Глава 14 Основы венгерского конституционного права

Венгрия (Венгерская Республика) принадлежит к группе восточноевропейских постсоциалистических стран.

Во Второй мировой войне Венгрия участвовала на стороне гитлеровской Германии и в 1944-1945 гг. была занята советскими войсками. После войны вслед за относительно кратким "переходным периодом" власть в стране перешла к коммунистам, которые удерживали ее вплоть до 1989 года. Политический режим первоначально был вполне сталинистским, террористическим.

Некоторая либерализация режима началась после смерти И. В. Сталина, особенно после XX съезда Коммунистической партии Советского Союза, где были разоблачены наиболее вопиющие преступления сталинизма. Однако, непоследовательность и противоречивость политики коммунистического руководства, стремившегося сохранить свою бесконтрольную власть, имела одним из следствий народное восстание в октябре 1956 года, которое было подавлено Советской армией. Тоталитарный коммунистический режим в стране был сохранен, хотя по сравнению с рядом других стран так называемого социализма он был более либеральным как в политической, так и в экономической области. Последнее, в частности, позволило Венгрии достичь определенных успехов в развитии народного хозяйства и культуры.

Успехи, правда, были непрочны, в стране в течение 60-х – 70-х годов явственно ощущались признаки грядущего кризиса. Попытки как-то рационализировать общественную систему тормозились и подавлялись косной политической верхушкой, которая к тому же вынуждена была постоянно оглядываться на Москву.

Надо сказать, что тем не менее даже в руководстве монопольно правившей коммунистической партией, именовавшейся с 1956 года Венгерской социалистической рабочей партией (ВСРП), набирала силу фракция, осознававшая, что дальнейшее "строительство развитого социализма" ведет страну в тупик.

426

И когда к концу 80-х годов стало ясно, что опасаться новой советской интервенции уже не следует, партия раскололась и утратила политическое господство. С 1989 года Венгрия начала переход от социализма к современному общественному строю, характеризующемуся рыночной экономикой, определенным

уровнем социальной защиты и демократической политической системой.

Конституционное развитие

Конституция, действующая ныне в Венгрии, является первой в ее истории формально-юридической конституцией. В период между Первой и Второй мировыми войнами Венгрия принадлежала к числу стран, не имевших конституции как единого нормативного акта, обладающего высшей юридической силой. Ее конституционное устройство в этот период, а также в первые годы после Второй мировой войны регулировалось обычными законами и некоторыми иными нормативными актами.

18 августа 1949 г. Государственное собрание* приняло Конституцию Венгерской Народной Республики (Закон XX 1949 года**), которая вступила в силу 20 августа того же года и действует до настоящего времени, хотя содержание ее, включая название государства, подверглось существенным изменениям.

Первоначальный текст этой конституции сильно напоминал сталинскую конституцию СССР 1936 года. Как и ее советский образец, конституция 1949 года была насквозь идеологизирована. Это был документ-вывеска, а отнюдь не источник права, призванный регулировать реальные общественные отношения. Примечательно, что сама структура обеих конституций отражала отношение тоталитарного законодателя к правам и свободам человека: основные права и обязанности граждан составляли предмет одной из последних глав.

В 1972 году была принята новая редакция венгерской конституции, необходимость которой объяснялась тем, что "республика завершила строительство основ социализма и перешла к по-

* Венгерский термин Orszaggyules у нас обычно переводится "Государственное собрание", что не совсем точно. Буквально он означает "Собрание страны", и поэтому перевод "Всевенгерское собрание" был бы, видимо, более правильным. Мы, однако, вынуждены придерживаться традиционного перевода, так, как он употребляется в официальных документах.

** В Венгрии принято всем законам, издаваемым в течение года, давать последовательную нумерацию римскими цифрами. Иные акты получают нумерацию арабскими цифрами.

427

строению полного (развитого) социализма". Изменения сводились, в основном, к замене устаревшей фразеологии на более современную, более демократически звучащую (появилась, например, норма об уважении республикой прав человека и т.п.). Некоторые демократизирующие изменения стали вноситься в конституцию в первой половине 80-х годов, а также в 1987 году, когда, в частности, было существенно ограничено право Президиума ВНР – коллегиального главы государства подменять Государственное собрание.

Более серьезная демократизация конституции имела место в январе 1989 года, когда режим, как говорится, уже дышал на ладан, а политическая монополия ВСРП дала глубокие трещины. В это время в конституцию был включен институт референдума (до этого Венгрия была одной из немногих социалистических стран, где этот институт непосредственной демократии даже не провозглашался). Ряд новых конституционных положений укрепил самостоятельность Государственного собрания, к председателю которого перешли некоторые полномочия Президиума ВНР и его руководства. Вместо включенного в конституцию в 1983 году слабого Конституционно-правового совета, в задачу которого входила скорее имитация конституционного надзора, чем его действительное осуществление, был учрежден полноценный институт конституционного контроля – Конституционный суд. Право граждан на объединение и на проведение собраний перестало ограничиваться "социалистическими целями". Была предусмотрена возможность замены военной службы альтернативной гражданской. Изменения, внесенные в конституцию в апреле 1989 года, урегулировали процедуру парламентской ответственности Правительства, которая до этого, как и в большинстве других социалистических стран, лишь провозглашалась.

Проведенный в октябре 1989 года "круглый стол" политических сил по существу ознаменовал конец коммунистического режима. На базе достигнутых договоренностей Государственное собрание приняло действительно новую редакцию конституции, затронувшую, правда, не весь ее текст, но наиболее значительные положения. Этот текст в большой мере был де-идеологизирован: из официального названия республики исключено слово "Народная", устранено большинство упоминаний о социализме и связанных с ним явлениях. В новой преамбуле было лишь сказано, что текст конституции устанавливается в интересах обеспечения мирного политического перехода к Право-428

вому государству, в котором реализуются многопартийная система, парламентская демократия и социально ориентированная рыночная экономика. При этом указывалось, что новая редакция будет действовать до принятия новой конституции.

В разделе об общих положениях Венгрия определялась как республика и как независимое, демократическое и правовое государство, в котором в равной степени реализуются ценности буржуазной демократии и демократического социализма. Были включены нормы, гарантирующие многопартийность и направленные против любых попыток узурпации власти. Определялись внутренние и внешние задачи государства, принципы правовой системы республики. Ряд новых норм представлял собой конституционные предпосылки для перехода к рыночной экономике.

Из изменений, связанных с организацией власти, следует отметить прежде всего дальнейшее усиление парламента – Государственного собрания. Президиум республики заменялся единоличным Президентом. Учреждались новые конституционные институты парламентского контроля – Уполномоченный Государственного собрания по гражданским правам и Государственная счетная палата. Получил конституционное урегулирование статус вооруженных сил и полиции. Деполитизировались суд и прокуратура. Существенно был переработан раздел об основных правах и обязанностях, которые стали регулироваться с учетом достижений международного опыта. Устанавливался гимн республики, а в отношении государственного герба и государственного флага остались лишь отсылки к текущему законодательству.

Предусматривалось два вида законов республики: конституционные, принимаемые по процедуре изменения конституции, и обычные.

В июне 1990 года новый состав Государственного собрания осуществил еще одну значительную конституционную реформу. На этот раз окончательно были убраны всякие идеологические положения, включая указание на равную реализацию ценностей буржуазной демократии и демократического социализма.

Из положений об экономике исключалось указание на использование преимуществ планирования и на принцип равных возможностей. Исключено также положение о государственном признании производственного самоуправления. Формулировалась общая гарантия права собственности.

429

Устанавливалось, что законы, относящиеся к основным правам и обязанностям, не могут ограничивать существенное содержание основных прав. Однако, из перечня тех основных прав и обязанностей, действие которых не может быть ни при каких обстоятельствах приостановлено или ограничено, исключены избирательные права.

В разделах, посвященных государственной организации, произведены изменения, направленые на дальнейшее усовершенствование формы правления – парламентарной республики. Из конституции исключен перечень должностей, несовместимых с депутатским мандатом, который был отнесен к сфере текущего законодательства. Депутаты утратили право обращаться с вопросами к Президенту республики. Изменены были условия возможного роспуска Государственного собрания. Учреждался институт Уполномоченного Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств и конкретизировался порядок избрания руководства Государственной счетной палаты. Конституционный статус получил Венгерский национальный банк. Урегулированы случаи прекращения полномочий Правительства и предусмотрен по германскому примеру конструктивный вотум недоверия.

Термин "Венгерская народная армия" был заменен термином "Венгерское войско" (буквально: гонведство; гонведы – защитники родины). Командующий Венгерским войском включен в состав Совета обороны.

Некоторые уточнения и дополнения касались конституционных прав и обязанностей.

Понятие конституционного закона было исключено. Вместо этого предусмотрен ряд случаев, когда для принятия закона требуется положительное голосование 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания.

Добавлено было описание государственного флага республики.

В июле 1990 года в конституцию было включено описание государственного герба республики, а в августе раздел о советах заменен разделом о местном самоуправлении.

В 1991 году назначение председателя Венгерского национального банка перешло из компетенции Государственного собрания в компетенцию Президента республики.

В 1993 году уточнены и дополнены положения конституции, касающиеся мер на случай обороны страны, а также политичес-

I

кой деятельности лиц, состоящих на службе в вооруженных силах и полиции.

Наконец, ряду изменений подвергся текст конституции в 1994 году. Численный состав Конституционного суда был уменьшен с 15 до 11 членов. Исключено положение о коллегиальном осуществлении функций Уполномоченных Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств. Изменен порядок осуществления правительственного контроля за законностью местного самоуправления, а также уточнены положения о выборах, роспуске и самороспуске органов местного самоуправления.

Нетрудно видеть, что нынешний текст конституции имеет мало общего с первоначальным текстом, принятым в 1949 году. Пожалуй, только ряд положений о суде и прокуратуре, да определение столицы остались без изменений. Разумеется, сохранилась и общая структура высшего закона страны, хотя она ни в коей мере не отвечает современным представлениям. Объем конституции заметно увеличился; она стала вполне применимым правовым документом. Поскольку наиболее кардинальные изменения внесены в 1989-1990 годах (последующие носят сугубо частичный характер), можно сказать, что это конституция 1949 года в редакции 1990 года.

Конституция состоит из 111 параграфов, объединенных в 14 разделов. Большинство параграфов делится на нумерованные части. Хотя последним параграфом конституции является § 78, надо иметь в виду, что многие дополнительные параграфы обозначены цифрой с буквенным наращением (например, § 70-а, 70-6 и т.д.) при том, что четыре параграфа из конституции исключены без замены и без изменения общей нумерации.

В отличие от большинства постсоциалистических стран Венгрия не спешила с принятием новой конституции, хотя целесообразность этого вряд ли можно отрицать. Лоскутный характер конституционного текста не может не порождать определенных трудностей и в правотворческой, и в правоприменительной деятельности.

В настоящее время разрабатывается проект новой конституции*. Партии правящей после парламентских выборов 1994

См.: Арато Э. Выборы, коалиции и конституционализм // Конституционное право: восточноевропейское обозрение (КПВО), 1994, № 3-4 (8-9).

