовых организаций, генералы из ближайшего окружения Президента и высшие должностные лица военного аппарата**.

* Плеханов Ю.А. Общественно-политическая реформа в Индонеа (1945-1975). М., 1980. С. 99.

** Reeve D. Golkar of Indonesia. An alternative to the Party System. Singapor 1985. P. 71.

Правовой основой деятельности ПЕР, ДПИ и Голкара в настоящее время является Закон 1985 г о политических партия и Гол-каре.

Ряд политических группировок, включая Компартию, был запрещен после переворота 1965 г. Принадлежность к ним карается законом.

За первые десять лет "нового порядка" 1965-1975 гг. были ликвидированы практически все крупные общественные организации, существовавшие в сукарновский период, и созданы новые под фактическим контролем военного режима.

В 1973 г. была учреждена Всеиндонезийская федерация рабочих (с 1985 г. – Всеиндонезийская федерация тружеников – ВФТ) как объединение отраслевых профсоюзов. Официальная линия властей в отношении профсоюзного движения состоит в том, что рабочие организации должны быть подчинены потребностям капиталистического развития страны, не выступать против предпринимателей, отказаться от конфронтации, встать на позиции примирения и полюбовного урегулирования возникающих проблем. ВФТ находится под прямым контролем министерства рабочей силы.

Созданный в том же 1973 г. Крестьянский союз Индонезии

(КСИ) выступает фактически как орган сдерживания крестьянского движения.

С 1973 г. существует и Национальный комитет индонезийской молодежи (НКИМ). Политика режима в отношении молодежи определяется тем, что он, с одной стороны, стремится вовлечь ее в процесс капиталистического развития, а с другой – боится ее инициативы. Правительство выступает за "нормализацию жизни студенческих городков", что на практике означает ликвидацию их традиционной автономии и полное подчинение ректорам университетов. "Вовлечение молодого поколения в процесс развития мыслится через деполитизацию, подмену социальных идеалов профессионально-карьеристскими устремлениями"*.

В стране существует также Конгресс индонезийских женщин (учрежден в 1946 г.).

Все общественные организации, учрежденные "новым порядком", имеют верхушечный характер, не располагают большим влиянием на широкие слои населения. Они функционируют под контролем военных, их руководство повсеместно состоит из

Другов А.Ю. Указ. соч. С. 179.

314

315

членов Голкара. Деятельность этих организаций формально регулируется законом 1985 г. об общественных организациях.

Важнейшее место в политической системе Индонезии занимают вооруженные силы. Уже через 5 лет после военного переворота австралийский ученый Колин Мейсон пришел к выводу, что "индонезийская армия превратилась в огромную административную организацию, которая прежде всего стремится навязать свою волю с помощью эффективных механизмов воздействия, а уж затем – обеспечить обороноспособность страны"*. При режиме "направляемой демократии" до 1965 г. армия видела свою цель в том, чтобы полностью подчинить себе государство в экономическом и политическом отношении, создать ситуацию, оправдывающую пребывание армии на ключевых постах в стране, поэтому до своего прихода к власти она не была заинтересована в политической и экономической стабильности. После полного овладения государственным механизмом та же армия видит в стабильности и экономическом развитии главное условие своего благополучия, поэтому старается не подрывать эту стабильность.

Именно руководство армии осуществляет в Индонезии всю полноту политической власти, причем делает это, опираясь и на внеконституционные, и на конституционные органы. Армия имеет явно завышенное представительство в парламенте. Так, каждый член фракции вооруженных сил делегировался всего 4 тыс. человек, а "цена" одного парламентского мандата представителей Голкара и политических партий колебалась в различных округах от 91 до 275 тыс. голосов**.

