Глава 13 Политические институты и конституционное право Польши

Конституционное развитие Польской Республики

Польша является той посткоммунистической страной в Восточной Европе, в которой до сих пор не принята принципиально новая конституция. В то же время именно Польская Республика одной из первых начала экономические и политические преобразования, которые позволили ей эволюционным путем перейти от "социализма" к становлению демократического, правового государства, рыночной экономике.

В Польше процесс экономических и политических реформ интенсивно развивается уже второе десятилетие. Реформа политической системы, начатая в период военного положения (декабрь 1981 г. – июль 1983 г.) и направленная на демократизацию общества, социалистическое обновление, к середине 80-х годов практически исчерпала себя.

Коренные преобразования политической, всей социально-экономической жизни Польши, проводимые в 1989-1992 гг., нашли отражение в бурном конституционном развитии этого государства. В эти годы в Польше были осуществлены пять крупных конституционных реформ. Основными направлениями этих реформ являются создание демократического, правового государства, поиск оптимальных форм организации государственной власти, возрождение гражданского общества. На содержание конституционных преобразований оказали влияние социально-политическая обстановка в стране и теоретические разработки польских ученых, опиравшиеся на гуманистические идеи и концепции (разделение властей, правовое государство, политический плюрализм, множественность форм собственности, разнообразие форм правления), а также на исторический опыт государственного развития Польши.

Первая реформа, проведенная в апреле 1989 г., внесла принципиальные изменения в структуру и функционирование высших органов государственной власти. В основу новой модели осуществления государственной власти легли соглашения, достигну-

392

393

тые "за круглым столом" в начале 1989 г. между правящей в то время Польской объединенной рабочей партией и другими политическими силами страны. Раздел 3 конституции получил название: "Сейм и Сенат Польской Народной Республики", т.е. произошло возрождение двухпалатной структуры польского парламента, которая предусматривалась конституцией Польши 1921 г. Государственный Совет, высший коллегиальный орган государственной власти, был ликвидирован и одновременно был учрежден институт единоличного главы государства – Президента, избираемого Национальным собранием Польши.

Государство не может быть демократическим и правовым при отсутствии развитого гражданского общества, ограничивающего его и взаимодействующего с ним. Именно в рамках гражданского общества воплощается большая часть прав и свобод человека и гражданина. Формирование гражданского общества содействует становлению и развитию демократических институтов. Поэтому вторая конституционная реформа 1989 г. отразила в основном законе признание и равную защиту со стороны государства различных форм собственности, образующих экономическую основу общества, принцип политического плюрализма, лежащий в основе формирования многопартийной системы. Эти положения конституции стали условием возникновения саморегулирующегося гражданского общества.

Поправки к конституции Польши, принятые в декабре 1989 г., фактически изменили характер основ общественного устройства страны. Закон от 29 декабря 1989 г. об изменении конституции ПНР установил новое название государства: вместо Польской Народной Республики – Польская Республика.

Основной закон был деидеалогизирован, исключены преамбула и разделы о политическом и социально-экономическом строе (первые два раздела конституции). Вместо этих положений, включавших 19 статей, предусматривался один раздел:

"Основы политического и экономического строя", состоящий из восьми новых статей, кратко определяющих основы общественного строя республики.

Польская Республика характеризуется теперь не как социалистическое государство, в котором власть принадлежит трудовому народу города и деревни, а как демократическое правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости (ст. 1). Верховная власть принадлежит нации. Нация осуществляет власть через своих представителей, избранных

394

в Сейм, Сенат, а также непосредственно путем выражения воли народа на референдуме. Соблюдение законов является основной обязанностью государственных органов. В конституции предусматривается свободное образование политических партий. Основным законом гарантируется участие территориального самоуправления в осуществлении власти и свобода иных форм самоуправления,

Конституция гарантирует свободу хозяйственной деятельности независимо от форм собственности. Ограничения этой свободы могут быть определены только законом. Польская Республика охраняет собственность и право ее наследования. Изъятие собственности допускается только в публичных целях и за надлежащее вознаграждение. Одновременно этим конституционным законом были внесены изменения в правовой статус прокуратуры Польши, которую возглавил министр юстиции (ст. 64).

В целях последовательного осуществления принципа разделения властей в организации органов польского государства (не только по горизонтали на уровне высших государственных органов, но и по вертикали), децентрализации и демократизации управления в марте 1990 г. была коренным образом пересмотрена концепция местных органов власти и администрации. Раздел 6 конституции, которому было дано название "Территориальное самоуправление" упразднил систему национальных советов как местных органов власти и определил, что основными единицами территориального самоуправления являются гмины (общины). Территориальное самоуправление стало основной формой организации публичной жизни в гмине.

Последующие изменения конституции были направлены на совершенствование государственной организации и территориального самоуправления. Осенью 1990 г. в конституцию были внесены изменения, касающиеся выборов Президента. Глава государства стал избираться непосредственно гражданами страны.

Значительным этапом в конституционном развитии Польши явилось принятие 17 октября 1992 г. Конституционного закона о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властями, а также территориальном самоуправлении, получившего название Малой конституции*. Принятие малых консти-

* Dziennik Ustan z 1992 г., № 84, poz 426.; z 1995 г. № 38, poz. 184 – См. перевод Малой конституции в журнале "Право и жизнь", 1995 г., № 5.

395'

туции, временных конституционных актов, определяющих систему органов государственной власти, традиционно для Польши:

конституции 1921 г. предшествовало принятие Малой конституции 1919 г., конституции 1952 г. – Малой конституции 1947 г. Преамбула конституционного закона 1992 г. провозглашает целью его принятия упорядочение деятельности высших органов государства.

Малая конституция 1992 г. не отменила полностью конституцию 1952 г., сохранив действие положений, содержащихся в разделах "Основы политического и экономического строя" (Раздел I); "Конституционный Трибунал, Государственный Трибунал, Верховная палата контроля, Уполномоченный по гражданским правам, Всепольский Совет по радиовещанию и телевидению" (Раздел 4); "Суд и прокуратура" (Раздел 7); "Основные права и обязанности граждан" (Раздел 8); "Принципы выборов в Сейм, Сенат, а также в разделах "Президент" (Раздел 9);

"Герб, государственный флаг, гимн и столица Республики Польши" (Раздел 10); "Изменение конституции" (Раздел 11).

Принятие Малой конституции в 1992 г; имеет большое значение для подготовки новой конституции Польши, определения наиболее эффективной модели организации государственной власти. Временный конституционный акт позволяет скорее достичь согласия между различными социально-политическими силами и группами в процессе его принятия. Последующая практика государственного функционирования может подтвердить или отвергнуть жизнеспособность, оптимальность заложенных в конституционном законе решений, их соответствие демократическим принципам устройства государственной власти.

Современную конституцию Польши, таким образом, составляют конституция Польской Республики 1952 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и Конституционный закон от 19 октября 1992 г. о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властями Польской Республики, а также о территориальном самоуправлении (с изменениями 1995 года).

Конституционные реформы в Польше на этом не завершаются. В настоящее время идет интенсивная работа над новой конституцией Польской Республики.

23 апреля 1992 г. был принят Конституционный закон о порядке подготовки и принятии конституции. Этот Закон предусматривает, что новая конституция Польской Республики, принятая Сеймом и Сенатом, образующими Национальное собрание, требу-

396

ет окончательного одобрения, выраженного народом на конституционном референдуме. Конституционным законом определяется законодательная процедура принятия конституции (3 чтения) Национальным собранием. В соответствии с указанным Законом законодательная инициатива в Национальном собрании по представлению проекта новой конституции принадлежит конституционной комиссии (в состав которой входят 46 депутатов, избранных Сеймом, и. 10 сенаторов), группе членов Национального собрания (56 членов); Президенту Польши, а также гражданам в порядке народной инициативы (их проект должен быть подтвержден 500 тысячами подписей избирателей). Принятие поправок и утверждение конституции требует более 2/3 голосов в присутствии не менее половины общего числа членов Национального собрания (ст. 8).