430

431

года коалиции намерены при этом обеспечить значительную степень преемственности с действующей конституцией в ее нынешней редакции. Хотя в соответствии с пунктом "а" части 3 § 19 и частью 3 § 24 действующей конституции принятие новой конституции относится к компетенции Государственного собрания, которое может принять такое решение большинством 2/3 депутатов, правящая коалиция, располагающая таким большинством, привлекла тем не менее к разработке проекта новой конституции оппозицию и намерена вынести разработанный проект на широкое общественное обсуждение и затем на референдум. Это делается с целью придать будущей конституции максимально возможную легитимность и обеспечить ее стабильность.

Из числа предполагаемых новелл можно отметить передачу функций судебного управления Национальному юридическому совету, изменение функций прокуратуры, уменьшение компетенции Конституционного суда по его собственному предложению, реформу порядка изменения конституции, имеющую в виду необходимость подтверждения решения об изменении на следующей сессии Государственного собрания. Предполагается изменить и избирательный закон: исключить второй тур и обеспечить пропорциональность представительства партий при сохранении смешанной системы.

Правовое положение личности

Основные права и обязанности – таково название раздела XII конституции, регулирующего статус человека и гражданина. Содержание его по сравнению с текстом, действовавшим до осени 1989 года, изменено принципиально. Если ранее, по примеру конституции СССР 1936 года, главенствующее место в разделе занимали социально-экономические права, сопровождаемые "материальными гарантиями", которые, как известно, на деле ничего не гарантировали, а следом уже довольно скудно формулировались политические и личные права, то теперь, наоборот, личные права и свободы поставлены во главу угла, а социально-экономические ушли на последнее место.

Однако, основные принципы, определяющие положение человека в венгерском обществе и государстве, сформулированы в § 8 конституции, а раздел XII эти принципы конкретизирует и развивает. Согласно § 8, Венгерская Республика признает неприкосновенные и неотъемлемые основные права человека,

432

а их уважение и защита представляют собой первостепенную обязанность государства. Нормы, относящиеся к основным правам и обязанностям, устанавливаются в республике только законом, причем существенное содержание основного права и таким образом не может ограничиваться (в этом положении использован германский опыт). Такие конституционные основные права, как право на жизнь и человеческое достоинство, право на свободу и личную безопасность, правоспособность, презумпция невиновности, право на защиту, неответственность за деяния, бывшие ненаказуемыми в момент их совершения, свобода мысли, совести и вероисповедания, равноправие мужчин и женщин, охрана матерей, женщин и молодежи, права детей и родителей, права национальных и этнических меньшинств, права, вытекающие из венгерского гражданства, право на социальную защищенность, не подлежат ограничению или приостановлению даже

во время чрезвычайного или особого положения или состояния угрозы.

Раздел XII конституции начинается с того, что каждый человек в Венгерской Республике обладает, согласно конституции, неотъемлемым правом на жизнь и человеческое достоинство, которые ни у кого не могут быть отняты в силу произвола. Запрещаются пытки, жестокое, бесчеловечное, унижающее обращение или наказание, а в особенности проведение на человеке без его согласия медицинских или научных экспериментов (§ 54). Конституция гарантирует каждому право на свободу и личную безопасность; лишение свободы возможно только по основаниям и в порядке, установленных законом. Лицо, подозреваемое в совершении преступления и задержанное, следует в кратчайший срок либо отпустить на свободу, либо доставить в суд, который обязан выслушать задержанного и незамедлительно письменным мотивированным постановлением либо отпустить его на свободу, либо решить о его предварительном аресте. В случае незаконного задержания или ареста лицо имеет право на возмещение ущерба (§ 55).

Каждый человек признается конституцией правоспособным (§ 56). Перед судом все равны, и каждый имеет право на рассмотрение любых обвинений против него или его прав и обязанностей в законно назначенном независимом и беспристрастном суде при справедливом и открытом разбирательстве. Никто не может считаться виновным в преступлении, пока его уголовная ответственность не установлена вступившим в силу судеб-

433

ным приговором. Лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело, имеет право на защиту на всех стадиях процесса, причем защитник не подлежит ответственности за высказывания, сделанные в ходе защиты. Никто не может быть объявлен виновным и подвергнут наказанию за деяние, которое в момент его совершения по венгерскому праву не считалось преступным. В соответствии с законом каждый может обжаловать решение суда, публичной администрации или иного органа власти, если оно нарушает его права или законные интересы. Изложенные здесь права человека, сформулированные в § 57 конституции (равенство перед судом, право на законный, независимый и беспристрастный суд, на справедливое и открытое разбирательство, презумпция невиновности, право на защиту, запрещение обратной силы закона, право на обжалование) вместе с записанным в § 55 правилом хабеас корпус образуют конституционные основы венгерского уголовного и уголовно-процес-суального, а также административно-процессуального права.

Любое лицо, законно находящееся на территории Венгрии, за исключением определенных законом случаев, вправе свободно передвигаться и выбирать место пребывания, включая место жительства, а также покидать страну. Законно пребывающего в стране иностранца можно выслать только на основании решения, принятого в соответствии с законом (§ 5 конституции). В соответствии с установленными законом условиями Венгерская Республика обеспечивает право убежища тем иностранным гражданам и тем лицам без гражданства, которые на своей родине, соответственно по месту проживания,преследуются по расовым, религиозным, национальным, языковым или политическим причинам. Лицо, получившее право убежища, не может быть выдано другому государству (§ 65 конституции).

Согласно § 57 конституции, каждый имеет право на доброе имя, неприкосновенность жилища, защиту частной тайны и личных данных.

В Венгерской Республике конституционно гарантируются свобода мысли, совести и вероисповедания (§ 60 конституции). Это право включает свободный выбор или принятие вероисповедания или других убеждений совести и свободу их выражения путем совершения религиозных обрядов, ритуалов или иным путем индивидуально или группой, открыто или в своем кругу либо лоздерживания от такого выражения. Церковь действует отдельно от государства.

434

В § 61 конституции гарантируется право каждого на свободное выражение мнений, а также на ознакомление с данными, представляющими публичный интерес, и на их распространение. Венгерская Республика признает и защищает свободу печати. Вместе с тем предусмотрено принятие закона, регулирующего надзор за публичными радио, телевидением и информационными агентствами, назначение их руководителей, выдачу разрешений на коммерческие радио и телевидение, предотвращение информационных монополий.

Венгерская Республика признает право мирных собраний и обеспечивает их свободное проведение (§ 62 конституции).

На основе права на объединение каждому гарантируется конституцией (§ 63) право создавать организации с не запрещенными законом целями и присоединяться к таким организациям. Однако, на основе права на объединение нельзя создавать вооруженные организации, служащие политическим целям.

Каждый имеет право лично или совместно с другими обращаться с письменными просьбами или жалобами к компетентным государственным органам (§ 64 конституции).

В соответствии с § 66 конституции Венгерская Республика обеспечивает равноправие мужчин и женщин в отношении всех гражданских и политических, а также экономических, социальных и культурных прав. При этом гарантируется на основе особых предписаний поддержка и защита матерей до и после

рождения ребенка. Особыми нормами обеспечивается охрана женщин и молодежи в труде.

Каждый ребенок, согласно § 67 конституции, имеет право на необходимую для его соответствующего физического, умственного и духовного развития охрану и заботу со стороны семьи, государства и общества. Родителям принадлежит право самим определять воспитание своих детей. В особых предписаниях должны определяться задачи государства, связанные с положением и охраной семьи и молодежи.

В § 68 конституция устанавливает, что в Венгерской Республике национальные и этнические меньшинства являются участниками осуществления власти народа – государствообразующими факторами. Республика предоставляет им охрану, обеспечивает их коллективное участие в общественной жизни, развитие их культуры, применения их языка, обучение на родном языке, право употреблять свое название на родном языке. Венгерские эаконы обеспечивают на территории страны представительство

435

этих меньшинств. Они могут учреждать свое самоуправление как в местном масштабе, так и в масштабе страны.

Из конституции не ясно, каково различие между национальными и этническими меньшинствами. Следует иметь в виду, что за пределами бывшего Советского Союза национальность означает не этническую, а государственную принадлежность. А значит, национальное меньшинство – это группа, принадлежащая к общности, которая имеет свое государство за пределами данной страны. В Венгрии это украинцы, немцы (швабы), словаки и некоторые другие. Они являются венгерскими гражданами, но по языку, культуре, религии и иным признакам ощущают свою общность с соседними нациями. Напротив, этническое меньшинство принадлежит к общности, которая своего государства не имеет. Таковы, например, в Венгрии цыгане.

Следует не упускать из вида, что в данном случае речь идет о коллективных правах.

Конституция (§ 69) запрещает произвольное лишение венгерского гражданства и высылку венгерских граждан из страны. Венгерский гражданин, находящийся за границей, в любое время может вернуться в страну. Законно находясь за границей, он имеет право на защиту со стороны Венгерской Республики.

В соответствии с § 70 конституции, каждый совершеннолетний венгерский гражданин, проживающий на территории республики, имеет право на выборах Государственного собрания и местного самоуправления, а также самоуправления меньшинств избирать, если в день выборов или референдума находится на территории страны, и избираться, а также участвовать в общенациональном или местном референдуме либо в народной инициативе. Избирательное право на выборах депутатов местного самоуправления и бургомистра, а также право участия в местном референдуме и местной народной инициативе принадлежит, согласно особому законоу, иммигрантам, проживающим на территории Венгрии и не являющимся венгерскими гражданами, если в день выборов или референдума они находятся на территории страны. Не имеет избирательного права тот, кто находится под опекой, будучи ограничен в дееспособности или лишен ее, или кто находится под действием имеющего силу^ приговора, запрещающего участие в публичных делах, или ктоД на основании имеющего силу решения, вынесенного в у голов-1 ном процессе, находится в учреждении для принудительного лечения.

436

Каждый венгерский гражданин имеет право участвовать в ведении публичных дел, а также занимать публичные должности

в соответствии со своими способностями, подготовкой и специальными знаниями.

В соответствии с § 70-а конституции Венгерская Республика обеспечивает каждому находящемуся на ее территории лицу права человека и гражданина без какого бы то ни было различия, а именно расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, особенностей имущественного состояния, рождения или иных. Любая дискриминация на основании перечисленных признаков строго наказывается законом. Республика осуществляет также мероприятия, направленные на обеспечение равноправия и устранение неравенства возможностей.

По конституции (§ 70-6) каждый имеет право на труд и на свободный выбор труда и занятия. Каждый имеет право на равную оплату равного труда без какого-либо различия. Каждый трудящийся имеет право на такой доход, который соответствует количеству и качеству его труда. Каждый имеет право на отдых, свободное время и регулярный оплачиваемый отпуск. Некоторые из норм, изложенных в данном параграфе конституции, несут на себе явный отпечаток социалистических воззрений. Что касается права на труд, то из конституции не ясно, что под ним понимается, каковы, в частности, возможности судебной его защиты в случае, если лицо работы не имеет. Трудно защищать через суд и принцип равной оплаты равного труда, особенно в условиях контрактной системы или когда речь идет о труде умственном. В последнем случае вряд ли можно заявлять в суд претензии, основанные на конституционном принципе соразмерности дохода трудящегося качеству его труда.

Согласно § 70-в конституции, каждый вправе для защиты своих экономических и социальных интересов создавать вместе с другими организации или присоединяться к таким организациям. Тем самым гарантируется свобода создания профсоюзов, а также организаций предпринимателей и работодателей. Право на

забастовку может осуществляться в рамках регулирующих его законов.