Конституционное развитие Индонезии

17 августа 1945 г. была провозглашена Республика Индонезии. Уже на следующий день в действие была введена первая конституция страны, которую выработал Комитет по подготовке независимости Индонезии, созданный еще в период японской оккупации. Комитет назначил Сукарно президентом нового государства, образовал министерства и определил административно-территориальное деление. Однако, вскоре в страну вторглись английские и нидерландские войска при поддержке США. Индонезийцам удалось отстоять свою независимость, но они

вынуждены были в декабре 1949 г. подписать в Гааге кабальные соглашения и пойти на введение разработанной нидерландцами конституции. В соответствии с ней унитарное государство Индонезия преобразовывалась в федерацию – Соединенные Штаты Индонезии (СШИ), куда должны были войти 7 "государств" и 9 "автономных конституционных областей". Учреждался двухпалатный парламент в составе Сената и Совета народных представителей. Президент избирался делегатами правительств субъектов федерации и назначал комитет из трех лиц. Этот комитет по согласованию с представителями членов СШИ определял кандидатуру премьер-министра и представлял ее на утверждение Президенту. Конституция 1949 г., вызвавшая резкое недовольство и протест большинства населения, просуществовала недолго: уже 17 августа 1950 г. временный парламент единой Республики Индонезии принял новую Конституцию.

Конституция 1950 г. подтвердила приверженность пяти принципам "панча сила", провозглашенным еще основным законом 1945 г. Она предусмотрела создание однопалатного парламента – Совета народных представителей (СНП), который совместно с президентом осуществляет законодательную деятельность и контролирует деятельность правительства. Правительство ответственно перед парламентом. Совет народных представителей избирается на основе всеобщего прямого избирательного права при тайном голосовании. Конституция установила право голоса с восемнадцати лет или с момента вступления в брак. Избранным могло быть лицо, достигшее 25 лет. Выборы происходили по пропорциональной системе, т.е. распределение голосов в СНП между партиями соответствовало количеству полученной каждой из них голосов. По конституции 1950 г. президент был наделен значительными полномочиями, включая право назначать премьер-министра и министров и распускать СНП. Была учреждена должность вице-президента*.

В 1955 г. состоялись выборы в Учредительное собрание, которое призвано было разработать новую конституцию Индонезии. Однако из-за внутренних разногласий оно не смогло этого сделать, и в апреле 1959 г. президент Сукарно предложил вернуться к конституции 1945 г. Он считал, что она послужит лучшей гарантией осуществления принципов "направляемой де-

* Mason С. Understanding Indonesia. Sydney, 1970. P. 146.

** Indonesia: a Country Study. Ed. by Bange F.M. 1983. P. 183.

316

Двдиани Д.Я. Государственный строй Индонезии. М., 1957. С. 5-7.

317

мократии" и "направляемой экономики", которые соответствуют "характеру и чаяниям индонезийской нации".

В мае-июне 1959 г. предложение о возврате к конституции 1945 г. трижды ставилось на голосование в Учредительном собрании и не смогло собрать необходимые 2/3 голосов, хотя и получило свыше 50%. 5 июля 1959 г. декретом Президента Учредительное собрание было распущено и введена в действие конституция 1945 г.*.

Основной закон 1945 г. представляет собой достаточно краткий правовой документ, состоящий из преамбулы, 16 разделов, 37 статей, переходных постановлений, включающих 4 статьи, и дополнительного постановления. Переходные и дополнительные постановления имели временный характер.

В преамбуле закреплены 5 принципов "панча сила", которые с точки зрения официальной доктрины являются руководящими началами политической, экономической и духовной жизни индонезийского общества. Они сводятся к следующему:

1. Вера в единого Бога. Это означает равенство всех существующих в стране религий и свободу вероисповедания.

2. Гуманизм, подразумевающий "единство и братство всего мира в целом", миролюбие и дружбу.

3. Национализм, означающий создание независимого национального государства, построение единой нации.

4. Демократия, т.е. правление большинства, представительство народа в государственных органах.

5. Социальная справедливость или социальное благосостояние, подразумевающие имущественное равенство.

Конституция устанавливает, что Индонезия является унитарной республикой, в которой суверенитет принадлежит народу (ст. 1).

Разделы II-VII посвящены изложению основ системы государственных органов и административно-территориального деления.

В разделе VIII трактуются вопросы бюджета и финансовой политики.

Раздел Х посвящен вопросам гражданства. В ст. 26 определено, что гражданами Индонезии являются лица индонезийского происхождения и лица других национальностей, признанные за- ;

коном гражданами Индонезии.

* Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. М., 1960. С7| 149.

В ст.ст. 27-31 в общем плане говорится о правах, свободах и обязанностях граждан, включая равенство всех перед законом и органами власти, право на труд и существование, соответствующее человеческому достоинству, право на образование, свободы объединений, собраний, слова, печати и вероисповедания, обязанности соблюдать законы, уважать органы власти и принимать участие в обороне государства.

Конституция закрепила широкие пределы государственной собственности. Согласно разд. XIV, земля, воды и природные богатства принадлежат государству; в руках государства находятся также важные отрасли экономики.

В соответствии со ст. 37 для внесения изменений в конституцию необходимо присутствие не менее 2/3 общего членов Народного консультативного конгресса. Решения о внесении изменений в текст основного закона принимаются большинством не менее 2/3 голосов присутствующих членов Конгресса. В 1985 г. парламент Индонезии – Совет народных представителей принял закон о составе и прерогативах Конгресса, парламента и местных органов власти, согласно которому для внесения изменений в конституцию Народный консультативный конгресс должен предварительно провести всенародный опрос на основании Закона 1985 г. о референдуме. Эта ситуация уникальна и парадоксальна с правовой точки зрения: парламент, подчиненный Конгрессу, принял акт, лишающий этот высший орган государственной власти его конституционной прерогативы. Характерно, однако, что ни одна из фракций Конгресса и парламента не вступила с правительством в полемику по этому поводу.

Характерными чертами конституции 1945 г. является ее краткость, недоработанность ряда статей, наличие большого числа отсылок. Это позволяет правящим кругам по-своему трактовать те положения, которые должны были быть разработаны в конституции, но не нашли в ней места. Это особо касается прав и свобод граждан. Основной закон не содержит ни их гарантий, ни механизма их реализации. Даже перечень их далеко не полон: конституция вообще не упоминает о личных правах и свободах.

Наличие таких существенных пробелов создает благоприятные предпосылки либо для прямого произвола властей, либо для принятия антидемократических законов и даже подзаконных актов, поскольку почти все статьи, посвященные правам граждан,

318

319

содержат отсылку. Это становится особенно очевидным, если обратиться к обеспечению свободы слова и свободы печати.

В исследовании, которое было подготовлено международной комиссией юристов нидерландского Института прав человека и посвящено состоянию прав и свобод граждан в Индонезии в период "нового порядка", констатируется, что после 20 лет пребывания у власти военных обеспечение прав человека вызывает серьезные опасения. Так, конституционное положение о свободе слова во многом ограничивается и даже нуллифицируется нормами действующего УК и подзаконными актами*. Например, указ президента 1969 г. о борьбе с подрывной деятельностью содержит очень широкое толкование таких действий, к которым причисляются распространение враждебных слухов и даже попытки возбудить враждебное отношение к правительственным учреждениям. Согласно ст. 154 УК Индонезии, любое лицо, которое публично выражает чувства ненависти к правительству или подвергает его политику оскорблениям, может быть приговорено к 7 годам тюремного заключения или подвергнуто штрафу в размере 300 рупий. Нередко любая критика в адрес государственных учреждений, должностных лиц и тем более военных квалифицируется как уголовно наказуемое деяние подрывного характера, что, естественно, не стимулирует желание индонезийских граждан активно пользоваться свободой слова, формально провозглашенной конституцией страны.

Не многим лучше обстоит дело и со свободой печати. В настоящее время ее деятельность регулируется законом о печати 1982 г., который, по мнению авторов, упоминавшегося исследования, ограничил конституционную свободу даже по сравнению с законом о печати 1966 г., принятым вслед за военным переворотом. Деятельность средств массовой информации (СМИ) Индонезии жестко контролируется Советом по делам печати, состоящим из представителей прессы и правительства; его возглавляет министр информации.

Закон достаточно "четко" определяет задачи СМИ: способствовать укреплению духа единства нации, дисциплины, ответ-стенности индивида перед обществом, подъему национальной интеллигенции; стимулировать участие народа в общественном развитии. Любое нарушение этих крайне расплывчатых "крите-

* Indonesia and the Rule of Law. Twenty Years of "New Order" Government. London,1987. P.85.