Подготовка и принятие новой конституции затягиваются. Это обусловлено прежде всего теми принципиальными разногласиями, которые имеются у основных политических партий, подготовивших проекты основного закона (в настоящее время их 7). Принятие же стабильной конституции предполагает достижение определенного политического согласия в обществе. 22 сентября 1994 г. состоялось первое парламентское обсуждение семи проектов, которые впоследствии были направлены в конституционную комиссию для выработки единого законопроекта, подлежащего дальнейшему обсуждению. Вопросами, требующими первоочередного разрешения, являются: какая модель организации верховной власти наиболее приемлема для Польши (парламентарная, президентская, смешанная); однопалатным или двухпалатным должен быть парламент; статус местных органов власти; отношения между церковью и государством и некоторые другие.

Политическая система Польши

Политическая система имеет сложную, нестабильную институциональную структуру, что характерно для стран Восточной и Центральной Европы, переживающих переходный период.

Политические партии, в соответствии со ст. 4 конституции, образуются на основе принципов добровольности и равенства прав граждан в целях оказания влияния демократическими методами на формирование политики государства. Порядок создания, регистрации, правовые основы деятельности политических партий регулируются законом о политических партиях от 28 июля

397

1990 г. Политической партией, на основании этого закона, признается общественная организация, выступающая под определенным названием, ставящая себе целью участие в публичной жизни, прежде всего, оказание влияния на формирование политики государства и осуществление власти. Право на объединение в политические партии имеют право граждане, достигшие 18 лет. Регистрацию вновь создаваемой партии осуществляет варшавский воеводский суд на основании заявления, при наличии в нем подписей не менее 15 членов.

Регистрация партий является открытой. Создание объединений и участие в объединениях, цель или деятельность которых посягает на политический или социальный строй, либо правопорядок Польской Республики запрещаются. О несоответствии целей или деятельности политической партии конституции решение принимает Конституционный трибунал. Последний, на основании представления варшавского воеводского суда либо министерства юстиции, дает заключение о противоречии целей или деятельности политической партии конституции, при этом он может рекомендовать внести в определенный срок соответствующие изменения в устав или программу партии. Если же деятельность партии направлена на изменение конституционного строя ПР, или партия является организацией, использующей методы насилия в политической жизни, то министр юстиции выступает в Конституционном трибунале с предложением о запрете ее деятельности.

В соответствии с законом средства партии складываются из членских взносов, даров, имущества, полученного в порядке наследования по завещанию, доходов от имущества партии и хозяйственной деятельности*, а также общественных пожертвований. Доходы от хозяйственной деятельности освобождаются от налогов в части, используемой на уставные цели партии.

Политические партии не могут пользоваться какой-либо деловой поддержкой или финансовой помощью иностранных граждан и юридических лиц, образованных иностранцами. (Доходы, получаемые в нарушение такого запрета, взыскиваются в государственную казну.) Источники финансирования партии являются открытыми.

В настоящее время в Польше действует более 200 партий, большинство которых имеют близкие политические позиции.

* Хозяйственная деятельность может осуществляться партией только в общественных интересах.

398

Основным барометром политического веса, роли партии в общественной жизни являются выборы (парламентские или президентские). Состоявшиеся в сентябре 1993 г. внеочередные выборы в парламент (в 1994 г. – в советы гмин) выявили 6 основных ведущих политических сил современной Польши*.

Наибольшее число голосов избирателей набрал Союз демократических левых сил, получивший поддержку 20,5 процента польского электората. В состав этого блока входят Социал-демократия Польской Республики (образована в 1990 г. на базе Польской Объединенной Рабочей партии), Союз свободы, Все-польское соглашение профсоюзов и другие группировки социал-демократической и коммунистической ориентации (всего их 17). Эта левая коалиция выступает за социально ориентируемую рыночную экономику. На президентских выборах 1995 г. лидер Социал-демократии Польской Республики А. Квасьневский в первом туре набрал 35,11 процентов голосов избирателей, а во втором – 51,72 процента, став таким образом главой польского государства.

Второй по численности парламентской партией является Польская крестьянская партия (15,4 процента голосов избирателей). Программные положения ПКП опираются на исторические традиции людовцев, одного из главных общественных движений межвоенной Польши. СДЛС и ПКП имеют в настоящее время в Сейме более 2/3 мандатов, что свидетельствует о реальной победе левых сил. Правда, этот успех не столь стабилен, поскольку его определяют не столько приверженность поляков социал-демократическим ценностям, сколько протест избирателей, направленный против проблем и трудностей переходного периода (экономические проблемы, безработица, достигшая 3 млн. человек) и некоторые другие факторы.

Другие партии, получившие поддержку избирателей, это политические организации, образовавшиеся в результате раскола профсоюза "Солидарность", общественно-политической организации, возникшей в августе 1980 г. С введением военного положения в Польше 13 декабря 1981 г. легальная деятельность 'Солидарности" была прекращена.

В феврале-апреле 1989 г. в Польше состоялись заседания "круглого стола", в которых приняли участие представители

тии.

Накануне выборов было зарегистрировано 36 избирательных блоков и пар-

й-

399

ПОРП, "Солидарности", Всепольского соглашения профсоюзов, Польского католического союза, Общества светских католиков "ПАКС", епископата католической церкви. Одним из первых решений "круглого стола" явилась легализация "Солидарности". На состоявшихся в том же году парламентских выборах "Солидарность" одержала убедительную победу; один из ее лидеров, Т.Мазовецкий возглавил правительство, которое начало проводить глубокие экономические преобразования в стране. Это общественно-политическое объединение консолидировало в себе в конце 80-х годов все реформистские, демократические силы страны и сыграло решающую роль в дальнейшем социально-экономическом и политическом развитии Польши.

Демократическая уния (ДУ) вышла из "Солидарности" и оформилась как политическая партия после президентских выборов 1990 г. (ее возглавил Т.Мазовецкий). Эта правая партия на парламентских выборах 1993 г. получила поддержку 10,5 процента голосов избирателей. ДУ выступает за последователь-ний переход к рыночной экономике, ускорение приватизации государственной собственности.

Союз труда (СТ) – "новые левые", выходцы из "Солидарности", тяготеют к западным социал-демократическим, рабочим пратиям (получили 7,3 процента голосов избирателей). СТ – маленькая партия, разделяет принципы, которыми в 1980-1981 гг. руководствовалась "Солидарность" (социальное равенство, социальная справедливость, активная социальная политика государства). Эта партия выступает против программы приватизации.

Конфедерация независимой Польши (КИП) – партия националистического типа сформировалась в конце 70-х годов; действовала до 1989 г. как нелегальная организация. КНП оказывала поддержку "Солидарности" в начале 80-х годов, а также после ее легализации в 1989 г. На парламентских выборах 1993 г. ее поддержали 5,8 процента избирателей.

Накануне выборов 1993 г. президент Польши Л.Валенса образовал Беспартийный блок в поддержку реформ, но за него, как и другие правые партии, проголосовала небольшая доля поляков, лишь 5,4 процента.

Правые католические партии не смогли преодолеть заградительный пункт, т.е. не набрали минимального числа голосов избирателей, необходимого для участия в распределении ман-

400

датов. При этом необходимо отметить, что 35 процентов электората поддержали партии и избирательные блоки, которые не были допущены к распределению мандатов. Это свидетельствует о том, что в Польше существует множество политических партий, которые не осознали еще необходимости консолидации усилий в предвыборной борьбе. Это обстоятельство во многом

способствовало победе левых сил на парламентских выборах 1993г.*.