Конституция в § 70-г провозглашает право жителей Венгрии на наивысший достижимый уровень физического и душевного здоровья. Республика обеспечивает это право посредством охраны труда, организации учреждений здравоохранения и медицинско-

437

го обслуживания, обеспечения возможностей для систематических занятий физкультурой, а также охраны искусственной и природной окружающей среды. Очевидно, что в данном случае речь идет не о субъективных правах, защищаемых судом, а об определенном направлении деятельности государства, которое само устанавливает показатели, подлежащие достижению в каждый период времени.

В § 70-д конституции гражданам гарантируется право на социальную защищенность. Они имеют право на обеспечение необходимыми для прожития средствами в случаях старости, болезни, инвалидности, вдовства, сиротства, а также безработицы, наступившей не по их вине. Республика обеспечивает осуществление этого права посредством социального страхования и социальных мероприятий. Согласно § 70-е конституции, республика обеспечивает гражданам право на образование. В целях осуществления этого права республика расширяет публичное образование (за счет государства и местного самоуправления) и придает ему всеобщий характер, создает бесплатные и общеобязательные школы, развивает доступное на основе способностей каждого среднее и высшее образование, а также оказывает материальную поддержку учащимся. Параграф 70-к конституции обязывает родителей и опекунов заботиться о том, чтобы несовершеннолетние дети получили образование.

Примечательно, что в Венгрии право на социальную защищенность и право на образование гарантируются только гражданам, тогда как во многих демократических странах, если не в большинстве их, они рассматриваются как права челоека, не обусловленные наличием гражданства.

Венгерская Республика, как гласит § 70-ж конституции, уважает и поддерживает свободу научной и художественной жизни, свободу учиться и свободу преподавать, решать вопросы научной истины, устанавливать ценность результатов научных исследований вправе только деятели науки. Нетрудно понять, что последняя норма, которая, казалось бы, сама собой очевидна, навеяна недавним прошлым, когда такие вопросы решались коммунистическими партийными чиновниками от идеологии.

Конституция в § 70-з устанавливает обязанность каждого гражданина Венгерской Республики защищать родину. Граждане на основе всеобщей воинской обязанности несут военную службу с оружием или без него или гражданскую службу в соответствии с определенными законом условиями.

438

Каждый гражданин, согласно § 70-и конституции, обязан в соответствии со своими доходами и имущественным положением нести публичные повинности.

Заключительный параграф данного раздела конституции – § 70-л – устанавливает судебную гарантию для провозглашенных прав и свобод. Согласно этому параграфу, в суд можно обращаться с заявлениями о нарушении основных прав, а также с возражениями против государственных решений, связанных с выполнением обязанностей. Но, как было отмечено, практически это вряд ли возможно применительно к некоторым правам социального характера.

Как видно из изложенного, в разделе об основных правах и обязанностях конституция определяет не только индивидуальные и коллективные права, свободы и обязанности, но также основы государственной политики в соответствующих сферах общественной жизни. Тем самым определяются конституционно-правовые отношения, образующие соответствующие подсистемы общественного строя Венгрии, хотя регулирование здесь не целостное.

В данном разделе конституции содержится целый ряд норм, предусматривающих, что для принятия Государственным собранием законов, подробно регулирующих те или иные права и свободы, а также обязанности, необходимо квалифицированное большинство голосов – 2/3 присутствующих депутатов.

Конституционно-правовое регулирование политической системы

Выше уже отмечалось, что конституция определяет Венгрию как республику (№ 1) и как независимое, демократическое, правовое государство (№ 2). Вся власть, согласно конституции,принадлежит в Венгерской Республике народу, который осуществляет народный суверенитет через избираемых представителей, а также „непосредственно. Примечательна норма ч. 3 § 2 конституции, согласно которой никакая общественная организация, никакой государственный орган или гражданин не могут проводить деятельность, направленную на насильственный захват или осуществление власти. Каждый имеет право и одновременно обязан в рамках закона выступать против таких устремлений.

Ряд конституционных положений определяет задачи венгерского государства и основы его политики внутри и вне страны.

439

В соответствии с § 5 конституции государство защищает свободу и власть народа, независимость и территориальную целостность страны, а также ее границы, установленные в международных договорах. Венгерская Республика, согласно § 6 ее конституции, отвергает войну как средство разрешения споров между нациями и воздерживается от угрозы силой и ее применения против территориальной целостности и независимости других государств. Она стремится к сотрудничеству со всеми народами и странами мира. Она чувствует ответственность за судьбы венгров, живущих за ее пределами, и содействует поддержанию их связей с Венгрией. Этими положениями определяются конституционные основы внешней политики республики.

Проблемам обеспечения государством обороны и безопасности страны посвящен раздел VIII конституции. В § 40-а устанавливается, что вооруженные силы состоят из Венгерского войска и Пограничной стражи. Их основная обязанность заключается в военной защите родины. Пограничная стража обеспечивает в рамках установленных для нее задач охрану государственной границы, контроль за движением через границу и поддержание пограничного режима. Задачи вооруженных сил и относящиеся к ним подробные правила устанавливаются законом, для принятия которого требуются голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания. Основная же задача полиции заключается в защите общественной безопасности и внутреннего порядка. Закон, регулирующий статус полиции и деятельность, связанную с национальной безопасностью, принимается в том же порядке, что и закон о вооруженных силах.

Согласно § 40-6, вооруженные силы могут пересекать государственную границу Венгрии только после предварительного согласия Государственного собрания, кроме случаев участия в маневрах, проводимых согласно международным договорам, либо в мероприятиях по поддержанию мира, проводимых по просьбе Организации Объединенных Наций. Внутри страны вооруженные силы могут использоваться в случае вооруженных действий, направленных на свержение конституционного строя, на узурпацию власти, а также в случае грубых насильственных действий с применением или при помощи оружия, в массовых масштабах угрожающих жизни и имуществу граждан, во время объявленного в соответствии с предписаниями конституции особого положения, если сил полиции оказывается недостаточно.

Вооруженные силы находятся под руководством только Госу-

440

дарственного собрания. Президента Республики, Совета обороны, создаваемого в необходимых случаях, предусмотренных конституцией, Правительства и компетентного министра. Исключение может иметь место на основании международного договора в определяемых конституцией и особым законом пределах. Если, например, Венгрия участвует в миротворческих акциях ООН, то направленный ею с такой целью воинский контингент может оказаться под командованием иностранного генерала, назначенного ООН. Но и в этом случае Венгрия сохраняет суверенное право отозвать свой контингент.

Указанный параграф конституции предусматривает, что лица, состоящие на действительной службе в вооруженных силах, полиции и гражданской национальной безопасности, не могут быть членами партий и продолжать политическую деятельность. Те лица, которые служат в вооруженных силах на непрофессиональной основе, то есть военнослужащие срочной службы, могут подвергаться ограничениям в своей партийной деятельности. Такие ограничения определяются законом, для принятия которого необходимы голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания.

Что касается иностранных вооруженных сил, то в соответствии с § 40-в конституции при отсутствии на этот счет международного договора они не могут следовать через территорию страны, использоваться и базироваться на ней без предварительного согласия Государственного собрания. Международные договоры, касающиеся обороны страны, подлежат ратификации законом и опубликованию.

На случай разного рода чрезвычайных обстоятельств конституция предусматривает возможность введения особых режимов – чрезвычайного положения и особого положения. Закон, регулирующий эти режимы, принимается голосами 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания (§ 19-г конституции).

Правовая система Венгерской Республики воспринимает общепризнанные нормы международного права, а также обеспечивает соответствие внутреннего права принятым на себя Венгрией международно-правовым обязательствам (ч. 1 § 7 конституции).

Партии в Венгерской Республике могут, согласно § 3 конституции, свободно организовываться и свободно осуществлять свою деятельность, соблюдая конституцию и конституцион-

441

но-правовые нормы. Они содействуют формированию и изъявлению воли народа. Однако, конституция запрещает партиям непосредственное осуществление публичной власти. Соответственно, никакая партия не может руководить никаким государственным органом. Законом определяются такие должности и публичные учреждения, которые не могут занимать или в которых не могут состоять члены или должностные лица партий.

В октябре 1989 года был принят закон XXXIII о деятельности и ведении хозяйства партий, впоследствии неоднократно новел-лизованный. Предметом закона являются такие общественные организации, которые располагают зарегистрированным членством и которые, будучи зарегистрированы в суде, объявляют, что признают для себя обязательными положения данного закона. Партии не могут учреждать свои организации и действовать по месту работы, службы или учебы.

Партии перестают существовать в случае слияния с другими партиями, разделения на две или более партии, распада (самороспуска), роспуска судом или констатации прекращения. Роспуск партии констатируется судом по инициативе прокуратуры, если партия прекратила деятельность и не располагает имуществом, а также, если дважды подряд партия не выдвинула кандидатов на всеобщих выборах в Государственное собрание;

этим не затрагиваются ее организация и деятельность как общественной организации.

Имущество партий складывается из взносов их членов, дотаций из государственного бюджета, иных средств, передаваемых государством безвозмездно, пожертвований юридических лиц и хозяйственных объединений, не являющихся юридическими лицами, а также физических лиц, из наследственного имущества по завещаниям физических лиц, прибылей от хозяйственной деятельности партий или основанных ими предприятий либо принадлежащих исключительно соответствующим партиям обществ с ограниченной ответственностью. При этом не допускается оказание материальной поддержки партиям со стороны бюджетных органов, государственных предприятий, хозяйственных объединений с государственным участием, фондов, финансируемых непосредственно из бюджета или бюджетными органами.;

Не допускаются, как правило, и анонимные пожертвования.;

Контроль за этим осуществляется Государственной счетной палатой, которая контролирует также и хозяйственную деятельность партий.

Закон предусматривает передачу партиям определенной недвижимости, а также оказание им бюджетной поддержки. Из бюджетных сумм, предназначенных для поддержки партий, 25% распределяются между партиями пропорционально числу мандатов в Государственном собрании, полученных ими по общенациональному списку (см. ниже об избирательной системе). Остальные 75% распределяются в соответствии с результатами выборов в Государственное собрание, то есть пропорционально числу голосов, полученных кандидатами партий в первом туре. Не получают бюжетной поддержки партии, собравшие на выборах менее 1% голосов. Выплата средств поддержки производится по четвертям в первый день каждого квартала.

Партиям разрешается следующая хозяйственная деятельность: а) издание и распространение публикаций, предназначенных для политических целей и ознакомления с деятельностью партий, изготовление значков с партийными символами и других подобных предметов и организация партийных мероприятий;

б) использование и отчуждение находящегося в их собственности движимого и недвижимого имущества. В этих рамках сбыт произведенных товаров и предоставление услуг освобождаются от налога с оборота и от налога на компании. Партии могут основывать предприятия и общества с ограниченной ответственностью без постороннего участия, однако, не могут иметь долю в других хозяйственных объединениях. Партии могут вкладывать

свои денежные средства в ценные бумаги, за исключением покупки акций.

В случае прекращения деятельности партии в результате распада, роспуска или констатации прекращения имущество ее после удовлетворения требований кредиторов переходит в собственность фонда, учреждаемого Государственным собранием. Цели фонда и способ его использования разрабатываются комитетом, который назначается Государственным собранием и включает по одному представителю от каждой партии, получившей мандаты по общенациональному списку. Для принятия решения об учреждении фонда требуются голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания. Если партия распадается, то может сама учредить такой фонд или предложить оставшееся имущество уже существующему. Такое регулирование свидетельствует, что собственность партий рассматривается венгерским законодателем не как частная, а как публичная.