320

риев" может привести к немедленному наложению на СМИ крупного штрафа, закрытию того или иного издания и осуждению журналистов и редакторов, допустивших "нарушение" Закона о печати. Власти полностью контролируют выдачу лицензий на любое издание, вещание и т.д.

Приведенные примеры показывают, что конституционное закрепление прав и свобод граждан носит чисто декларативный и декоративный характер. Их реализация, защита или, наоборот, нарушение полностью зависят от усмотрения чиновников государственного аппарата. Военный режим расширяет, сужает или вообще упраздняет те или иные права

ч свободы, исходя из своих конкретных политических интересов.

Избирательное право я избирательная система

Основные элементы избирательного права и избирательной системы Индонезии регулируются законами о всеобщих выборах 1969, 1975 и 1985 гг., а также рядом постановлений правительства и решений министерства внутренних дел. В стране провозглашено всеобщее, прямое и равное избирательное право при тайном голосовании.

В настоящее время активным избирательным правом пользуются индонезийские граждане мужского и женского пола, достигшие 17 лет или вступившие в брак до достижения этого возраста. От участия в выборах отстраняются: душевнобольные;

бывшие члены Компартии и связанных с ней организаций; лица, прямо и косвенно принимавшие участие в "коммунистическом заговоре" 1965 г.; лица, приговоренные к лишению свободы

сроком более чем на 5 лет; военнослужащие до их выхода в отставку.

Регистрация избирателей проводится за несколько месяцев (минимум за 105 дней) до проведения выборов. За ее проведение отвечают чиновники местных органов. Она носит фактически всеобщий характер. Незадолго до выборов каждый избиратель получает удостоверение, которое он предъявляет в день голосования на избирательном участке. В обмен на это удостоверение должностные лица, ответственные за проведение голосования, выдают ему избирательные бюллетени".

Важным этапом предвыборной кампании является выдвижение

World Encyclopedia of Political Systems and Parties. N.Y., 1983. P. 46!.

I Зак 164 321

кандидатов. Правом выдвижения обладают политические партии и функциональные группы. Документ о выдвижении подписывается минимум двумя членами руководства соответствующей

организации.

Правом быть избранным в представительный орган любого уровня (национального, провинциального и областного) обладают индонезийцы, верящие в Бога, лояльные принципам "панча сила", владеющие индонезийским языком, умеющие читать и писать на основе латинского алфавита, окончившие среднюю школу и не имеющие судимости. Не могут быть выдвинуты кандидатами лица, ранее состоявшие в Компартии или связанных с ней организациях.

Территории страны подразделены на 27 многомандатных избирательных округов (по числу провинций). Выборы депутатов парламента, провинциальных и областных органов власти проходят, как правило, одновременно. Поэтому избирателю в день выборов вручают три бюллетеня, на каждом из которых указаны наименования и изображены эмблемы двух легально действующих политических партий (ПЕР и ДПИ) и Голкара (либо функциональной группы, входящей в Голкар). Находясь в кабине, избиратель прокалывает на каждом из трех бюллетеней эмблему партии или группы, которой отдает предпочтение. Затем он опускает бюллетени в урну в присутствии членов избирательной комиссии. При этом избиратель голосует не за конкретных кандидатов, а лишь за соответствующую партию или функциональную группу.

В Индонезии применяется пропорциональная избирательная система. Каждая из партий и Голкар получают в органах власти число мандатов, зависящее от числа поданных за них голосов избирателей. Число мандатов, получаемых партиями и функциональными группами в избирательных округах, определяется с помощью избирательной квоты, исчисляемой отдельно для каждого избирательного округа. После распределения мандатов в округе партийные органы решают, кому из кандидатов своего списка их отдать. Законодательство предусматривает, что в случае вакансии места в соответствующем органе власти, она заполняется партией, которой принадлежит данный мандат.

На выборах 1992 г. 400 мест в парламенте оспаривало 2065 кандидатов от ПЕР, ДПИ и Голкара.