Огромное влияние на развитие польского государства, функционирование политической системы оказывает католическая церковь. Авторитет польской католической церкви опирается на ее исторические заслуги по сохранению культурного, политического наследия, поддержанию национального духа, единения поляков, их самосознания как нации. В последние годы "социалистической" Польши церковь воспринималась как воплощение польского патриотизма. Свобода в польской политической культуре часто воспринимается как нечто, относящееся скорее к нации, нежели к отдельному гражданину. Поэтому в Польше слияние религиозных верований с концепцией свободы и национальной независимости – явление уникальное и весьма значительное.

Около 90 процентов поляков считают себя верующими. Избрание кардинала К.Войтылы, архиепископа Кракова, на папский престол (он принял имя Иоанна Павла II) в октябре 1978 г.

оказало значительное позитивное влияние на авторитет польской католической церкви.

Католическая церковь в период с сентября 1980 г. вплоть до настоящего времени оказывает большую моральную поддержку "Солидарности", признав ее выразителем и защитником национальных, гражданских интересов поляков. 8 сентября 1994 г. "Солидарность" официально представила в конституционную комиссию свой проект основного закона. При разработке этого проекта лидеры "Солидарности" консультировались с представителями римско-католической церкви, которые поддержали его, разрешив активистам "Солидарности" собирать подписи

Собственно профсоюз "Солидарность" получил 4,9 процента голосов, т.е. не преодолел пятипроцентный заградительный пункт, не добрав всего 14000 голосов. Правоцентристская коалиция "Отчизна", в которой доминировала Христианско-национальная уния, зарегистрировалась как коалиция и, получив

6,37 процента голосов, не смогла преодолеть восьмипроцентный заградительный пункт.

401

после богослужений. С 1990 г. участие церкви в жизни государства активизировалось. По решению правительства в государственных школах введено религиозное Обучение (по выбору). На всех государственных зданиях в Польше появились религиозные символы, а на всех официальных церемониях теперь присутствуют священнослужители. В армии и на флоте введены должности капелланов. Текст присяги Президента Польши в соответствии с Конституционным законом 1992 года может быть дополнен словами: "Да поможет мне Бог".

Правительство Польской Республики в 1993 г. подписало конкордат с Ватиканом, определяющий отношения церкви с государством. В соответствии с этим документом оба института выступают как равные, они независимы друг от друга и самостоятельны. Слово "отделение" более не употребляется*. В июне 1994 г. польский парламент принял решение отложить ратификацию конкордата с Римом до принятия новой конституции. В соответствии с постановлением, принятым по этому вопросу, создан специальный комитет для подготовки проекта закона о ратификации конкордата.

На политическую жизнь Польши оказывают большое влияние профсоюзы. В соответствии с действующей конституцией профсоюзы являются организацией, участвующей в формировании и реализации задач социально-экономического развития страны;

профессинальные союзы представляют интересы и права трудящихся, являются школой гражданской активности и вовлечения в строительство гражданского общества. При характеристике политических партий уже упоминался профсоюз "Солидарность". Эта организация имела социально-политический характер. После крушения социализма "Солидарность" раскололась на несколько политических партий. В настоящее время сохраняется собственно профсоюз "Солидарность", главной задачей который видит социальную защиту трудящихся. Сегодняшнее положение "Солидарности" не сопоставимо с тем местом, которое она занимала в начале реформ.

С 1984 г. в стране действует новое профсоюзное объединение – Всепольское соглашение профсоюзов, которое объединяет более 130 федераций и организаций, численность которых составляет около 7 миллионов членов. Главной целью их де-

* В действующей конституции Польши 1952 г. сохраняется положение о том, что церковь отделена от государства (ст. 82, п. 2).

402

ятельности является защита прав и охрана общественно-профессиональных, социальных, культурных интересов, а также охрана здоровья, труда рабочих, пенсионеров и членов их семей; заключение соглашений с правительством и предпринимателями, предусматривающих социальные гарантии для трудящихся, контроль за их исполнением. В соответствии с законом от 7 апреля

1989 г. об изменении закона о профсоюзах на предприятиях могут функционировать несколько профсоюзных организаций.

На социально-экономическую ситуацию в стране, функционирование политической системы большое воздействие оказывают средства массовой информации. В Польской Республике издается несколько сотен газет, журналов политическими партиями, организациями, движениями. Наиболее известными и значительными из них являются газеты "Жечьпосполита" (орган правительства), где публикуется информация о работе Сейма, Сената, других высших органов государства, тексты законов, постановлений Совета министров (у нас именуется "Речь Посполи-та"); "Газета выборча" – орган "Солидарности". ПОРП до

1990 г. издавала газету "Трибуна Люду", которая с 1990 года стала выходить под названием "Трибуна" как орган СДРП. Существуют и католические издания, например, краковский еженедельник "Тыгодник повшехны".

В 1984 г. был принят закон о прессе, в котором закрепляются задачи прессы, регулируются отношения, связанные с выходом различных периодических изданий, определяются права и обязанности лиц, занимающихся журналистикой. Законом от 11 апреля 1990 г. был отменен закон о контроле за публикациями и зрелищами, упразднены органы, осуществляющие такой контроль, т.е. цензура была запрещена, были внесены изменения в закон о прессе. В соответствии со статьей 1 новой редакции закона о прессе "пресса пользуется свободой выражения мнения и осуществляет право граждан на добросовестную информацию, гласность общественной жизни, а также право контроля и общественной критики". Издателем может быть юридическое лицо, физическое лицо или другая организационная единица, хотя и не имеющая статуса юридического лица. В 1990 г. разрешительный порядок на издательскую деятельность был заменен регистрационным. Регистрация проводится общим воеводским судом.

В 1992 г. в конституцию было внесено дополнение, предусматривающее учреждение Всепольского совета по радиовещанию

403

и телевидению (ВСРТ), который призван обеспечить свободу слова, реализацию права граждан на информацию, а также общественные интересы на радиовещании и телевидении. В соответствии с законом о ВСРТ членов этого органа назначают парламент и президент: 4 – Сейм, 2 – Сенат, 3 – Президент;

председателя Совета – Президент по соглашению с его членами. Совет обладает широким кругом полномочий, в том числе правом выдачи лицензий новым радио- и телевизионным станциям сроком от 3 до 7 лет для радиостанций и от 3 до 10 лет для ТВ. Обеспечивая общественные интересы, Совет может принимать различные меры воздействия за нарушение Закона о СМИ:

устное порицание, штраф, а, в исключительных случаях, невозобновление или отмена лицензии на вещание. Закон о средствах массовой информации 1993 г. распространяет свое действие на все радио- и телестанции. Его положения определяют квоты вещания, которые призваны защищать польскую продукцию от экспорта с запада; ограничивают количество разрешенной рекламы; программы, "неподходящие для детей", не могут транслироваться в определенное время. Наиболее интересным представляет запрет на трансляцию всех программ, представляющих угрозу государству или оскорбляющих "христианские ценности".

Конституционный статус личности

Конституционные реформы в Польше практически не коснулись основ правового статуса личности. Раздел 8 конституции ПР, посвященный основным правам и обязанностям граждан, остался практически неизменным. В него были внесены лишь некоторые косметические изменения, приспосабливающие положения "социалистической" конституции к новым условиям (например, статьи 84-85 о политических партияхи объединениях). Была исключена ст. 68, гарантирующая право на труд, что обусловлено переходом к рыночной экономике, свободному предпринимательству.

В текущем законодательстве права человека нашли свое отражение, например, в законе об общественных собраниях от 5 июля 1990 г., гарантирующем свободу таких собраний; в законе от 20 декабря 1989 г., изменившем судебную систему и гарантирующем ее независимость и др. Еще в ноябре 1992 г. президент Польши внес в парламент проект Хартии прав и свобод; 21 января 1993 г. состоялось первое чтение законопроекта, но до сих пор судьба его окончательно не решена. Продолжа-

404

ются дебаты между сторонниками либеральной, социалистической и католической концепцией прав и свобод человека.