442

443

Ежегодно до 30 апреля партии обязаны опубликовать в "Мадьяр кезлень"* отчеты (годовые балансы) о своей хозяйственной деятельности. Органы публичной администрации не вправе контролировать финансово-хозяйственную деятельность партий. Государственная счетная палата, установив противоправность такой деятельности, обращается к партии с предложением устранить нарушение, а при более серьезных нарушениях закона или если партия не реагирует на обращение, председатель Государственной счетной палаты начинает процесс в суде.

В качестве приложений к закону помещены образцы отчета партий об их хозяйственной деятельности, их имущественного баланса и ведомость недвижимых объектов, передаваемых в собственность партий. Последняя действует в редакции Закона XLIV 1991 года, согласно которой определенные помещения в Будапеште были переданы в собственность следующих партий:

Венгерского демократического форума (ВДФ), Союза свободных демократов (ССД), Независимой партии мелких хозяев, сельскохозяйственных рабочих и горожан (НПМХ), Союза молодых демократов (СМД), Венгерской социалистической партии (ВСП) и Христианско-демократической народной партии (ХДНП).

Сегодня наиболее влиятельны несколько партий из множества существующих.

Прежде всего это Венгерская социалистическая партия – преемница бывшей коммунистической ВСРП. Правда, нынешние социалисты с коммунистами имеют весьма мало общего; они выступают за социально ориентированную рыночную экономику, за вступление Венгрии в Европейский союз и НАТО, вошли в Социалистический интернационал. На вторых свободных парламентских выборах, состоявшихся в мае 1994 года, они получили треть голосов и 209 мандатов из 386. Стоит вспомнить, что на первых свободных выборах в 1990 году за них проголосовали лишь 11% избирателей.

Теперь чуть больше (11,7%) избирателей проголосовали за бывшего победителя – Венгерский демократический форум, получивший в 1990 году четверть голосов. У него осталось в Государственном собрании всего 37 мандатов. Это консервативная христианско-демократическая партия. Наблюдатели полагают, что избирателей оттолкнули не столько ее ошибки в со-

* Magyar Kozlony – "Венгерский вестник" – издание, в котором официально публикуются законы и другие правовые акты государственной власти.

444

циально-экономической политике, сколько барское отношение к народу. Опыт и нашей страны показывает, что этот вроде бы чисто психологический момент не лишен важного политического

назначения. Сказался и раскол, вызванный борьбой либералов и националистов.

В нынешнем парламенте вторую по численности фракцию (70 мандатов) имеет Союз свободных демократов – партия либерального направления. На парламентских выборах 1994 года эта партия получила 20% голосов избирателей. К ней примыкает Союз молодых демократов, в котором можно состоять только до достижения 35-летнего возраста.

Менее влиятельны Независимая партия мелких хозяев, сельскохозяйственных рабочих и горожан, лидировавшая в первые годы после Второй мировой войны до захвата власти коммунистами, Христианско-демократическая народная партия, сотрудничающая с ВДФ, отколовшаяся от ВДФ националистическая группа "Венгерский путь", часть бывшей ВСРП, оставшаяся на коммунистических позициях и сохранившая ее название, и др.

Конституция в § 4 устанавливает, что профессиональные союзы и другие представительства защищают и представляют

интересы работников, членов кооперативов и предпринимателей.

Конституционные основы экономической и социальной системы

Соответствующие положения содержатся в первом разделе конституции, а конкретизацию и развитие получают в законах, представляющих собой источники ряда специальных отраслей венгерского права – гражданского, трудового, социально-обеспечительного и др.

Конституция в § 9 устанавливает, что экономика Венгерской Республики является такой рыночной экономикой, в которой публичная собственность и частная собственность равноправны и пользуются равной защитой. Республика признает и поддерживает право предпринимательства и свободу хозяйственной конкуренции.

Согласно § 14 конституции, Венгерская Республика гарантирует право собственности. Что касается отчуждения собственности, то оно может иметь место лишь в порядке исключения и в публичных интересах. Случаи и способ такого отчуждения устанавливаются законом, который должен предусматривать

445

полное, безусловное и немедленное возмещение. Конституция гарантирует и право наследования (§ 14).

Собственностью венгерского государства является национальное имущество. Круг объектов исключительной государственной собственности, а также видов хозяйственной деятельности, осуществляемой исключительно государством, устанавливается законом (§ 10). Согласно § 11 конституции, предприятия и хозяйственные организации, находящиеся в государственной собственности, осуществляют хозяйственную деятельность самостоятельно. Способы осуществления этой деятельности и ответственность государственных предприятий и хозяйственных организаций определяются законом.

В § 12 конституция обязывает государство поддерживать кооперативы, основанные на добровольном объединении, и признавать их самостоятельность. Государство обязано также уважать собственность любых сообществ, осуществляющих самоуправление.

К числу конституционных обязанностей венгерского государства в социальной области относятся:

– охрана института брака и семьи (§ 15);

– особая забота о жизненном уровне, образовании и воспитании молодежи, защита ее интересов (§ 16);

– забота о нуждающихся посредством развитой системы

социальных мероприятий (§ 17);

– признание и осуществление права каждого на здоровую окружающую среду (§ 18).

Выборы и референдум

Конституция в разделе XIII урегулировала основные принципы выборов. Согласно единственному оставшемуся в этом разделе § 71, депутаты Государственного собрания, члены представительных органов местного самоуправления, а также бургомистры и столичный главный бургомистр избираются на основе все-| общего и равного избирательного права избирателями путем:;

прямого и тайного голосования. Для принятия избирательных законов требуются голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания.

Выше уже были изложены конституционные положения об избирательных правах граждан, а также иммигрантов. Из нт. ясно, кто в Венгрии является избирателем и в каких случаях^ Обращает на себя внимание то, что реализация активного изб»-'5

рательного права возможна только на венгерской территории. Даже на парламентских выборах может голосовать только тот гражданин, который имеет на территории страны постоянное или временное местожительство. Нельзя, следовательно, приехать в день голосования, отдать свой голос и уехать.

Парламентские выборы регулируются законом XXXIV 1989 года о выборах депутатов Государственного собрания с позднейшими изменениями. Этот закон устанавливает, что Государственное собрание состоит из 386 депутатов. Из них 176 избираются по одномандатным (индивидуальным) избирательным округам, 152 – в территориальных (областных и столичном) избирательных округах по спискам, а 50 – по партийным спискам в общенациональном масштабе. Однако, права и обязанности депутатов равны независимо от порядка их избрания.

В индивидуальных избирательных округах кандидатов могут выдвигать избиратели и партии, являющиеся таковыми по закону. Две или более партии могут осуществлять выдвижение кандидатов совместно; при этом указывается название любой из них. Если одно лицо выдвигается отдельно избирателями и партией, суммирование подписей не допускается. Для выдвижения необходимы подписи не менее 750 избирателей. Кандидат может баллотироваться только по одному индивидуальному избирательному округу, притом только по тому, где имеет местожительство.

В территориальных избирательных округах партии выставляют свои списки кандидатов. Такой список может выставлять партия, выдвинувшая своих кандидатов не менее, чем в 1/4 общего числа индивидуальных избирательных округов, находящихся на территории данного территориального избирательного округа, т.е. области или столицы, однако, не менее, чем в двух. Право выставлять список утрачивается, если партия до первого тура

голосования отозвала своего кандидата из индивидуального избирательного округа.

Общенациональный список кандидатов может выставить партия, которая выставила свои списки кандидатов не менее, чем в семи территориальных избирательных округах. Если принять во внимание, что в Будапеште число индивидуальных избирательных округов равно 32, а в областях не превышает 16 (как правило, значительно меньше), то очевидно, что партиям подчас имеет

смысл "обойти" Будапешт, чтобы получить право на выставление общенационального списка.

446

447

Партии, совместно выдвигавшие кандидатов в индивидуальных избирательных округах, могут совместно выставлять территориальный и общенациональный список либо объединять свои списки. Число кандидатов в списках может троекратно превышать число мандатов, подлежащих замещению. Если число кандидатов в списке меньше числа мандатов, список получит не больше мандатов, чем в нем содержится кандидатов.

Кандидат может одновременно баллотироваться по одному индивидуальному избирательному округу, одному территориальному списку и общенациональному списку. Если он избран по индивидуальному избирательному округу, то из списков исключается, а если избран по территориальному списку, то исключается из общенационального списка. В случае его выбытия из списка его место в списке занимает следующий кандидат.

Кандидаты обращаются за регистрацией в соответствующие избирательные комиссии не позднее 30 дней до дня голосования. При регистрации наряду с личными данными кандидат представляет заявление, в котором подтверждает, что обладает избирательным правом, должным образом выдвинут и в случае избрания прекратит исполнение должности или занятие, которые несовместимы с мандатом депутата. Избирательная комиссия принимает решение о регистрации в течение трех дней. Отказ в регистрации может быть обжалован в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.

Избранным по индивидуальному избирательному округу считается кандидат, который получил более половины действительных голосов при условии, что в голосовании приняло участие более половины избирателей. Если в первом туре проголосовало меньше избирателей, чем требуется, то во втором туре могут баллотироваться все кандидаты, которые баллотировались в первом туре, а избранным считается кандидат, получивший наибольшее число действительных голосов при условии, что в голосовании приняло участие более четверти избирателей. Если же в первом туре проголосовало более половины избирателей, но ни один из кандидатов не был избран, во втором туре могут участвовать те кандидаты, которые в первом туре получили не менее 15% действительных голосов. При отсутствии хотя бы трех таких кандидатов, во втором туре баллотируются три кандидата, получивших в первом туре наибольшее число голосов. Если в это время кто-либо из кандидатов выбудет, заместить его нельзя. Избранным будет считаться кандидат, получив-"

448

ший наибольшее число голосов при условии, что в голосовании участвовало более четверти избирателей.

Партии, совместно выдвинувшие кандидата в индивидуальном избирательном округе, не позднее чем за 8 дней до дня голосования могут предупредить избирательную комиссию, в какой пропорции их остаточные голоса (см. ниже) должны быть учтены при общенациональном подсчете. Если выборы по индивидуальному избирательному округу нельзя провести из-за отсутствия кандидатов, должны быть проведены дополнительные выборы.

В территориальном избирательном округе мандаты распределяются между партийными списками кандидатов пропорционально числу полученных ими голосов при условии, что в голосовании участвовало более половины избирателей. Если первый тур оказался недействительным из-за недостаточного участия избирателей в голосовании, то во втором туре баллотируются те же партийные списки кандидатов, но для действительности выборов достаточно участия более четверти избирателей.

Избирательная квота определяется путем деления общего числа действительных голосов по округу на число мандатов плюс один. Нераспределенные мандаты передаются спискам, у которых остаток голосов превышает 2/3 квоты.

Закон содержит заградительный пункт: партийный список в территориальном округе не получит мандатов, если в масштабе страны спискам кандидатов этой партии не удалось получить 5% действительных голосов.

Блокирование партий допускается не позднее 8 дней до дня голосования. Избирательным комиссиям необходимо сообщить

долю каждой из блокирующихся партий в общих списках кандидатов.