Участие в выборах в Индонезии не является обязательным. Несмотря на это, степень активности избирателей обычно высока. Так, в 1992 г. в голосовании приняло участие 92,3% из общего числа избирателей, достигшего 94 млн. человек*

Законодательная власть

С точки зрения конституционной доктрины, законодательная власть в Индонезии представлена двумя высшими государственными органами – Народным консультативным конгрессом (НКК) и Советом народных представителей (СНП).

Согласно конституции 1945 г., суверенитет принадлежит народу и полностью осуществляется НКК. В число функций НКК входят:

1) принятие и изменение конституции (с учетом новелл, предусмотренных уже упоминавшимся Законом 1985 г., ограничившим полномочие НКК по внесению изменений в текст конституции);

2) определение генерального курса государственной политики;

3) избрание президента и вице-президента.

Членами НКК могут быть индонезийские граждане, удовлетворяющие требованиям, предъявляемым к кандидатам и в органы власти всех уровней. В настоящее время численность НКК составляет 1 тыс. человек. В него входят все 500 членов СНП, кроме того, еще 500 человек, часть из которых (военные и голкаровцы) назначаются президентом, часть – руководством Голкара и партий, исходя из доли полученного ими в ходе последних всеобщих выборов количества голосов избирателей. Кроме того, президент назначает членами НКК представителей провинций и отдельных групп населения (предпринимателей, рабочих, женщин и т.д.). После парламентских и местных выборов 1992 г. и произведенных президентом назначений состав НКК выглядит следующим образом: Гол-кар– 451 место, вооруженные силы– 151, представители провинций – 147, представители групп населения – 100, ПЕР– 91, ДПИ– 60. Соответственно этому составу в НКК существует 5 фракций (представители провинций и групп объединяются в одну).

При внесении поправок в конституцию и определении генерального курса государственной политики (утверждение пяти-

* Chronicle of Parliamentary Elections and Developmentd, 1 July 1991 – 30 June i992. XXV. Geneva, 1992. P. 83.

322

323

летних планов) НКК принимает решении сипы^имством в 2/3 голосов. Президент и вице-президент избираются НКК простым большинством голосов.

Срок полномочий НКК – 5 лет. Он собирается на сессии не реже 1 раза в 5 лет.

Совет народных представителей рассматриваск.я Kd>< регулярно заседающий законодательный орган. В настоящее; время в состав СНП входит 500 депутатов. Из них 400 – избираются, а 100 (представители вооруженных сил) 'юзпачаются президентом. В результате последних выборов были за^е-.цены 400 мест в СНП, которые распределились следу юш.им образом; Гол-кар – 299, ПЕР– 61, ДПИ – 40. Данное соотношение сил свидетельствует о слабости политических парит •л по;''пом господстве Голкара и вооруженные сил а национальном органе. СНП собирается на сессии не менее раза ь гиц. Президент не

имеет права распускать СНП. Депуать; 0-'П пользуютсх on ределенными привилегиями и иммунитетом. Формально им гарантирована свобода слова на заседаниях Совеiа и в комитетах. Они не могут быть подвергнуты задержанию ,ли аресту в здании парламента. Депутат может отказаться от маьдача, подав заявление руководителю своей фракции

Индонезийский парламент осу-.^естапйет полномочий двух видов,

Во-первых, законодательные поппсмич.-ш Согласно конституции (ст. 20), каждый закон издается при одобрении СНП. Если какой-либо законопроект не получил одобрения Совета, то он не может быть повторно внесен на об^ужлсгпе той мс сессии парламента. СНП сам определмег ni.-^;<e.,,,.;..,у ceoe/i работы. Законодательный процесс включае! о'!сдую^,ие стад»^;

а. Внесение законопроекта. Правом законодательной инициативы обладают правительство и депутаты. Для внесения законопроекта членам СНГ! необходимо, чтобы его поддержало минимум 20 депутатов, принадлежащих по крайний мере к дв,м фракциям.

б. Первое чтение на пленарном засед---,-8и>',, (-id э гой стадии члены правительства дают пояснения по предлагаемым законопроектам.

в. Второе чтение и общие дебаты.

г. Передача законопроекта в соответствующий комитет (третье чтение).

д. Доклад комитета на пленарном заседании (чe^вepтoe чте-i ние) и одобрение законопроекта.