Ратификация Польшей важнейших международно-правовых актов о правах человека, вступление в Совет Европы, реформа судебной системы способствуют усилению гарантий прав и свобод человека. Уполномоченный по гражданским правам Польской Республики, осуществляя защиту прав человека, опирается на международные стандарты, содержащиеся в соответствующих международно-правовых актах, современное польское законодательство.

Конституция 1952 г. достаточно широко определяет принципы правового положения граждан, их основные права и обязанности, некоторые гарантии их осуществления. Действующая конституция определяет основы правового статуса граждан в своих заключительных разделах.

Конституция провозглашает равноправие граждан независимо от пола, рождения, образования, занятия, национальности, расы, вероисповедания, а также социального происхождения и положения. Основное внимание конституция уделяет социально-экономическим правам: на отдых, охрану здоровья, а также на помощь в случае болезни, на пользование благами природной среды (ст. 69-71, 79). Современный переход к рыночной экономике ведет к фактическому свертыванию социально-экономических прав, поскольку государство не располагает для этого достаточными финансовыми ресурсами. Новая редакция конституции гарантирует свободу хозяйственной деятельности независимо от форм собственности; всемерную охрану частной собственности и право наследования.

Социально-культурные права включают право на образование, на пользование достижениями культуры и на творческое участие в развитии национальной культуры. Польская Республика заботится о всестороннем развитии науки, литературы, искусства, особой заботой окружает творческую интеллигенцию (ст. 72-77). Современные материальные и юридические гарантии не

обеспечивают в полной мере реализацию этой группы прав граждан.

Политические права и свободы как коллективные, так и индивидуальные, отражены в конституции довольно кратко. К ним относятся избирательные права (ст. 95-99; 100), право на объединение (ст. 84-85), право на участие в осуществлении общественного контроля, в консультациях и дискуссиях по узловым

405

проблемам развития страны и право на внесение предложений (ст. 86). Как отмечалось ранее, за последнее десятилетие эти конституционные нормы нашли свое развитие в текущем законодательстве. Законы о политических партиях, о средствах массовой информации и др. предусматривают демократический порядок осуществления политических прав и свобод, содержат гарантии свободы слова, печати, права граждан на объединение.

Личные права и свободы: свобода совести и вероисповедания (ст. 82), личная неприкосновенность, неприкосновенность жилища и тайна переписки (ст. 87) закрепляются в польской конституции в традиционном для социалистических государств порядке. Огромное значение для осуществления личных прав польских граждан имеют принятые в мае 1989 г. законы, обеспечивающие свободу совести и вероисповедания: закон об отношении государства к католической церкви, в котором последняя была признана юридическим лицом; закон о гарантиях свободы совести и вероисповедания; закон о социальном обеспечении духовных лиц.

Конституция Польши возлагает на своих граждан обязанность соблюдать предписания основного закона и других законов, дисциплину труда, уважать принципы социального общежития, добросовестно выполнять обязанности перед государством (ст. 90). Защита РОДИНЫ признается священным долгом каждого гражданина, а воинская служба является почетной обязанностью граждан республики (ст. 92).

В 1988 г. Польша, первая из стран Восточной Европы, признала за своими гражданами право на отказ от военной службы, предусмотрела альтернативную обязательной военной службе.

Избирательное право

Конституционные изменения в Польше сопровождаются реформами избирательного права, которые имели несколько этапов. На развитие законодательства о выборах оказали влияние демократизация политической системы, становление многопартийности, свободное развитие средств массовой информации. На первом этапе в Польше были приняты переходные избирательные законы, которые явились результатом договоренностей, достигнутых за "круглым столом" в 1989 г.: Положение о выборах в Сейм Х созыва на 1989-1993 гг. и Положение о выборах в Сенат. Эти акты отражали соотношение политических сил, сложившееся в то время. Положение о выборах в Сейм,

прямо ссылаясь на соглашения "круглого стола", предоставляло Государственному совету право устанавливать для отдельных избирательных округов число мандатов, предназначенных для ПОРП и ее союзников, а также католических организаций (за ними закреплялось 65 процентов мест, остальные 35 процентов доставались беспартийным). Положение о выборах в Сенат не предусматривало закрепления мандатов за определенными партиями, выборы в этот орган являлись свободными.

Основные направления следующего этапа избирательной реформы нашли отражение в Положении о выборах в Советы гмина 1990 г. (в ред. 1993–95 гг.), органы территориального самоуправления. Законе о выборах Президента Польской Республики 1990 г. (с изменениями 1993–1995 гг.), Положениях о выборах в Сейм 1991 и 1993 гг. (с изменениями 1995 г.), Положении о выборах в Сенат ПР 1991 г. (с изменениями 1994 г.). Конституцией и законодательством о выборах предусматриваются всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании.

Действующим законодательством расширяется круг лиц, пользующихся активным и пассивным избирательным правом. Правом избирать в советы гмин пользуются граждане, достигшие 18 лет, а также не приобретшие польского гражданства, но и не являющиеся гражданами другого государства, если они проживают в Польше не менее двух лет (право выборов в советы гмин принадлежит лицам, проживающим на территории деятельности соответствующего совета).

Активное избирательное право на парламентских выборах, а также выборах Президента принадлежит польским гражданам, достигшим 18-летнего возраста, и лицам без гражданства, проживающим на территории Польши не менее пяти лет. Не имеют избирательного права лица, лишенные публичных прав компетентным решением суда; лишенные избирательных прав решением Государственного трибунала; признанные судом полностью или частично недееспособными вследствие психической болезни или слабоумия.

Пассивное избирательное право принадлежит лицам, обладающим активным избирательным правом, достигшим 18 лет при выборах в советы гмин, 21 года – в Сейм и Сенат. Малая конституция и избирательные законы не допускают совмещения мандатов депутата Сейма с мандатом сенатора, а также членство в парламенте с полномочиями судьи Конституционного трибу-

406

407

нала, Государственного трибунала, Верховного суда. Председателя националного банка. Уполномоченного по гражданским правам, Председателя Верховной палаты контроля, посла, а также воеводы. Президентом Польши может быть избран любой польский гражданин, достигший 35-летнего возраста и пользующийся в полном объеме активным избирательным правом.

Выборы в советы гмин назначаются председателем Совета министров, а выборы в Сейм и Сенат – Президентом. Выборы Президента назначаются распоряжением Маршала Сейма. Для организации и проведения выборов создаются избирательные комиссии. Выборы организуют и проводят государственная избирательная комиссия (ГИК), окружные (воеводские), территориальные (гмины, города – при муниципальных выборах) и участковые комиссии. В состав ГИК входят судьи Верховного суда. Конституционного трибунала, Высшего административного суда. Государственная избирательная комиссия образует окружные (воеводские) органы из судей местных апелляционных судов, воеводских и районных судов по предложению министра юстиции. Участковые избирательные комиссии формируются правлением гмины из числа избирателей.

Для выборов в советы гмин создаются одномандатные (унино-минапьные) в гминах с числом жителей менее 40 тысяч и многомандатные (полиноминальные) избирательные округа (5-10 мандатов в зависимости от количества жителей). В состав совета гмины в зависимости от численности жителей входят от 15 до 45 членов.

При выборах Президента избирательным округом является воеводство.

В Сенат избирается 100 сенаторов. Каждое воеводство (их 49) посылает по два сенатора, лишь от столичного Варшавского и Катовицкого воеводств избирается по три сенатора. В воеводствах формируются окружные избирательные комиссии.

В Сейм избирают 460 депутатов, 391 из которых баллотируются по окружным избирательным спискам в многомандатных округах (от 3 до 17 мандатов), а 69 – по всепольскому списку кандидатов в депутаты. Избирательные бкруга определяются приложением к положению о выборах в Сейм.