Остатки голосов партий передаются для подсчета в общенациональном масштабе. Равным образом мандаты не присоединяются к замещаемым по общенациональным спискам кандидатов. Между этими списками мандаты распределяются в соответствии с имеющимися у партии неиспользованными голосами, полученными в индивидуальных и территориальных избирательных округах, но партии, не преодолевшие заградительный пункт, в распределении не участвуют.

Выборы в мае 1994 года привели к тому, что коалиция ВСП – ССД, получившая 52% голосов, имеет в Государственном со-

!53ак. 164

брании 72% мандатов*. Это достаточно прочная база для Правительства, созданная благодаря избирательной системе.

Выборы органов местного самоуправления регулируются законом LXIV 1990 года о выборах депутатов местного самоуправления и бургомистров. Система выборов здесь несколько иная.

Голосование осуществляется по месту жительства, однако, допускается и по месту временного нахождения в стране. Пассивным избирательным правом обладают только венгерские

граждане.

В поселениях с числом жителей до 10 тыс. образуется один избирательный округ, в котором в зависимости от числа жителей избираются от 3 до 13 депутатов. Выборы проводятся по так называемым малым спискам, в которые включаются в алфавитном порядке все выдвинутые кандидаты. Если число выдвинутых кандидатов оказывается меньше предусмотренного законом числа депутатов, общие выборы не проводятся и назначаются дополнительные выборы.

Избиратель должен голосовать за кандидатов в числе не большем, чем требуется избрать депутатов. В противном случае бюллетень недействителен. Избранными считаются кандидаты, получившие наибольшее число голосов. При равенстве голосов решает жребий. Так же избираются и бургомистры.

В поселениях с числом жителей свыше 10 тыс. и в столичных округах для выборов депутатов применяется смешанная система. При числе жителей от 10 до 70 тыс. от 10 до 16 депутатов избираются в индивидуальных избирательных округах и от 7 до 11 – по спискам кандидатов, которые играют такую же компенсационную роль, что и общенациональные списки по выборам в Государственное собрание. На каждые последующие 10 тыс. жителей добавляется один индивидуальный избирательный округ, а на каждые 15 тыс. – один мандат, замещаемый по списку.

В Будапеште 66 членов столичного общего собрания избираются прямыми выборами по спискам. В столице образуется единый избирательный округ. При выборах областных общих собраний в каждой области образуются два избирательных округа – один для поселений с числом жителей 10 тыс. и менее и другой для поселений с числом жителей более 10 тыс.

Выдвижение кандидатов осуществляется избирателями или об-

* См.: Арато Э. Указ. соч., с. 14.

450

щественными организациями, причем избиратели могут это делать открыто или тайно. Для выдвижения кандидата в депутаты в поселениях или индивидуальных избирательных округах необходима поддержка не менее У/о избирателей, а в областных избирательных округах – не менее 0,5%. Для выдвижения кандидата в бургомистры в поселениях с числом жителей 10 тыс. и менее требуется поддержка 6% избирателей, в поселениях с числом жителей до 100 тыс. – 3%, свыше 100 тыс. – 2%,

для выдвижения кандидата в главные бургомистры Будапешта – 1%.

При выборах депутатов по смешанной системе в индивидуальных избирательных округах избранным считается кандидат, получивший наибольшее число действительных голосов. Если выборы не состоялись из-за отсутствия кандидатов или если наибольшее число голосов получено более чем одним кандидатом, проводятся дополнительные выборы. Мандаты по спискам кандидатов, баллотирующимся на территории всего поселения или столичного округа, распределяются пропорционально числу голосов, оставшихся неиспользованными в индивидуальных избирательных округах. Речь идет в данном случае о кандидатах, выдвинутых общественными организациями. Если кандидат оказался избранным в индивидуальном избирательном округе или на должность бургомистра и одновременно по списку, из списка он выбывает, а его мандат передается следующему по списку кандидату. Если кандидат баллотировался в Будапеште по столичному списку и по списку столичного округа и по обоим спискам оказался избранным, он должен сделать заявление о том, какой мандат выбирает. Распределение проводится по модифицированному методу Сент-Лагюе с тем отличием, что первый делитель равен 1,5. Если список получит больше мандатов, чем в нем имеется кандидатов, оставшиеся мандаты остаются незамещенными.

Так же распределяются мандаты при выборах столичного

общего собрания, с тем, однако, что применяется 4-процентный заградительный пункт.

Депутаты областных общих собраний также избираются по спискам непосредственно избирателями, за исключением избирателей в городах с правами областей. Организация в области может выставить два списка кандидатов – один для поселений с числом жителей до 10 тыс. включительно, а другой для поселений с числом жителей более 10 тыс. В большинстве областей

451

число членов общих собраний равно 40, наибольшее же в области Пешт, где оно равно 80. Здесь также действует 4-процентный

заградительный пункт.

Бургомистры (в столице – главный бургомистр) избираются тоже прямыми выборами. Для избрания необходимо получить наибольшее число действительных голосов. При равенстве голосов или отсутствии кандидатов назначаются дополнительные выборы.

Законом предусмотрены, кроме того, особые гарантии для национальных и этнических меньшинств, представители которых могут быть майоризированы* при равных выборах. Установлен также порядок избрания органов самоуправления этих меньшинств.

Институт общенационального референдума регулируется в Венгрии законом XVII 1989 года о референдуме и народной инициативе с последующими изменениями.

Референдум и народная инициатива определяются законом как конституционное право граждан и их сообществ, обеспечивающее им возможность непосредственного участия в осуществлении власти. Каждый гражданин вправе инициировать референдум или народную инициативу посредством сбора подписей. Однако не допускается сбор подписей на рабочих местах и при выполнении работы, обусловленной трудовым отношением, а также на службе в вооруженных силах и вооруженных формированиях и при выполнении служебных заданий, на средствах общественного транспорта, в учреждениях здравоохранения, оказывающих помощь больным.

В референдумах и народных инициативах могут участвовать граждане, обладающие избирательным правом. Предметом референдума может быть вопрос, входящий в компетенцию Государственного собрания. Решение, принятое на референдуме для Государственного собрания обязательно. Консультативный же референдум представляет собой способ сотрудничества граждан при принятии решений Государственным собранием. Народная инициатива имеет целью принятие Государственным собранием решения, входящего в его компетенцию.

Общенациональный референдум может быть назначен Государственным собранием для утверждения принятого им закона,

* Майоризовать – использовать большинство голосов для отклонения кандидатов от меньшинств.

452

а также для принципиального решения вопросов своей компетенции – принципов будущего закона, вопросов, решение которых не требует законодательной формы, и др. Не подлежат вынесению на референдум финансово-бюджетные законы, персональные назначения, законы, связанные с международными договорами. Конституция же должна приниматься или утверждаться референдумом.

С инициативой референдума вправе выступать: Президент Республики, Правительство, не менее 50 депутатов Государственного собрания, не менее 50 тыс. граждан. При этом вносится предложение о формуле референдума. Инициатива должна заявляться председателю Государственного собрания. Государственное собрание назначает референдум на ближайшем заседании после поступления инициативы, однако не позднее, чем в течение двух месяцев. Для этого требуются голоса не менее 2/3 депутатов. Таким образом, как правило, окончательное решение о том, будет ли проводиться референдум, принадлежит Государственному собранию, однако, в случае, если инициатива референдума исходит от не менее чем 100 тыс. граждан. Государственное собрание обязано его назначить. Остается неясным, какое большинство требуется в этом случае для принятия решения о назначении референдума и что будет, если Государственное собрание такого решения не примет. В случае

назначения референдума он должен быть проведен в течение трех месяцев.

По вопросам, по которым закон допускает назначение референдума, Государственное собрание может назначать также консультативный референдум, проводимый в том же порядке, что и постановляющий (кроме петиционного).

Процедура референдума во многом аналогична процедуре выборов и проводится избирательными комиссиями, возглавляемыми Всевенгерским избирательным президиумом. Референдум действителен, если действительные голоса подали более половины избирателей страны. Решение считается принятым, если за него подано более половины действительных голосов, а если формула референдума содержала три или более альтернативных решения, одобренным считается то из них, которое получило наибольшее число действительных голосов.

По вопросу, по которому был проведен референдум, новый референдум возможен не ранее, чем через два года. Если на референдуме отклонена новая Конституция, новый референдум

453

по этому вопросу должен быть проведен не позднее, чем через год. Нельзя назначать общенациональный референдум на дату, находящуюся в пределах периода 60 дней до и после выборов депутатов Государственного собрания или органов местного самоуправления.

Посредством народной инициативы на рассмотрение Государственного собрания могут быть поставлены любые вопросы, входящие в его компетенцию. Эти вопросы должны формулировать точно и недвусмысленно.

С народной инициативой могут выступить не менее 10 тыс. граждан, которые передают соответствующее обращение председателю Государственного собрания. Он обязан представить это обращение Государственному собранию на первом же заседании ближайшей сессии, и оно решает о включении народной инициативы в повестку дня. Если же обращение исходит от не менее чем 50 тыс. граждан. Государственное собрание обязано его рассмотреть и принять решение.

Решения государственных органов, связанные с референдумом и народной инциативой, могут быть обжалованы в Конституционный суд, если управомоченные субъекты считают, что этими решениями нарушен закон. К числу этих субъектов наряду с государственными и общественными органами относятся 500 граждан в случае референдума и 200 граждан в случае народной инициативы. Расходы по референдуму покрываются из государственного бюджета.

Местный референдум и местная народная инициатива регулируются законом LXV 1990 года о местном самоуправлении с последующими изменениями.

Участвовать в местном референдуме и местной народной инициативе могут лица, управомоченные на участие в местных выборах. Для действительности местного референдума необходимо участие в нем более половины избирателей, а решение принимается большинством проголосовавших. Контроль за соблюдением законных предписаний при сборе подписей и оформлении народной инициативы осуществляется нотариусом местного самоуправления.

Местный представительный орган обязан назначить местный референдум, если инициатива касается объединения или разъединения общин, образования новой общины, создания общего представительного органа или выделения из него и по другим вопросам, если это предусмотрено постановлениями местного

454

самоуправления. Не может назначаться местный референдум по вопросам бюджета, местных сборов и организационным вопросам, отнесенным к ведению представительного органа.

С инициативой местного референдума могут обращаться к бургомистру не менее 1/4 депутатов, комитет представительного органа, руководящий орган местной общественной организации, установленное постановлением местного самоуправления число избирателей, которое не может быть менее 10 и более 25% общего их числа. При наличии инициативы установленного числа избирателей представительный орган обязан назначить референдум.

В общинах с числом жителей менее 500 вместо референдума может проводиться сельский сход, решения которого действительны, если в нем участвовало более половины избирателей.

Решения, принятые на референдуме, обязательны для представительного органа.Если решение на референдуме не принято, повторный референдум по данному вопросу возможен не ранее, чем через год.

Право народной инициативы принадлежит группам избирателей, насчитывающим не менее 5 и не более 10% общего их числа. Решение по народной инициативе должно приниматься представительным органом в течение месяца.

В связи с местным референдумом и местной народной инициативой также возможна жалоба в Конституционный суд, если предполагается нарушение права.

Государственное собрание

Конституция в § 19 определяет Государственное собрание как верховный орган государственной власти и народного представительства и устанавливает его компетенцию.

Осуществляя свое вытекающее из народного суверенитета право, Государственное собрание обеспечивает конституционный строй общества, определяет организацию, направление и условия управления. Для осуществления этих задач установлены конституционные полномочия венгерского парламента.