е. Передача законопроекта на подпись президенту.

324

В соответствии с конституцией s случае отказа президента утвердить законопроект, он не может быть повторно внесен на обсуждение той же сессии СНП. Парламент Индонезии не может преодолеть вето главы государства, т.е. оно является абсолютным,

Во-вторых, полномочия по утверждению государственного бюджета. Согласно ст, 23 основного закона, бюджетные предложения в отношении доходов и расходов ежегодно устанавливаются законом. Если СНП отказывает в одобрении бюджета:

предложенного правительством, то исполняется бюджет прошлого года. Содержание проекта бюджета излагается президентом в речи на пленарном заседании СНП. Крайний срок представления проекта бюджета – первая неделя января, поскольку финансовый год начинается 1 апреля. Бюджет рассматривается во всех комитетах СНП и, в первую очередь, в бюджетном. Поправки в проект бюджета вносятся через фракции.

У СНП отсутствуют две важные фракции, присущие парла-.ментам большинства демократических стран – функция контроля над правительством и судебная функция. Комитеты СНП имеют, правда, формальное право контроля над отдельными звеньями госаппарата. Совет может создавать м расследова-

тельские комитеты, хотя это его право остается в основном на бумаге.

СНП теоретически может одобрять постановления правительства, утвержденные президентом пр" чрезвычайных обстоятельствах согласно ст. 22 конституции. В случае отказа СНП в одобрении эти постановления подлежат отмене.

Внутренняя организация СНП включает должностных лиц парламента, комитеты и фракции. Руководство Совета состоит из председателя и его четырех заместителей. Они избираются депутатами на срок полномочий парламента тайным голосованием. Кроме того; в структуре парламента существует должность генерального секретаря. Это чиновник, назначаемой Президентом после рассмотрения его кандидатуры в Совете; он не

является депутатом и возглавляет вспомогательный аппарат

СНП.

В СНП созданы постоянные, временные, объединенные и рас-'"•ледовательские комитеты. Их председатели избираются самими членами комитетов. Очи проводят открытые и закрытые заседания. Депутат может быть членом только одного комите-"'•а. Наиболее важными комитетами являются: комитет правил,

325

рулевой комитет, комитет по иностранным делам, национальной обороне и безопасности, бюджетный и др.*.

В Совете существуют фракции, аналогичные фракциям НКК, но меньшего размера. Каждый депутат должен принадлежать к той или иной фракции. Фракции имеют право выдвигать кандидатуры в состав комитетов СНП.

Президент и правительство

Президент Индонезии занимает центральное место в системе высших органов государства. Ряд ученых считает, что институт президентской власти в Индонезии близок американской модели "имперского президентства"**. Признавая обоснованность такого сравнения, следует иметь в виду два обстоятельства, предопределяющих отличия аналогичных на первый взгляд институтов двух стран. Во-первых, Президент Индонезии даже с точки зрения конституционной доктрины обладает более широкими полномочиями, поскольку конституция 1945 г. заранее предусмотрела создание слабой законодательной власти и отсутствие института конституционного надзора. Во-вторых, в условиях авторитарного политического режима глава государства, к тому же опирающийся на армию, может совершенно не считаться ни с политическими партиями, ни с общественным мнением, ни со средствами массовой информации. Этого нельзя, разумеется, сказать о Президенте США, который действует в рамках конституционного механизма разделения властей и развитого демократического режима.

Согласно ст. 4 конституции Президент управляет государством. Он избирается НКК на пятилетний срок простым большинством голосов. Президент республики обладает следующими полномочиями:

– он издает по согласованию с СНП законы и утверждает постановления правительства для их исполнения;

– он играет важную роль в формировании законодательных органов: назначает 1/3 состава НКК и 1/5 членов СНП, а также утверждает законопроекты;

– с согласия СНП он объявляет войну, заключает мир и договоры с другими государствами (ст. 11);

• Parliaments of the World. 2nd edition. Aldershot, 1986. PP. 470-475.