Важнейшей гарантией осуществления всеобщего избирательного права является установленный законодательством порядок составления списков избирателей. Регистрация избирателей в Польше является государственной; осуществляется, как правило, правлением гмины. Жалобы граждан на неправильности

408

в списках рассматриваются войтами, бурмистрами (президентами городов), а впоследствии и судебными органами.

Право выдвижения кандидатов в советы гмин, на пост Президента, в депутаты Сейма и сенаторы принадлежит избирателям, партиям, политическим и общественным организациям, которые создают в этих целях избирательные комитеты. Особенностью польского избирательного права является то обстоятельство, что такое право выдвижения кандидатов принадлежит и национальным меньшинствам. При выдвижении кандидатов закон допускает блокировку партий, политических и общественных организаций, которые создают в этих целях совместные избирательные комитеты (избирательные коалиции).

Чтобы получить право баллотироваться, кандидату или списку кандидатов требуется собрать установленное законом число подписей избирателей данного округа. Например, претендент на пост Президента должен подтвердить свое выдвижение 100 тысячами подписей; кандидат в сенаторы – не менее, чем 3 тысячами. Список кандидатов по окружному избирательному округу, баллотирующихся в Сейм, должен получить не менее 5 тысяч, а всепольский список кандидатов может выдвинуть лишь избирательный комитет, который зарегистрировал окружные списки не менее, чем в половине округов.

Избирательные комитеты организаций национальных меньшинств имеют право выдвигать всепольский список кандидатов в депутаты Сейма\ без каких-либо дополнительных условий.

Голосование в Польше – личное. Действительность выборов

не ставится в зависимость от числа избирателей, участвующих в голосовании.

Президент Польши избирается по мажоритарной системе абсолютного большинства, т.е. для избрания претенденту необходимо набрать более половины действительных голосов. Если ни один из кандидатов в первом туре не получит такое большинство, то на 14 день после голосования проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, набравшие наибольшее число голосов и не снявшие своей кандидатуры. Для избрания во втором туре достаточно относительное большинство голосов.

При выборах в советы гмин и парламент применяются смешанные избирательные системы: пропорциональная и мажоритарная. При выборах в советы гмин образуются одномандатные и многомандатные округа. В одномандатном округе избранным считается кандидат, получивший большинство голосов. Если два

409

и более кандидата набрали равное количество голосов, мандат передается жеребьевкой, проводимой председателем избирательной комиссии в присутствии членов комиссии и доверенных лиц кандидатов.

В многомандатных округах голосование проводится по партийным спискам, и мандаты распределяются пропорционально числу голосов, полученных каждой партией. Голосуя за определенный список, избиратель ставит знак в бюллетене с правой стороны напротив имени одного из кандидатов этого списка, чем выражает предпочтение этой кандидатуре на получение мандата (преференциальное голосование). Распределение мандатов происходит с использованием делителей. Число действительных голосов, отданных за списки, делится соответственно на 1; 4; 3;

5; 7;... и далее в порядке последовательных нечетных чисел до установления избирательного частного, чье порядковое число соответствует количеству мандатов в данном избирательном округе.

Установление итогов выборов в Сенат в двух- и трехмандатных округах осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства голосов. Если два или более кандидата набрали равное количество голосов, то избирается тот из них, кто получил поддержку большинства избирательных участков, а если и количество участков равное, то проводится жеребьевка председателем воеводской избирательной комиссии в присутствии ее членов и представителей избирательных комитетов.

Мандаты депутата Сейма распределяются на основе системы пропорционального представительства. Голосование происходит по партийным спискам. Распределение мандатов между партиями и избирательными блоками осуществляется по системе д'0ндта, которая при распределении мест поощряет более крупные партии и блоки (как при подведении итогов голосования по окружным, так и всепольскому списку). Мандаты депутатов из списка зарегистрированного партией или партийной коалицией, предоставляются прежде всего тем кандидатам, которые поочередно получили наибольшее число голосов (преференций).

Новый избирательный закон, положение о выборах в Сейм 1993 г. предусматривают заградительный пункт при распределении мандатов между партиями, избирательными коалициями. Для достижения представительства в Сейме партия должна набрать не менее 5 процентов голосов всех избирателей, а партий-]

410

ная коалиция – не менее 8 процентов (хотя на практике коалиция может зарегистрироваться и как политическая партия) при выдвижении кандидатов по окружным избирательным спискам. При выдвижении кандидатов по всепольскому списку необходимо получить поддержку не менее 7 процентов избирателей. На партии национальных меньшинств это правило не распространяется. Это положение было введено, поскольку Сейм, избранный в 1991 г. имел чрезвычайно пестрый партийный состав: в нем были представлены 30 партий, причем 11 из них – всего лишь одним депутатом.

Новый закон о выборах в Сейм был проведен согласованными усилиями крупных политических партий и принят после голосования о доверии, в последний момент перед роспуском парламента. В результате установления заградительного пункта представители лишь восьми избирательных коалиций и партий получили места в Сейме.

В условиях переходного периода, какой переживает сегодня Польша, необходима не только сильная и действенная законодательная, но и исполнительная власть. Этому служат новеллы избирательного законодательства.

Вопрос о действительности выборов, а также о правильности избрания депутата, сенатора, президента, в отношении которых принесен протест, рассматривает Верховный суд.

Высшие органы власти Польши

Малая конституция в основу организации высших органов государственной власти кладет принцип разделения властей, провозглашая, что носителями законодательной власти являются Сейм и Сенат Республики, исполнительной власти – Президент и Совет министров, судебной – независимые суды (ст. 1). Форма правления в соответствии с Малой конституцией – смешанная, с сильной властью главы государства – Президента, на первый взгляд, напоминающая французскую модель (имеются и существенные отличия, проявляющиеся в порядке формирования Правительства, его взаимоотношениях с парламентом и пр.).

Парламент Польской Республики. Конституционный закон 1992 г. предусматривает двухпалатную структуру парламента. Сейм является палатой общенационального представительства.

Сенат, как во многих европейских странах, является верхней палатой регионального представительства.

Срок полномочий Сейма и Сената равный – 4 года. Сейм 411

может быть распущен на основании собственного постановления, принятого большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов или Президентом в случаях и порядке, предусмотренных конституционным законом. Особенностью парламента Польши является то обстоятельство, что роспуск Сейма влечет за собой одновременно и прекращение полномочий Сената. Сейм не может быть распущен во время действия чрезвычайного положения.

Закон содержит запрет для депутатов и сенаторов, членов Совета министров и других высших должностных лиц на занятие деятельностью, противоречащей их статусу, а также обязанность этих лиц перед назначением на должность и после ее освобождения представлять заявления о своем имущественном положении.

Малой конституцией предусматривается свободный мандат депутата и сенатора, которые провозглашаются представителями всей нации, не связанными наказами избирателей; последние не обладают правом отзыва депутата или сенатора. Конституционный закон гарантирует иммунитет депутатам и сенаторам: они не могут быть привлечены к уголовной ответственности, не могут быть арестованы или задержаны соответственно без согласия Сейма и Сената, выраженного большинством не менее 2/3 голосов в присутствии не менее половины от общего числа депутатов.

Индемнитет депутата и сенатора означает, что они не могут быть привлечены к ответственности за действия, вытекающие из выполнения ими своих депутатских полномочий ни в период действия мандата, ни после его истечения, если только они не причинили вред личным интересам других лиц.

Работа Сейма и Сената происходит раздельно. Палаты созываются на первое заседание Президентом в течение месяца со дня выборов. Сейм и Сенат избирают из своего состава Маршала (председателя палаты), вице-маршалов и комиссии. Срок полномочий Маршалов и вице-маршалов истекает с началом первой сессии парламента нового созыва.

Сейм и Сенат могут проводить совместные заседания под председательством Маршала Сейма, образуя при этом Национальное собрание, в следующих случаях: 1) принятие конституции; 2) принятие присяги Президентом; 3) признание факта устойчивой потери способности Президентом выполнять возложенные на него обязанности по состоянию здоровья; 4) выдвижение обвинений в адрес Президента.