Прежде всего это полномочия по регулированию общественной жизни. Государственное собрание разрабатывает конституцию Венгерской Республики и принимает законы. Оно определяет социально-экономический план страны, устанавливает расходы на содержание государства, утверждает государственный бюджет и отчет о его исполнении. Оно также принимает

455

решение о программе Правительства. В его компетенцию входит назначение общенационального референдума.

Далее, за Государственным собранием в конституции записан ряд полномочий в области внешней политики, обороны и безопасности. К его ведению отнесено заключение наиболее важных международных договоров. Кроме того, Государственное собрание решает вопросы об объявлении состояния войны и заключении мира, объявялется в случае состояния войны или ее угрозы чрезвычайное положение и создает Совет обороны. В случае же вооруженных действий, направленных на свержение конституционного строя или захват исключительной власти, а также в случае массовой угрозы жизни и имуществу граждан вследствие насильственных вооруженных или связанных с использованием оружия деяний, в случаях стихийных бедствий и промышленных аварий (особая ситуация) Государственное собрание объявляет особое положение. И наконец, оно принимает решение об использовании вооруженных сил за границей или внутри страны.

Ряд полномочий установлен конституцией для Государственного собрания в его отношениях с другими органами публичной власти. Оно избирает Президента Республики, министра-председателя, членов Конституционного суда, уполномоченных Государственного собрания, председателя и заместителей председателя Государственной счетной палаты, председателя Верховного суда и генерального прокурора. По предложению Правительства и по получении заключения Конституционного суда Государственное собрание распускает местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции.

К компетенции Государственного собрания относится принятие решений о территории,названиях, центрах областей, об объявлении городов городами с правами областей и об образовании округов в столице.

Государственное собрание объявляет амнистию.

Согласно § 19-а конституции, если Государственное собрание лишено возможности объявить состояние войны, ввести чрезвычайное положение и создать Совет обороны, а также ввести особое положение, это вправе сделать Президент Республики. Государственное собрание считается лишенным такой возможности, если оно не заседает, а созыв его невозможен в силу чрезвычайных обстоятельств. Отсутствие возможности созыва Государственного собрания и обоснованность объявления состо-

456

яния войны, введения чрезвычайного или особого положения определяется совместно председателем Государственного собрания, председателем Конституционного суда и министром-председателем. На первом же заседании, на которое Государственное собрание сможет собраться, оно рассматривает вопрос об обоснованности и законности принятых мер и выносит решение 2/3 голосов депутатов. В конституции, правда, не

сказано, какие последствия будет иметь непринятие такого решения.

Как отмечалось, Государственное собрание избирается непосредственно гражданами, и срок его полномочий, согласно § 20 конституции, составляет четыре года. А в соответствии с § 28 конституции полномочия Государственного собрания действуют, начиная с его учредительного заседания. Оно может объявить и о своем досрочном роспуске. Кроме того. Президент Республики может распустить Государственное собрание, назначив новые выборы, если оно в течение одного созыва за любые 12 месяцев подряд не менее четырех раз лишит Правительство доверия или в случае прекращения полномочий Правительства не изберет министром-председателем предложенное Президентом Республики лицо в течение 40 дней после первого предложения кандидатуры. Перед роспуском Президент Республики обязан проконсультироваться с министром-председателем, председателем Государственного собрания и лидерами партийных депутатских групп. Государственное собрание действует до учредительного заседания нового Государственного собрания, которое должно быть избрано в течение трех месяцев после истечения срока полномочий, роспуска или самороспуска прежнего Государственного собрания.

Во время чрезвычайного и особого положения не допускается ни роспуск, ни самороспуск Государственного собрания, а если в это время истек срок его полномочий, этот срок соответственно продлевается. В случае состояния войны, состояния ее угрозы или особого положения Президент Республики может вновь созвать распущенное или самораспустившееся Государственное собрание, которое само решает о продлении срока своих полномочий (§ 28-а конституции).

В § 20 конституции урегулированы основы статуса депутатов Государственного собрания. Они осуществляют свою деятельность в публичных интересах, из чего следует, что они не могут быть связаны наказами своих избирателей. Они пользуются пра-

457

вом на неприкосновенность, получают вознаграждение, обеспечивающее их независимость, а также определенные льготы и возмещение расходов, что регулируется законом, принимаемым голосами 2/3 присутствующих депутатов. Установлена несовместимость депутатского мандата с должностью Президента Республики, членством в Конституционном суде, Государственной счетной палате, должностями судьи, прокурора, сотрудника органа публичной администрации, за исключением членства в Правительстве и должности политического государственного секретаря, с нахождением в кадровом составе вооруженных сил, полиции, органов охраны*. Законом могут предусматриваться и другие случаи несовместимости. Для принятия закона о правовом статусе депутатов требуются голоса 2/3 присутствующих депутатов.

В соответствии с § 27 конституции депутаты могут обращаться с вопросами к уполномоченным Государственного собрания по гражданским правам и по правам национальных и этнических меньшинств, к председателям Государственной счетной палаты и Венгерского национального банка, а также с интерпелляциями к Правительству, любому его члену и к генеральному прокурору по делам, входящим в их компетенцию.

Согласно § 20-а конституции, мандат депутата Государственного собрания прекращается по одному из пяти оснований:

которыми служат: а) прекращение полномочий Государственного собрания, б) смерть депутата, в) констатация несовместимости с вышеуказанными должностями, г) отставка, д) утрата депутатом избирательного права. Если депутат во время действия своего мандата займет должность, с этим мандатом несовместимую, Государственное собрание констатирует несовместимость по инициативе любого депутата. В отставку депутат может подать, уведомив об этом Государственное собрание, причем решения Государственного собрания по этому поводу не требуется.

Внутренняя структура Государственного собрания установлена § 21 конституции. Из числа своих членов Государственное собрание избирает председателя, его заместителей и секретаря,

* Венгерский термин rendeszeti szervek не имеет точного русского эквивалента, т.к. охватывает таможенную службу, финансовую гвардию и государственную пожарную охрану. "Органы охраны" – предлагаемый нами условный эквивалент. Иногда употребляется перевод "органы инспекции", который представляется все же менее близким.

458

а также постоянные комитеты. Оно может создать специальный комитет для рассмотрения любого вопроса. Конституция обязывает каждого предоставлять комитетам Государственного собрания требуемые ими сведения, а также давать им свидетельские показания.

Конституция в § 22-24 урегулировала основные принципы общей процедуры Государственного собрания. Она предусмотрела, что работа Государственного собрания проходит в сессионном порядке. Очередные сессии проводятся с 1 февраля по 15 июня и с 1 сентября по 15 декабря каждого года. Следовательно, венгерский парламент, в принципе, работает только 8 месяцев в году. Однако, по письменному требованию Президента Республики, Правительства или 1/5 общего числа депутатов созываются чрезвычайная сессия или чрезвычайное заседание Государственного собрания. В этом требовании должны быть

указаны причины созыва, а также предлагаемое время проведения и повестка дня.

Учредительное заседание Государственного собрания созывается Президентом Республики в течение месяца после выборов. Прочие заседания на данной сессии, как и на последующих, созываются уже председателем Государственного собрания. Один раз в течение сессии Президент Республики может отложить заседание Государственного собрания не более, чем на 30 дней. Но если в этот период 1/5 общего числа депутатов письменно потребует созыва заседания, председатель Государственного собрания обязан сделать это в течение 8 дней.

Заседания Государственного собрания открытые. Однако, по инициативе Президента Республики, Правительства или любого депутата Государственное собрание 2/3 голосов всех депутатов может постановить о проведении закрытого заседания. Для правомочности заседания требуется присутствие более половины депутатов. Решения принимаются, как правило, большинством присутствующих депутатов. Исключения установлены самой Конституцией.

Правила своей деятельности и порядок обсуждений Государственное собрание определяет в своем регламенте, который принимается голосами 2/3 присутствующих депутатов.

Основы законодательного процесса урегулированы в § 25 и 26 конституции. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, Правительству, каждому комитету

459

и любому депутату Государственного собрания. Законы принимаются Государственным собранием.

Как и прочие решения, законы принимаются, как правило, большинством присутствующих депутатов. Однако, согласно ч. 3 § 24 Конституции, для изменения конституции и принятия иных отдельных решений, предусмотренных конституцией, необходимы голоса 2/3 депутатов. Кроме того, как мы видели, принятие ряда законов требует голосов 2/3 присутствующих депутатов.

Председатель Государственного собрания подписывает принятый закон и направляет его Президенту Республики.

Последний обеспечивает опубликование закона в официальном печатном органе в течение 15 дней, а в случае просьбы председателя Государственного собрания о срочном рассмотрении – в течение пяти дней. Направляя закон для опубликования, Президент Республики подписывает его. Если же Президент Республики не согласен с законом или каким-либо его предложением, то в указанный срок может вернуть закон со своими замечаниями в Государственное собрание. Оно вновь обсуждает закон и снова постановляет о его принятии. Вновь принятый закон, направленный председателем Государственного собрания, Президент Республики обязан подписать и в течение пяти дней опубликовать. После первого получения закона Президент Республики в указанный срок может направить ео в Конституционный суд, если считает какое-либо его положение неконституционным. В этом случае Конституционный суд проверяет конституционность закона во внеочередном порядке. Если неконституционность будет установлена, Президент Республики возвращает закон Государственному собранию, а в противном случае обязан его подписать и в течение пяти дней опубликовать.

Президент Республики

Конституция (§ 29) определяет Президента Республики как главу государства, который олицетворяет единство нации и стоит на страже демократической деятельности государственной организации. Он является главнокомандующим вооруженными силами.

Полномочия Президента Республики установлены в ч. 1 § 30-а конституции. Их перечень начинается с полномочий в сфере внешней политики. Президент Республики представляет венгерское государство, заключает от имени Республики международные договоры (если предмет договора подлежит регулиро-

460

ванию законом, для заключения договора требуется предварительное согласие Государственного собрания).

Ряд полномочий связан с деятельностью законодательной власти. Президент Республики назначет всеобщие выборы в Государственное собрание и органы местного самоуправления, может участвовать в заседаниях Государственного собрания и его комитетов и выступать, предлагать Государственному собранию какие-либо мероприятия, выступать с инициативой общенационального референдума. Можем здесь вспомнить

и изложенные выше его полномочия в законодательном процессе.

В отношениях с исполнительной властью Президент Республики назначает и освобождает от должности в соответствии с особым законом государственных секретарей и республиканских уполномоченных, по предложениям указанных в особом законе лиц или органов назначает и освобождает от должности председателя Венгерского национального банка и его заместителей и университетских профессоров, ректоров университетов, присваивает и повышает генеральские звания, утверждает в должности президента Венгерской академии наук. Но главное

здесь – полномочия, связанные с формированием Правительства, о которых речь ниже.

В сфере личного статуса Президент Республики присваивает определенные законом звания, производит награждение орденами и иными наградами, разрешает их принятие, осуществляет

право индивидуального помилования, принимает решения по вопросам гражданства.

В соответствии с § 19-в конституции при введении особого положения, если государственное собрание не может действовать, решение об использовании вооруженных сил принимает Президент Республики. Он также постановляет о предусмотренных особым законом чрезвычайных мерах и незамедлительно информирует об этом председателя Государственного собрания. В период особого положения Государственное собрание, а если это невозможно, то его комитет по вопросам обороны заседает регулярно. Они могут приостановить применение введенных Президентом Республики чрезвычайных мер. Эти меры действительны в течение 30 дней, если не продлены Государственным собранием или его комитетом по вопросам обороны. В остальном в период особого положения применяются нормы, установленные для чрезвычайного положения.