** Indonesia and the Rule of Law. Twenty Years of "New Order" Government. London, 1987. P. 53.

326

– может объявить в стране чрезвычайное положение (ст. 12);

– единолично решает вопросы назначения и снятия министров (ст. 17);

– является верховным главнокомандующим вооруженными силами;

– назначает послов и консулов;

– имеет право амнистии и помилования;

– присваивает звания и почетные знаки отличия. Кроме полномочий, закрепленных в конституции, Президент фактически обладает правом абсолютного вето. Минуя СНП, он может заключать с иностранными государствами соглашения исполнительной власти, не уступающие по своему значению международным договорам и не подлежащие утверждению парламентом. Наконец, Президент обладает диктаторскими полномочиями в силу того, что единолично возглавляет огромный военный аппарат и является верховным попечителем Гол-кара.

Президентом может быть только индонезийский гражданин (ст. 6).

В случае смерти Президента, отказа его от должности или невозможности исполнять обязанности до истечения срока полномочий его заменяет на оставшийся период вице-президент (ст. 8).

Перед вступлением в должность Президент и вице-президент приносят присягу перед НКК или СНП.

Вице-президеьт оказывает помощь Президенту в осуществлении его обязанностей.

Считается, что Президент несет ответственность перед НКК, который избирает его на должность. Теоретически конгресс может и сместить Президента. По крайней мере, нечто похожее произошло в 1967 г., когда временный народный конгресс отстранил от должности главы государства Сукарно и передал власть нынешнему Президенту Сухарто.

Президент возглавляет кабинет министров, который в силу ст. 5 конституции имеет право издавать законы, а также разрабатывать соответствующие постановления для их исполнения. Назначаемые Президентом министры возглавляют правительственные департаменты (министерства) и оказывают Президенту помощь в его деятельности.

Правительство и министры неподотчетны СНП. В правительство включены представители нескольких групп (вооруженные

327

силы, "технократы" западной ориентации, группа, тесно связанная с аппаратом президента).

Важную роль в кабинете играют министры-координаторы, каждый из которых отвечает за работу сразу нескольких министерств. Так, министр-координатор по вопросам политики и безопасности курирует министерства юстиции, обороны и внутренних дел. Министр-координатор по вопросам экономики, финансов, промышленности и контролю за развитием курирует министерства промышленности, энергетики, сельского хозяйства, торговли, коммуникации, финансов, общественных работ и др. Наконец, министр-координатор по вопросам общественного благосостояния курирует министерства здравоохранения, просвещения и культуры, трудовых ресурсов и трансмиграции, религии и социального обеспечения.

При Президенте функционирует Высший совещательный совет (ВСС). По конституции он должен давать консультации Президенту по его запросу и может вносить в правительство свои предложения относительно решения тех или иных вопросов. В составе ВСС около 30 человек. Они назначаются Президентом из числа представителей политических партий и функциональных групп населения. ВСС не играет большой роли в системе органов исполнительной власти. На основании конституции (ст. 23, абщ. 5) и закона функционирует главное ревизионное управление, призванное осуществлять контроль за государственными финансами.

Административно-территориальное деление и местные органы

Территория Индонезии состоит из 27 провинций и 1 особой территории, на которой расположена столица страны – г.Джакарта.

Провинции, в свою очередь, делсятся на области (кебупате-ны). Статус кебупатенов имеют и некоторые крупные города. Всего в стране 281 область (включая крупные города с областным статусом).

В областях территориальными единицами являются районы (кечаматаны), каждый из которых возглавляется правительственным чиновником – чаматом. Всего в Индонезии свыше 3200 районов. Наконец, районы подразделяются на десы; во главе десы стоит староста, назначаемый чаматом.

В соответствии с законом 1974 г. о местном управлении,

328

изданным на основании ст. 18 конституции и дополненным законом 1985 г., провинции, включая особую территорию Джакарты, а также области и крупные города наделены некоторыми правами автономии в решении своих хозяйственных вопросов.

Государственными органами в провинции являются губернатор и местный совет народных представителей (МСНП). Губернатор назначается президентом из числа двух кандидатов, предложенных МНСП и предварительно обсужденных руководством Совета, включая руководителей имеющихся в МСНП фракций партий

и Гопкара, с министром внутренних дел центрального правительства.