Компетенция польского парламента –• отнбсительно' определенная. Малая конституция не определяет всех сфер законодательной деятельности Сейма и Сената. Законодательный процесс регулируется Конституционным законом 1992 г. и регламентами палат. Законодательная инициатива принадлежит депутатам, Сенату, Президенту и Совету Министров. Совет Министров, внося законопроект, представляет сведения о финансовых последствиях его осуществления, а также прилагает к нему проекты основных исполнительных актов.

Законопроекты проходят два чтения. Во время первого чтения обсуждаются общие положения законопроекта с целью его оценки в целом, решения вопроса о направлении проекта на дальнейшее рассмотрение в комиссии или отводе проекта. Во втором чтении право внесения поправок в процессе рассмотрения Сеймом принадлежит авторам проекта, депутатам и Совету министров. Маршал Сейма может по собственной инициативе или по предложению правительства отклонить внесение поправки на голосование, если она не была предварительно рассмотрена комиссией.

Реальная работа над законопроектом в период между чтениями осуществляется, как правило, в двух комиссиях: комиссии, компетентной по вопросам содержания проекта, и в комиссии законодательных предположений; они готовят совместный доклад.

Сейм и Сенат, по общему правилу, принимают законы и другие акты большинством голосов в присутствии не менее половины от общего числа депутатов или сенаторов, если иное не предусмотрено конституционным законом. Закон, принятый Сеймом, передается Маршалом Сейма в Сенат. Постановление Сената, отклоняющее закон, или содержащее поправку, считается принятым, если Сейм не отвергнет его абсолютным большинством голосов. Решающие законодательные полномочия, таким образом, принадлежат Сейму.

Законы подписывает Президент республики, который обладает правом вето. Преодолеть вето Президента Сейм может не менее чем 2/3 голосов. После повторного утверждения закона Сеймом у Президента появляется возможность обратиться в Конституционный трибунал с предложением о рассмотрении вопроса о соответствии'акта основному закону. Такое обращение Президента приостанавливает вступление закона в силу.

Малая конституция усилила таким образом роль Президента в законодательном процессе.

412

413

Совет министров может признать свой собственный законопроект как срочный, обосновав свою позицию.

Конституционный закон 1992 г. ввел в практику институт делегированного законодательства. Сейм может предоставить Совету министров полномочия по изданию распоряжений, имеющих силу закона, ограничивая при этом предмет их регулирования и срок действия таких полномочий. При этом Совет министров не может издавать распоряжения, имеющие силу закона, по следующим вопросам: изменение конституции; выборы Президента, Сейма, Сената, а также органов территориального самоуправления;

государственный бюджет; личные, политические права и свободы граждан, а также права и обязанности, вытекающие из трудовых отношений и социального страхования; ратификация международных договоров. Президент может наложить вето на такое распоряжение. В этом случае Совет министров должен внести распоряжение, имеющее силу закона, в Сейм в качестве законопроекта.

Сейм осуществляет контроль за деятельностью правительства. Основными формами контроля являются: 1) устные вопросы депутатов к Председателю Совета министров или отдельным его членам; 2) интерпелляция, с которой может обратиться депутат к Председателю Совета министров или его отдельным членам;

3) следственные комиссии; 4) одобрение программы правительства, сформированного Президентом (вотум доверия или вотум недоверия); 5) выражение вотума недоверия Совету министров, отдельному министру; 6) утверждение или неутверждение проекта бюджета, подготовленного Советом министров, отчета о его исполнении; 7) образование органов парламентского контроля: Уполномоченного по гражданским правам, Верховной палаты контроля (ВПК), осуществляющей контроль хозяйственной, финансовой, организационно-административной деятельности органов государственной администрации. Верховная палата контроля подчиняется Сейму, представляет ему результаты анализа исполнения бюджета, отчеты о своей деятельности. Председателя ВПК назначает и отзывает Сейм с согласия Сената.

15 июля 1987 г. Сеймом был принят закон об Уполномоченном по гражданским правам. Был создан парламентский институт, чья деятельность направлена на юридическое обеспечение прав | и свобод граждан. Лишь в 1989 году он нашел свое конституционное оформление. Уполномоченный избирается Сеймом с со–| гласия Сената сроком на четыре года. В своей работе он обязана

414

ограничиваться только индивидуальными делами граждан, но на практике его деятельность намного шире.

В случае нарушения прав полномочия Уполномоченного равнозначны правам прокурора. Он может рассматривать жалобы по гражданским, трудовым, уголовным, административным делам. Его полномочия позволяют ему опротестовать то или иное решение государственного органа в Высший административный суд, выступить с требованием пересмотра в порядке надзора любого вступившего в силу решения суда.

В соответствии с конституцией Сейм избирает членов Конституционного трибунала. Государственного трибунала и некоторых других должностных лиц государства, а также Председателя Совета министров и его членов в определенных Малой конституцией случаях.

Сейм вправе принять постановление о состоянии войны исключительно в случае совершения вооруженного нападения на Республику, а также если из международных договоров вытекает необходимость совместной обороны против агрессии. К внешнеполитическим полномочиям парламента относится ратификация и денонсация международных договоров, касающихся границ государства, оборонительных союзов, а также договоров, требующих финансовых затрат государства или изменений в законодательстве.

Президент Республики. Учреждение института Президента е Польше явилось данью историческим традициям, реализацией принципа разделения властей в государственно-правовой практике. Президент является верховным представителем государства во внутренних и международных отношениях, следит за соблюдением конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства, неприкосновенности и неделимости его территории, а также соблюдения международных договоров. Широкие полномочия Президента характеризуют его статус как главы исполнительной власти и как главы государства.

Президент избирается сроком на 5 лет и может быть избран повторно только один раз.

Президент, как уже отмечалось, обладает значительными средствами воздействия на парламент, осуществляя право вето. Президент обладает правом законодательной инициативы, а также направлять послания Сейму или Сенату, которые не подлежат обсуждению. Ему принадлежит право принятия решения о проведении референдума с согласия Сената.

415

В установленных законом случаях Президент может распустить парламент после выяснения мнения Маршала Сейма и Маршала Сената. Такими основаниями являются: непринятие Сеймом закона о бюджете в течение трех месяцев со дня представления его проекта в парламент; выражение недоверия Правительству в предусмотренных конституционным законом случаях (ст. 62, 66), а также неизбрания Совета министров Сеймом в порядке ст. 60 Малой конституции.

Президент практически не подконтролен в своей деятельности парламенту. Полномочия парламента в отношении Президента сводятся к 1) назначению выборов главы государства Маршалом Сейма; 2) принятию Национальным собранием присяги президента; 3) предъявлению обвинения президенту в нарушении конституции или законов, а также в совершении преступления (такое предъявление производится постановлением Национального Собрания большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов, что влечет за собой приостановление им своих обязанностей; к ответственности президента привлекает Государственный трибунал – ст. 50); 4) признанию Национальным собранием факта устойчивой потери способности президентом выполнять обязанности по состоянию здоровья, что является основанием для его отстранения от должности президента; 5) даче согласия на продление действия чрезвычайного положения, введённого президентом в соответствии с законодательством.

Президент Республики Польша, как глава исполнительной власти наделен широкими полномочиями по отношению к правительству. Президент назначает Председателя Совета министров и по его предложению утверждает состав правительства, по предложению Председателя Совета министров может осуществлять изменения в составе правительства, принимает присягу и отставку Совета министров или отдельных его членов.

Председатель Совета министров информирует президента об основных направлениях деятельности правительства. Президент обладает правом созывать заседания Совета министров и председательствовать на них по проблемам, имеющим особое значение для государства.

Конституционный закон предусматривает институт контрассиг-натуры актов главы государства, но приказы и распоряжения Президента, изданные в пределах его дискреционных полномочий, не требуют подписания Председателем или членом Совета министров.