461

Президент Республики также может осуществлять иные полномочия, установленные законом.

При этом только представительство венгерского государства, назначение выборов, участие в работе Государственного собрания и предложение ему мероприятий, а также инициатива референдума осуществляются Президентом Республики самостоятельно, по собственному усмотрению. Все остальные полномочия, указанные в § 30-а конституции, Президент Республики может осуществлять только при наличии контрассигнатуры министра-председателя или соответствующего министра.

Согласно § 29-а конституции, Президент Республики избирается Государственным собранием на пять лет. На эту должность может быть избран любой избиратель, достигший 35 лет. Переизбрание на должность Президента Республики допускается только один раз. Процедура выборов урегулирована § 29-6 конституции. Для выдвижения кандидата в Президенты Республики необходимо письменное предложение не менее 50 депутатов Государственного собрания, представляемое его председателю до назначения голосования. Депутат может участвовать в выдвижении только одного кандидата, в противном случае его подпись под любым предложением недействительна.

Выборы тайные. Для избрания в первом туре необходимы 2/3 голосов депутатов. Если ни один из кандидатов не избран, выдвижение кандидатов производится заново, и во втором туре для избрания также необходимы 2/3 голосов депутатов. Если и в этом случае никто не избран, проводится третий тур голосования, в котором баллотируются два кандидата, получившие во втором туре наибольшее число голосов. В третьем туре для избрания достаточно относительного большинства голосов независимо от числа голосовавших. Выборы должны завершиться в течение трех дней.

Согласно § 29-в конституции, Президент Республики должен быть избран не позднее, чем за 30 дней до истечения срока полномочий предыдущего Президента, а если полномочия последнего прекратились досрочно, то в течение 30 дней после их прекращения. В соответствии с § 29-г конституции выборы назначаются председателем Государственного собрания. Избранный Президент Республики вступает в должность в день прекращения полномочий предыдущего Президента, а в случае его досрочного выбытия – на 8-й день после официального опубликования результатом голосования. При вступлении в долж-

462

ность Президент Республики приносит присягу перед Государственным собранием.

Если Президент Республики временно не может исполнять свои обязанности или если его мандат прекратился досрочно, его полномочия до вступления в должность нового Президента Республики переходят к председателю Государственного собрания. Он, однако, не может возвращать законы в Государственное собрание, направлять их в Конституционный суд, распускать Государственное собрание, а помиловать может только тех осужденных, в отношении которых приговор вступил в силу. При исполнении президентских обязанностей председатель Государственного собрания не осуществляет депутатских прав, а председательствует в Государственном собрании назначенный им заместитель председателя (§ 29-д конституции).

Конституция в § 30 устанавливает несовместимость должности Президента Республики с любой другой государственной, общественной и политической должностью или мандатом. Он не может иметь другое оплачиваемое занятие и не может получать плату за прочную деятельность, кроме деятельности, охраняемой авторским правом. Для принятия закона, определяющего должностной оклад Президента Республики, льготы и компенсации, требуются голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания.

Согласно ч. 1 § 31-а конституции, личность Президента Республики неприкосновенна, и особым законом обеспечивается его уголовно-правовая охрана.

В § 31 конституция устанавливает следующие случаи прекращения полномочий Президента Республики: а) истечение срока полномочий, б) смерть, в) состояние, при котором он не может исполнять обязанности в течение более 90 дней, г) констатация несовместимости, д) отставка, в) отрешение от должности. Несовместимость должности, занятия или деятельности, осуществляемых Президентом Республики вопреки конституционному запрещению, констатируется Государственным собранием по инициативе любого депутата тайным голосованием и большинством в 2/3 голосов всех депутатов. Если же Президент желает подать в отставку, он обращается с соответствующим заявлением к Государственному собранию, и оно в течение 15 дней может попросить Президента пересмотреть свое решение. Если он настаивает на отставке. Государственное собрание не может ему в этом отказать.

463

В соответствии с ч. 4 § 31 конституции Президент Республики может быть отрешен от должности, если при ее исполнении умышленно нарушил конституцию или другой закон. Процедура отрешения урегулирована ч. 2-6 § 31-а конституции. Согласно этим положениям, с инициативой привлечения Президента к ответственности за нарушение конституции или другого закона при исполнении им своей должности может выступить 1 /5 общего числа депутатов Государственного собрания. Решение Государственного собрания о привлечении Президента к ответственности принимается тайным голосованием и большинством 2/3 голосов всех депутатов. С этого момента Президент не может осуществлять свои полномочия до завершения процедур. Разбирательство по делу относится к компетенции Конституционного суда. Если Конституционный суд установит, что факт нарушения закона Президентом имел место, то может отрешить Президента от должности. Из конституционного текста следует, что здесь все зависит от усмотрения Конституционного суда, который может и оставить Президента в должности, несмотря на констатированное нарушение закона, включая конституцию.

Если Президент Республики привлекается к ответственности за деяние, совершенное в связи с исполнением обязанностей и наказуемое в уголовном порядке, то, согласно § 32 конституции, в производстве в Конституционном суде должны применяться также основные положения уголовно-процессуального права. Обвинение представляет обвинитель, избранный Государственным собранием из числа своих членов. Уголовное преследование Президента за прочие деяния может быть возбуждено только после прекращения его полномочий. Если Конституционный суд установит, что Президент умышленно совершил уголов-но-наказуемое деяние, то может отрешить Президента от должности и назначить наказание и меру, предусмотренные Уголовным кодексом за данное деяние.

Уполномоченные Государственного собрания

Это омбудсманы, имеющие различные задачи. Основы их статуса определены § 32-6 конституции. Для принятия закона об уполномоченных необходимы голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания.

В задачу уполномоченного Государственного собрания по гражданским правам входит проверка или организация проверки поступивших к нему сведений о нарушениях, связанных с консти-

464

туционными правами, а также инициатива общих или отдельных мер в интересах устранения этих нарушений. Его статус урегулирован законом LIX 1993 года с последующими изменениями. Задача уполномоченного по правам национальных и этнических меньшинств аналогична.

Обратиться к уполномоченному и возбудить соответствующее производство может в определенных законом случаях любое лицо.

Уполномоченный избирается Государственным собранием по предложению Президента Республики большинством 2/3 голосов депутатов. Упомянутый закон об уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам предусматривает также избрание заместителя уполномоченного по общим вопросам. Для защиты отдельных конституционных прав Государственное собрание может избирать специальных уполномоченных. Уполномоченный ежегодно отчитывается перед Государственным собранием об опыте своей деятельности.

Государственная счетная палата

В соответствии с § 32-в конституции Государственная счетная палата – это финансово-хозяйственный контрольный орган Государственного хозяйства. В этих рамках Палата проверяет обоснованность представляемого Правительством проекта государственного бюджета, необходимость и целесообразность государственных расходов, контрассигнует договоры, относящиеся к получению бюджетных кредитов, осуществляет предварительный надзор за законностью использования бюджетных средств, проверяет составленный Правительством отчет об исполнении государственного бюджета. Палата контролирует использование государственного имущества, экономичность деятельности предприятий, находящихся в государственной собственности, выполняет прочие задачи, предусмотренные законом.

Контроль Государственная счетная палата осуществляет с точки зрения законности, рациональности и рентабельности. О результатах своих проверок она информирует Государственное собрание, причем отчеты подлежат опубликованию. Заключение Палаты о проверке отчета об исполнении государственного бюджета председатель Палаты представляет Государственному собранию одновременно с представлением самого отчета.

Председатель Государственной счетной палаты и его замести-

465

тели избираются Государственным собранием 2/3 голосов депутатов.

Закон о Государственной счетной палате принимается голосами 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания. Ныне статус палаты регулируется законом XXXVIII 1989 года с последующими изменениями.

Правительство

Конституция в № 33 предусматривает, что Правительство Венгрии состоит из министра-председателя и министров. В случае отсутствия министра-председателя его замещает назначенный им для этого министр.

Министра-председателя избирает Государственное собрание по предложению Президента Республики большинством голосов депутатов. Одновременно оно одобряет и программу Правительства. Министров назначает и освобождает от должности Президент Республики по предложению министра-председателя. После сформирования Правительства его члены приносят присягу перед Государственным собранием. Перечень министерств устанавливается особым законом (§ 34 конституции).

В соответствии с § 35 конституции Правительство выполняет следующие задачи;

а) защищает конституционный строй, защищает и обеспечивает права граждан;

б) обеспечивает исполнение законов;

в) направляет работу министерств и иных непосредственно подчиненных ему органов, координирует их деятельность;

г) при содействии министра внутренних дел обеспечивает через областные и столичное управление публичной администрации контроль за законностью местного самоуправления;

д) обеспечивает разработку социально-экономических планов и их выполнение;

е) определяет задачи по развитию науки и культуры и обеспечивает условия для их решения;

ж) определяет государственную систему социального обеспечения и здравоохранения и заботится о снабжении ее материальными средствами;

з) руководит деятельностью вооруженных сил, полиции и органов охране!;

и) во время особого положения, т.е. стихийных бедствий и ликвидации их последствий, принимает необходимые меры для

466

сохранения жизни и имущества граждан, общественного порядка и безопасности;

к) участвует в определении внешней политики, от своего имени заключает международные договоры;

л) выполняет все задачи, отнесенные законом к его компетенции.

Актами Правительства являются постановления и решения, подписываемые министром-председателем. Они не должны противоречить закону. Отсюда следует, что правительстенными актами могут регулироваться вопросы, законом не урегулированные. Постановления подлежат опубликованию в официальном печатном органе. В случае состояния угрозы Правительство по уполномочию Государственного собрания может принимать постановления и меры, отклоняющиеся от отдельных положений закона. Закон о правилах, которые могут применяться при состоянии угрозы, принимается голосами 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания. Правительство может изменить или отменить любые решения или меры подчиненных органов (кроме правовых норм), которые противоречат закону.

Согласно § 19-д конституции, для отражения нападения в случае вооруженного вторжения на территорию Венгрию или для защиты территории страны силами противовоздушной обороны и авиации в интересах защиты конституционного строя, безопасности жизни и имущества граждан, общественного порядка и общественной безопасности Правительство в соответствии с законом об обороне обязано через Президента Республики принять меры для объявления особого или чрезвычайного положения в зависимости от характера нападения и используемых для этого сил. Об этих мерах Правительство незамедлительно информирует Государственное собрание и Президента Республики. Закон, уполномочивающий Правительство на такие меры,

принимается голосами 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания.

Конституция (§ 36) обязывает Правительство сотрудничать при

выполнении своих задач с заинтересованными общественными организациями.

Согласно § 38 конституции, министр-председатель руководит заседаниями Правительства, обеспечивает исполнение его постановлений и решений. Министры руководят соответствующими отраслями государственной администрации и работой подчиненных органов. Министры без портфеля выполняют задачи, оп-

467

ределенные для них Правительством. Любой член Правительства может издавать постановления, которые, однако, не должны противоречить закону и актам Правительства. Эти постановления подлежат официальному опубликованию.

Конституция в § 40 устанавливает, что для выполнения определенного круга задач Правительство может образовывать правительственные комиссии. Непосредственно или через любого своего члена оно может издавать распоряжения по любому вопросу государственной администрации. Оно также может брать под свой непосредственный надзор любую отрасль и учреждать для этого специальные органы.