Губернатор не несет ответственности перед МСНП, Срок его полномочий – 5 лет. Губернатором может стать индонезийский гражданин не моложе 35 лет, обладающий необходимой подготовкой, признающий принципы "панча сила" и конституцию 1945 г., не связанный прямо или косвенно с запрещенными организациями. Вице-губернатор назначается президентом из числа кандидатур, предложенных губернатором по предварительному согласованию с МСНП.

МСНП провинции состоит из представителей политических партий, избираемых на всеобщих выборах сроком на пять лет, и членов функциональных групп, назначаемых министром внутренних дел. Число назначаемых членов составляет 20% от состава совета, в который входят 40-75 членов в зависимости от численности населения провинции. МСМП имеют право: утверждать бюджет провинции; вносить запросы губернатору и требовать разъяснений; вносить предложения относительно осуществления тех иля иных решений; проводить расследования нарушений; принимать участие 8 выдвижении кандидатов на должность губернатора.

Руководителями исполнительном власти р, областях являются главы областей (бупати), а в крупных городах с областным статусом – мэры. Бупати, мэры и их зал*.естители являются допжностными лицами государства.

Назначение на должности бупати и мэра аналогично назначению губернатора, с той лишь разницей, что обсуждение кандидатур на указанные посты осуществляется руководством МСНП обласги или города с губернатором провинции, а утверждение в должное ги производится министром внутренних дел.

Министр производит назначение заместителей бупати и мэров из числа кандидатур, предложенных бупати или мэром и предварительно согласованных с МСНП области или города.

329

Обычно областные и городские советы состоят из 20-40 человек, из них 4/5 являются депутатами, избираемыми на всеобщих выборах, а 1/5 назначается губернатором.

МСНП областей и городов наделены такими же правами в пределах своей территории, как и МСНП в провинциях.

В провинциях, областях, крупных городах и районах существуют также местные совещательные советы (МСС). Их структура, количественный состав и порядок работы определяются министром внутренних дел.

МСС обычно проводят заседания под руководством глав провинций, областей, крупных городов и районов. Членами МСС являются руководители МСНП и других местных органов, местные политики и прокуроры. МСС разрабатывают для глав провинций, областей, городов и районов рекомендации по решению тех или иных вопросов.

Суд и прокуратура

В соответствии с конституцией (ст. 24) судебная власть в Индонезии осуществляется Верховным судом и другими судебными органами в соответствии с законом.

В настоящее время судебная система состоит из следующих основных элементов:

1. Верховный суд Индонезии. В его состав входят председатель, вице-председатель, 4 судьи и секретарь, назначаемые Президентом. Членами Верховного суда могут стать индонезийские граждане, имеющие высшее юридическое образование.

При Верховном суде действует генеральная прокуратура во главе с генеральным прокуром, назначаемым президентом.

Верховному суду принадлежит право надзора за деятельностью остальных судебных органов. В качестве суда последней инстанции Верховный суд наделен правом рассматривать кассационные жалобы на приговоры и решения, вынесенные нижестоящими судами.

Верховный суд имеет также консультативные функции. Он дает заключения Президенту и правительству по вопросам, связанным с толкованием конституции, законов и отдельных проблем юридического характера.

2. В крупнейших городах страны действуют высшие суды, которые рассматривают крупные уголовные дела, а также некоторые гражданские дела, цена иска по которым составляет значительные суммы. Высшие суды могут рассматривать апелляционные жалобы на решения районных судов.

330

3. Районные суды существуют во всех районах и рассматривают мелкие уголовные и гражданские дела, а также занимаются бракоразводными процессами и примирением сторон.

Судьи высших и районных судов назначаются министром юстиции.

В некоторых районах Индонезии есть религиозные суды, которые рассматривают дела на основе Корана и шариата. Наблюдается тенденция к сокращению их численности*.

В Индонезии формально провозглашен принцип независимости судей. Однако, на практике они рассматриваются как государственные служащие и подпадают под юрисдикцию органов исполнительной власти.

* Law and Judicial Systems of Nations. Ed. by Rhyne Ch.S. 3rd ed., Wash., 1978. PP. 342-343.

331