416

Значительные полномочия принадлежат Президенту, как главе государства в области внешней политики: он осуществляет общее руководство в сфере внешних сношений; назначает и освобождает от должности полномочных представителей Польской Республики в иностранных государствах, а также принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств; ратифицирует и денонсирует международные договоры (кроме тех, которые являются предметом рассмотрения парламента).

Президент осуществляет значительные военные полномочия, а также в сфере внешней и внутренней безопасности, создавая в этих целях консультативный орган – Совет Национальной Безопасности. Президент является Верховным главнокомандующим вооруженными силами. По согласованию с министром национальной обороны назначает и освобождает от должности начальника генерального штаба Войска Польского; и других высших военных должностных лиц. На период войны Президент назначает главнокомандующего вооруженными силами.

Чрезвычайно важными представляются полномочия Президента республики по введению в стране военного положения в случае внешней угрозы, объявлению состояния войны в случае совершения вооруженного нападения на страну, либо если из международных договоров вытекает необходимость совместной обороны от агрессии в период, когда Сейм не заседает, а также введению чрезвычайного положения в случае угрозы внутренней безопасности государства или стихийного бедствия на части либо на всей территории страны сроком до 3 месяцев.

Как глава государства, Президент Польши обладает правом назначения или участия в назначении на важнейшие государственные посты: он предлагает Сейму кандидатуру Председателя национального польского банка; назначает судей по предложению Всепольского совета правосудия; назначает и отзывает председателя Высшего административного суда и председателей Верховного суда; назначает Председателя Совета министров, может назначать государственных министров для его представительства в парламенте при решении вопросов, связанных с осуществлением полномочий президента, и некоторых других высших должностных лиц.

Президент республики выполняет и другие, традиционные для главы государства, полномочия: решает вопросы приема и выхо-

143ак. 164

417

да из гражданства; осуществляет право помилования и прочее. Президент при осуществлении своих полномочий издает приказы и распоряжения.

В случае, если пост Президента свободен, до времени вступления в должность нового Президента, а также, если глава государства временно не может выполнять свои обязанности, его замещают Маршал Сейма, а если и он не может исполнять этих полномочий, – Маршал Сената.

Совет министров Польши (правительство) осуществляет внутреннюю и внешнюю политику республики. Конституционный закон определяет компетенцию Совета министров достаточно подробно. Правительство обеспечивает исполнение законов;

издает распоряжения, имеющие силу закона; руководит, координирует и контролирует работу всех других органов государственной администрации, несет ответственность перед Сеймом за их деятельность; охраняет на основании законов интересы государственной казны; разрабатывает проект бюджета и других финансовых планов государства, а также после их утверждения Сеймом руководит их исполнением; осуществляет в пределах и формах, определенных конституционным законом и другими законами, надзор за территориальным самоуправлением и иными формами самоуправления; развивает отношения и заключает договоры с правительствами других государств и международными организациями; обеспечивает внутреннюю и внешнюю безопасность государства (ст. 52 Малой конституции). Совет министров издает распоряжения и постановления.

Малая конституция чрезвычайно подробно регламентирует порядок формирования правительства. Как отмечалось ранее, Председателя Совета министров назначает Президент, который утверждает и его состав в течение 14 дней со дня первого заседания Сейма нового созыва. Но назначенный Президентом Совет министров должен получить вотум доверия Сейма. В случае несформирования правительства в указанном порядке Сейм в течение 21 дня должен избрать правительство. Если Сейм не выполнит этого, Президент формирует правительство в установленном порядке. Если в результате и этой процедуры Правительство сформировано не будет, право избрания Совета министров переходит к Сейму. В случае получения очередного отрицательного результата Президент распускает Сейм или назначает Совет министров сроком на 6 месяцев,в течение которого

418

Сейм должен принять решение о доверии правительству (служебное правительство). Если такое постановление о доверии не будет принято или Совету министров будет выражен вотум недоверия. Президент распускает Сейм.

Принятие Сеймом постановления о вотуме недоверия абсолютным большинством голосов может сопровождаться избранием Председателя Совета министров и его членов самим представительным органом власти (конструктивный вотум недоверия). В случае, если такое избрание не происходит, Президент принимает отставку Правительства или распускает Сейм. Особенностью является право Сейма принимать постановления о вотуме недоверия отдельному министру, что является основанием для его отставки.

Конституционный закон 1992 г. установил, что представителем правительства в воеводстве является воевода, который

одновременно является органом правительственной администрации.

Политико-административное устройство. Территориальное самоуправление и органы правительственной администрации

В 1990 году в Польше была проведена реформа организации власти на местах, воссоздавшая довоенную систему местного самоуправления. Это нашло отражение в законах о территориальном самоуправлении, положении о выборах в советы гмин, о территориальных органах правительственной администрации 1990 г. Административная реформа, которая предполагала возвращение к 15 воеводствам вместо нынешних 49, ликвидацию повятов (районов), на практике пока не состоялась.

Основной формой организации жизни на местах в соответствии с реформой является территориальное самоуправление. Единицами первичного территориального деления являются гмины (общины), в том числе и в городах, которые становятся главными элементами территориального самоуправления*. Единицей территориального деления для осуществления правительственной администрации яляется воеводство.

* Когда речь идет о гмине, необходимо иметь в виду два значения этого понятия: самоуправляющаяся общность, а также соответствующая территория. В настоящее время – это две с половиной тысячи гмин, городских и, главным образом, сельских общин. В них проживает от нескольких тысяч до миллионов человек.

419

Гмина (сообщество жителей соответствующей территории) обладает правоспособностью и осуществляет публичные полномочия от собственного имени. Права гмины подлежат судебной защите. Правовое положение гмины определяет ее статут. Образование, объединение, ликвидация гмин, установление их границ и названий, а также местонахождение их органов осуществляется распоряжением Совета министров после проведения консультаций с жителями. На территории гмины могут создаваться вспомогательные территориальные единицы: солецтва (объединение нескольких крестьянских хозяйств, хуторов), а также городские районы (кварталы, поселки и прочие).

Деятельность гмины направлена на удовлетворение коллективных потребностей ее жителей, поэтому к ее ведению относятся:

обеспечение общественного порядка на ее территории, развитие местного хозяйства, охрана окружающей среды, строительство и содержание дорог, улиц, мостов, а также организация дорожного движения, местный общественный транспорт, водоснабжение, канализация, электроснабжение, охрана здоровья, социальная помощь, коммунальное жилищное строительство и т.п. Гмина обязана выполнять поручения правительственной администрации за счет средств последней.

Жители гмины принимают решения путем проведения всеобщего голосования (выборы и референдумы), либо посредством деятельности их органов. Органом гмины, принимающим решения, является избранный жителями совет. Законом определяется количественный состав совета в зависимости от числа жителей гмины (от 15 до 45).

К компетенции совета относятся все вопросы, составляющие сферу деятельности гмины. Собственными полномочиями совета гмины являются: принятие статута гмины; избрание и отзыв правления; утверждение бюджета и месячных планов хозяйственного развития; хозяйственной программы и некоторые другие.

Совет гмины из своего состава избирает председателя и 1-3 вице-председателей тайным голосованием. Совет заседает на сессиях, созываемых председателем по мере необходимости, но не реже 1 раза в квартал. Совет гмины может создавать комиссии. Внутренняя организация и порядок работы совета и его органов определяется статутом гмины.

Исполнительным органом гмины является правление, в состав

420

которого входят войт или бурмистр* (президент города)** как председатель правления, их заместители, другие члены. Председатель совета гмины не может совмещать свою должность с постом войта или бурмистра. Правление избирается в количестве от 3 до 7 членов советом гмины из своих членов. Войт, бурмистр, их заместители избираются отдельно тайным голосованием.

Полномочия территориального самоуправления в солецтве осуществляет сельский сход, который может избрать свой совет, а исполнительным органом солецтва является солтус (сельский староста).