В § 33-а конституции устанавливаются четыре случая, в которых мандат Правительства прекращается. Это: а) сформирование нового Правительства новоизбранным Государственным собранием; б) отставка министра-председателя или всего Правительства; в) смерть министра-председателя или г) выражение Государственным собранием недоверия Правительству путем избрания нового министра-председателя.

Процедура для последнего случая урегулирована в § 39-а конституции. Не менее 1/5 общего числа депутатов Государственного собрания могут выступить с инициативой недоверия министру-председателю, однако, при этом они должны предложить кандидатуру нового министра-председателя. Это считается инициативой недоверия всему Правительству. Обсуждение этой инициативы и голосование по ней должны состояться не ранее, чем через три дня и не позднее чем через 8 дней после ее внесения. Если на основе данной инициативы большинство депутатов Государственного собрания выскажется за недоверие, это будет означать, что тем самым избран новый министр-председатель.

Нетрудно видеть, что здесь, как отмечалось, использован германский опыт конструктивного вотума недоверия. Его преимущество состоит в том, что исключается состояние более или менее длительного правительственного кризиса, когда старое правительство пало, а нового еще нет.

В свою очередь, Правительство через министра-председателя может само поставить перед Государственным собранием вопрос о доверии, который рассматривается в вышеуказанные сроки. Этот вопрос может быть связан с каким-либо проектом, внесенным Правительством в Государственное собрание. Если Государственное собрание не проголосует за доверие (соответ-

468

ственно не поддержит внесенный проект). Правительство уходит в отставку.

В случае прекращения мандата Правительства оно продолжает действовать до сформирования нового Правительства, однако не может заключать международные договоры, а постановления может принимать только на основе определенных законом полномочий в неотложных случаях (§ 39-6 конституции).

Совет обороны. Согласно § 19-6 конституции, во время чрезвычайного положения вопрос об использовании вооруженных сил внутри страны и о применении определенных особым законом чрезвычайных мер решается Советом обороны. Этот орган не является постоянным и создается, как отмечалось. Государственным собранием только на время чрезвычайного положения. Он возглавляется Президентом Республики и включает председателя Государственного собрания, лидеров партийных депутатских групп, министра-председателя, министров, командующего венгерским войском, а также начальника генерального штаба.

Совет обороны осуществляет делегированные ему при его создании права Государственного собрания, права Президента Республики и права Правительства. Он может издавать постановления, приостанавливать применение отдельных законов, отклоняться от отдельных предписаний законов, а также принимать прочие чрезвычайные меры, за исключением постановления применения конституции. Не подлежит ограничению и деятельность Конституционного суда. По прекращении чрезвычайного положения постановления Совета обороны теряют силу, если действие их не продлено Государственным собранием,

Конституционный суд

Основы статуса этого органа урегулированы § 32-а конституции. В его компетенцию входит проверка конституционности правовых норм и решение других задач, возложенных на него законом. Неконституционные нормы Конституционным судом отменяются. Возбудить производство в Конституционном суде может в предусмотренных законом случаях любое лицо.

Конституционный суд состоит из 11 членов, избираемых Государственным собранием большинством 2/3 голосов депутатов. Кандидатуры предлагаются комитетом, в состав которого входят по одному члену от каждой из партийных депутатских групп.

469

Члены Конституционного суда не могут состоять в партиях и заниматься политической деятельностью вне пределов, обусловленных компетенцией этого органа.

Закон, регулирующий организацию и деятельность Конституционного суда, принимается голосами 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания. В настоящее время действует закон XXXII 1989 года о Конституционном суде с позднейшими изменениями.

Согласно этому закону. Конституционный суд осуществляет предварительный контроль конституционности отдельных положений законопроектов, принятых, но еще не опубликованных законов, регламента Государственного собрания, международных договоров и последующий контроль конституционности правовых норм и прочих правовых средств государственного руководства, а также разрешает дела о расхождении правовых норм и прочих правовых средств государственного руководства с международными договорами и устраняет неконституционность, допущенную по оплошности. Он разрешает также конституционно-правовые жалобы на нарушение гарантированных конституцией прав, а также компетенционные конфликты между органами публичной власти. В компетенцию Конституционного суда входит, кроме того, толкование положений конституции.

Закон определил в качестве местопребывания Конституционного суда славный историческими памятниками город Эстергом. Видимо, имелось в виду избавить Конституционный суд от каждодневного воздействия политических сил, однако, реально суд пребывает в Будапеште.

Членом Конституционного суда может быть избран имеющий юридическое образование и несудимый венгерский гражданин, достигший 45 лет. Избирать следует лиц, выдающихся своими знаниями права, университетских профессоров, докторов юридических наук или имеющих стаж работы по юридической профессии не менее 20 лет. Нельзя избирать членом Конституционного суда лицо, которое в течение четырех предшествующих лет было членом Правительства либо партийным функционером, а также занимало руководящую должность в государственной администрации. Срок полномочий членов

Конституционного суда – 9 лет, и переизбрание не допускается. Предельный возраст для членов Конституционного суда – 70 лет.

470

Из своего состава члены Конституционного суда избирают на три года председателя и его заместителя, которые в пределах

срока своего мандата в Конституционном суде могут быть переизбраны.

Суд и прокуратура

Как отмечалось, разделы конституции, регулирующие статус этих органов, подверглись изменениям после падения социалистического режима в наименьшей степени. Сохранили свое действие с рядом изменений закон IV 1972 года о судах и закон V 1972 года о прокуратуре Венгерской Республики (из названия исключено слово "Народной"). Однако, если статус судов регулируется законом, который принимается голосами 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания, то статус прокуратуры регулируется обычным законом.

Согласно § 50 конституции, суды защищают и обеспечивают конституционный строй, права и законные интересы граждан, наказывают лиц, совершивших преступления. Они контролируют законность решений публичной администрации.

Судьи независимы и подчиняются только закону. Они не могут состоять в партиях и заниматься политической деятельностью.

В соответствии с § 45 конституции система судов включает Верховный суд, столичный суд и областные суды, а также местные суды. Законом могут учреждаться специальные суды для определенных категорий дел.

Верховный суд дает принципиальное направление деятельности всех судов и осуществлению ими правосудия. Его директивы

и принципиальные решения для судов обязательны (№ 47 конституции).

Согласно § 48 конституции, председателя Верховного суда избирает Государственное собрание большинством 2/3 голосов депутатов по предложению Президента Республики.Заместители председателя назначаются Президентом Республики по предложению председателя. Президент Республики назначает всех профессиональных судей. Освобождение судей от должности

может иметь место только по основаниям и в порядке, которые устанавливаются законом.

Суды выносят решения в составах, образованных из профессиональных судей и народных заседателей, однако, закон может предусмотреть исключения из этого правила (§ 46 конституции).

471

В задачу генерального прокурора и прокуратуры входит, в со-ответсвии с § 51 конституции, обеспечение охраны прав граждан, а также неуклонное преследование любого деяния, наносящего ущерб или создающего угрозу конституционному строю, безопасности и независимости страны. Прокуратура ведет следствие по определенным законом делам, осуществляет надзор за законностью следствия, представляет обвинение в судебном процессе, а также осуществляет надзор за законностью исполнения наказаний. Она участвует в обеспечении соблюдения законов всеми общественными организациями, государственными органами и гражданами. В случае нарушения закона прокуратура в установленных законом случаях и порядке выступает в защиту законности.

Согласно §§ 52 и 53 конституции, генеральный прокурор избирается Государственным собранием по предложению Президента Республики, а заместителей генерального прокурора по его предложению назначает Президент Республики. Генеральный прокурор ответственен перед Государственным собранием и обязан отчитываться перед ним о своей деятельности. Он назначает всех прокуроров, руководит системой органов прокуратуры и направляет ее работу.

Прокуроры не могут состоять в партиях и вести политическую деятельность.

Местное самоуправление

Согласно § 41 конституции, территория Венгерской Республики делится на столицу, области, города и общины (kozseg). Столица делится на округа. Они могут быть образованы и в других городах. Следует иметь в виду, что столица Венгрии по сравнению с другими городами страны исключительно велика. Численность ее населения в несколько раз выше, чем в крупнейших из прочих городов, где она не превышает 250 тыс. жителей..

Право местного самоуправления принадлежит, в соответствии с § 42 конституции, сообществу избирателей в каждой из упомянутых территориальных единиц. Оно самостоятельно осуществляется по местным вопросам публичного характера, затрагивающим сообщество избирателей, в интересах населения через демократические учреждения местной публичной власти.

Конституция в § 43 устанавливает, что права самоуправляющихся сообществ одинаковы, а обязанности могут различаться. Они определяются законом. Согласно § 44-в конституции», 3

472

для принятия закона о местном самоуправлении, а также закона, ограничивающего основные права органов самоуправления, необходимы голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания. В настоящее время действует закон LXV 1990 года о местном самоуправлении с позднейшими изменениями.

Законное осуществление компетенции самоуправления пользуется судебной защитой. Органы самоуправления могут обращаться за защитой своих прав в Конституционный суд.

Согласно § 44 конституции, избиратели осуществляют местное самоуправление через избираемый ими представительный орган или посредством местного референдума. Члены представительного органа избираются на четыре года. Представительный орган действует до учредительного заседания новоизбранного представительного органа, а бургомистр – до избрания нового бургомистра. Представительный орган может досрочно самораспуститься. В этом случае, а также в случае роспуска представительного органа Государственным собранием прекращается и мандат бургомистра.

Компетенция представительного органа установлена § 44-а конституции. Он осуществляет самостоятельное нормативное регулирование и управление делами самоуправления, и его решения подлежат проверке лишь с точки зрения законности. В отношении имущества, принадлежащего самоуправляющемуся сообществу, он выступает как носитель правомочий собственника, самостоятельно распоряжается доходами сообщества и может под собственную ответственность основывать предприятия. В рамках определенных законом задач представительный орган имеет право на собственные доходы, а также на получение соответствующей государственной поддержки. В законных пределах он устанавливает местные налоги.

Представительный орган в соответствии с законом самостоятельно определяет свою организацию и порядок деятельности, может устанавливать символы самоуправления, учреждать местные награды и знаки признания.

В публичных делах, затрагивающих местное сообщество, представительный орган может обращаться в инициативой принятия решений к компетентному органу.

Он может свободно объединяться с другими местными представительными органами, учреждать для представительства своих интересов самоуправленческий союз заинтересованных, сотрудничать в рамках своих задач с органами местного самоуп-

473

равления других стран и состоять в международных организациях самоуправления.

В осуществление своей компетенции представительный орган может издавать постановления, которые не должны противоречить вышестоящим правовым нормам.

В соответствии с § 44-6 конституции председателем местного представительного органа является бургомистр. Представительный орган может избрать комитет и учредить управу. Бургомистр, помимо своих самоуправленческих задач, может осуществлять задачи и компетенцию государственной администрации, если уполномочен на это законом или правительственным постановлением, изданным на основе законного управомочия. Закон или правительственное постановление могут возложить задачи государственной администрации и властные полномочия также на нотариуса, а в порядке исключения и на секретаря управы представительного органа.

Упомянутый закон о местном самоуправлении предусмотрел, что в областях, городах с правами областей и столице представительные органы именуются общими собраниями.

474