Гмине на основе закона принадлежит право издания общеобязательных предписаний, действующих на ее территории. Совет гмины издает предписания в форме постановлений, а правление – в форме распоряжений.

Гмина обладает правом собственности и иными имущественными правами. Доходами гмины являются налоги, пошлины и другие поступления, определенные соответствующими законами; прибыль от имущества гмины; дотации и субвенции, поступающие из центрального бюджета. Доходы могут поступать и из других источников, предусмотренных законом.

В целях развития, поддержки системы самоуправления, а также защиты совместных интересов гмины могут создавать союзы, а на территории воеводств свое представительство в виде самоуправляющихся сеймиков. Выборы делегатов в сеймики осуществляются советами гмин из числа своих членов путем тайного голосования.

Воевода – представитель правительства, назначается и отзывается Председателем Совета министров. Воевода осуществляет надзор за органами территориального самоуправления. Воевода сотрудничает с сеймиками по вопросам социально-экономического развития и благоустройства территории воеводства, охраны окружающей среды, а также удовлетворения иных коллективных потребностей жителей воеводства. В этих целях он координирует деятельность территориальных органов правительственной администрации с работой сеймиков в соответствии

Бурмистр является председателем правления в тех гминах, органы которых находятся в городской местности.

Гмина по распоряжению Председателя Совета министров может получить статус города. В городах с числом более 100 тысяч жителей председателем правления является президент города.

421

с направлениями политики государства; согласовывает направления и формы совместных инициатив; рассматривает адресованные ему предложения, мнения сеймика.

Воевода представляет сеймику не реже двух раз в году общую информацию о своей деятельности, в первую очередь, об осуществлении надзора за органами территориального самоуправления.

Органами, осуществляющими надзор за деятельностью органов самоуправления, являются Председатель Совета министров и воеводы, а по вопросам бюджета – региональные счетные палаты. Органы надзора имеют право требовать необходимую информацию, касающуюся организации и деятельности гмины, могут участвовать в заседаниях органов гмины.

Воевода может приостанавливать действие постановления, принятого советом гмины. Если после повторного рассмотрения совет не учтет замечаний воеводы, последний может отменить его. Совет гмины может обжаловать решение воеводы в административном суде. В случае неоднократного нарушения советом гмины конституции и законов Сейм по предложению Председателя Совета министров может распустить совет гмины.

По предложению воеводы сеймик может распустить правление гмины в случае нарушения им конституции и законов. При неспособности органов гмины осуществлять возложенные на них обязанности, неэффективности их работы Председатель Совета министров может приостановить действие совета и правления гмины и установить правление комиссара сроком до двух лет по предложению воеводы с учетом мнения сеймика. Правительственный комиссар осуществляет функции и компетенцию органов гмины.

За пять лет после начала реформ местной власти удалось создать структуры территориального самоуправления, провести выборы в органы территориального самоуправления на многопартийной основе. В меньшей степени удалось избавить гмины от централизованного управления и утвердить права их собственности (до 90 процентов средств находится в распоряжении государства).

Судебная система. Прокуратура

Конституция закрепляет основы организации судебной власти и правового статуса прокуратуры.

В 1982 г. в Польше в системе высших органов государства

422

Конституционный трибу-

были учреждены два новых органа нал и Государственный трибунал.

Конституционный трибунал был задуман как орган, не входящий в судебную систему государства, вспомогательный по отношению к парламенту, чья деятельность направлена на упрочение верховенства высшего представительного органа в сфере правотворчества. Впоследствии его роль была усилена как органа конституционного контроля.

Членов Конституционного трибунала избирает Сейм из числа лиц, отличающихся правовыми познаниями, обладающих квалификацией, требуемой для занятия должности судьи Верховного суда или Высшего административного суда, т.е. имеющих высшее юридическое образование, прошедших двухлетнюю судебную стажировку и сдавших государственный экзамен, или имеющих ученое звание не ниже доцента. Члены Конституционного трибунала независимы и подчиняются только конституции. Членами Конституционного трибунала являются председатель, заместитель председателя и 10 судей. Судьи Конституционного трибунала избираются на 8 лет; через 4 года производятся выборы половины состава.

Рассмотрение дел Конституционным трибуналом открытое. Слушание дел о соответствии законов конституции осуществляется в составе 5 судей, а других нормативных актов – в составе 3 судей.

Конституционный трибунал выносит решения о соответствии законов и иных нормативных актов центральных государственных органов конституции. Решения Конституционного трибунала о несоответствии закона конституции подлежат рассмотрению Сеймом. Если Сейм признает решение этого Трибунала обоснованным, он вносит соответствующие изменения в закон, либо отменяет его в части или в целом. Постановление Сейма, отклоняющее решение трибунала, принимается большинством не менее 2/3 голосов в присутствии не менее половины общего числа депутатов. Решения о признании несоответствия конституции и законам акта, изданного высшими органами исполнительной власти, иными высшими и центральными государственными органами, имеют обязательную силу.

Конституционный трибунал дает общеобязательное толкование законов по предложению Президента, Председателя Совета министров. Первого председателя Верховного суда, председателя Высшего административного суда, Уполномоченного по

423

гражданским правам, Генерального прокурора. Трибунал дает толкование законов на заседании в полном составе в форме

постановления.

В связи с конкретным рассмотрением в административном, судебном производстве дел о правонарушениях, преступлениях, а также финансовых нарушениях, разбирательство которых отнесено к компетенции финансовых органов, в Конституционный трибунал могут быть направлены правовые запросы о соответствии законодательного акта конституции или иного нормативного акта конституции и законам, если от ответа зависит разрешение дела в суде. Рассмотрение дела, в связи с которым был направлен правовой запрос, подлежит приостановлению со дня направления такого запроса до разрешения дела.

Как уже отмечалось, Конституционный трибунал принимает решения о конституционности политических партий.

Государственный трибунал избирается Сеймом из своего состава и на срок своих полномочий. Председателем Государственного трибунала является первый председатель Верховного суда.

Государственный трибунал выносит решения об ответственности лиц, занимающих определенные в законе высшие государственные должности, за нарушение конституции и и законов. Государственный трибунал может выносить решения об уголовной ответственности указанных лиц за преступления, совершенные в связи с занимаемой должностью. До сих пор Государственный трибунал не рассматривал такого рода дела.

В Польше существует особая система органов административной юстиции, возглавляемая Высшим административным судом. Он рассматривает жалобы на вступившие в силу решения органов государственной администрации по категориям, предусмотренным в законе. В административном суде участвуют две стороны:

истец – лицо или организация, обжалующая административное решение, и ответчик – орган государственной администрации. Филиалы Высшего административного суда, расположенные на территории нескольких воеводств, рассматривают и разрешают жалобы на решения соответствующих местных органов государственной администрации. Назначение и отзыв председателя Высшего административного суда – полномочие Президента.

Правосудие в Республике осуществляет Верховный суд, общие суды и специальные суды. Судьи назначаются Президентом по предложению Всепольского совета судей. Судьи независимы и подчиняются только закону.

424

Верховный суд является высшим судебным органом и осуществляет надзор за деятельностью всех иных судов в отношении выносимых ими решений.

Судьи несменяемы, за исключением случаев, предусмотренных законом. Рассмотрение дел всеми судами Польской Республики открытое (закон может установить исключения из этого принципа). Обвиняемому гарантируется право на защиту (он может иметь защитника по выбору или назначению).

Конституционным законом от 29 декабря 1989 г. по-новому сформулированы задачи прокуратуры и ее правовой статус. В соответствии со статьей 64 прокуратура охраняет законность, а также наблюдает за предварительным расследованием. Прокуратура подчиняется министру юстиции, который осуществляет функции Генерального прокурора.

Во время пребывания на посту прокурор не может принадлежать к политической партии, а также принимать участие в политической деятельности.

425