Глава 11 Политические институты и конституционное право Бразилии

Бразилия – пятая по величина территории, шестая по численности населения (более 140 млн. человек) и восьмая по уровню экономического развития страна в мире. Она вместе с тем представляет по территории третью часть Латинской Америки и примерно третью часть ее населения. В 1964 г. в Бразилии был совершен военный переворот и установлен авторитарный политический режим. Под даз/.епи.зт оппозиции и выступлений народных масс военный режим проделал значительную эволюцию в сторону либерализации; Е январе 1985 г. в стране был избран гражданский президент. В результате проведенных 15 ноября 1986 (\ выборов был образован Национальный конгресс (так называемый Конституционный конгресс), который выработал новый основной закон страны, положивший начало периоду "Новой Республики". Приняв конституцию, Национальный конгресс стал выполнять обычные функции законодательного органа.

В рамках плюралистической демократии в Бразилии действует множество политических партий, важнейшими из которых являются следующие: Партия бразильского демократического движения, основанная в 1980 г. и представляющая ведущую часть Демократического альянса, который добился избрания гражданского президента и сформирования правительства переходного периода. В 1982 г. эта партий объединилась с Народной партией. Она выступает за широкую демократизацию страны. Либеральный фронт (образован в 1984 г.) – партия, стремящаяся к демократическим формам правления. Партия трудящихся (основана в 1980 г.) отражав! взгляды части рабочего класса, выступает за демократизацию экономики и государственных структур. Демократическая партия (1980 г.) – партия с националистической направленностью, выступающая за "демократический социализм". Социально-демократическая партия (1980 г.) была ведущей партией правившего режима, она стремится к снижению социальной напряженности в стране. Национальное движение за

332

парламентарную форму правления (1991 г.) выступает за введение в стране парламентской системы правления. Бразильская коммунистическая партия, созданная в 1922 г., многие годы

находилась в подполье, выступает от имени рабочего класса и всех трудящихся.

Конституция Бразилии

Конституция была примята 2 сентября 1988 г. и является восьмой по счету в истории страны. Она была выработана Учредительным (Конституционным) собранием, которое составили члены Национального конгресса (72 сенатора и 487 депутатов), избранных 15 ноября 1986 г. Собрание заседало в течение 8 месяцев и 5 дней.

Разработка конституции началась еще в июле 1985 г. в конституционной комиссии, состоявшей из наиболее крупных бразильских юристов (49 человек) и образованной декретом президента республики Ж.Сарнея. Включавшая широкий спектр различных мнений (например, в нее входил и писатель Ж.Амаду), комиссия издала предварительный проект, который подвергся критике со стороны и левых, и правых партий. Учредительное собрание, начавшее работать в феврале 1987 г., разрабатывало текст конституции в тематических комиссиях, разделенных на подкомиссии; в них было рассмотрено 14920 поправок; затем в ко-ллиссиях по синтезу текста было изучено 35111 предложений и поправок, из который 122 были внесены по народной инициативе. Такие поправки могли представляться по предложению 30 тыс. избирателей. Поправки в порядке народной инициативы Затрагивали вопросы аграрной реформы, право на труд, право на образование, другие социальные права, защиту окружающей среды, вопросы жилища, амнистии, образования новых штатов и др. Состоящая из почти 42 тыс. слов, конституция 1988 г. оказалась самой объемной в истории страны.

Новый основной закон не внес кардинальных изменений в государственную структуру Бразилии. Конституция оставила неизменной форму федеративного территориального устройства. Осталось неизменным и традиционное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, как и президентская форма правления.

Конституция включает преамбулу, 9 разделов с 245 статьями и переходные положения, имеющие отдельную нумерацию – всего 70 статей. Преамбула устанавливает в качестве основной

333

цели создание демократического государства, обеспечивающего бразильцам личные и социальные права в плюралистическом обществе, в котором высшими ценностями являются равенство, справедливость, основанные на социальной гармонии. Основные принципы (раздел 1) устанавливает федеративный характер государства, а суверенитет, гражданство, политический плюрализм и мирное сосуществование с другими народами составляют основу демократического правового государства. Впасть, которая исходит от народа, осуществляется не только через избранных представителей, но также в форме плебисцита, референдума и народной инициативы (не менее чем от имени одного процента избирательного корпуса).

В своих международных отношениях Бразилия руководствуется принципами национальной независимости, уважения прав человека, самоопределения народов, невмешательства во внутренние дела, равенства между государствами, защиты мира, мирного разрешения международных конфликтов, неприятия терроризма и расизма, сотрудничества между народами, предоставления политического убежища. Бразилия, кроме того, стремится к экономической, политической, социальной и культурной интеграции с народами Латинской Америки с целью образования Латиноамериканского содружества наций (ст. 4 конституции). В соответствии со статьей 7 переходных положений Бразилия будет стремиться к созданию международного суда по правам человека.

Отражая современные конституционные тенденции, акт 1988 г. включил специальный раздел об экономическом и финансовом строе государства. Экономический порядок в стране основывается на труде человека и свободной инициативе с целью обеспечения всем достойного существования в соответствии с социальной справедливостью. В основе экономического строя лежит национальный суверенитет, частная собственность, социальная функция этой собственности, свободная конкуренция, защита прав потребителя, защита среды обитания, поиск полной занятости и др. Непосредственное вмешательство государства в экономическую сферу, однако, должно быть, согласно статье 173 конституции, минимальным и ограничиваться только случаями "национальной безопасности или публичного интереса". Эта норма звучит как юридический рефрен к соответствующим положениям предшествующей конституции 1969 г. о желательности государственного вмешательства в экономику. К тому же

334

(согласно § 2 статьи 173) государственные предприятия и предприятия с участием государства не пользуются какими-либо налоговыми льготами по сравнению с соответствующими предприятиями частного сектора. Конституция затрагивает важную проблему иностранного капитала в стране, отдавая предпочтение национальным предприятиям. Статья 171 (§ 1) устанавливает, что к числу национальных относятся "компании, образованные на основе законов Бразилии, которые имеют свои органы управления и свою администрацию на территории страны".

Конституция 1988 г. – одна из немногих в мире, которая закрепила основы градостроительной политики (ст. 182-183) и основы острейшей для Бразилии проблемы – земельной реформы (ст. 184-191). Нормы о земельной реформе, принятые после жарких дебатов в Учредительном собрании, сформулированы преимущественно в пользу землевладельцев, а не крестьян. Статья 184 разрешает центральному правительству экспроприировать поместья, если они не отвечают требованиям "социальной функции". Однако, абзац 2 статьи 185 тут же говорит, что в целях экономической реформы не должна экспроприироваться "собственность производственного назначения". Подобная формулировка достаточно неопределенна, чтобы эффективно блокировать перераспределение земли.

Вслед за конституцией Канады 1982 г. бразильский основной закон регулирует отношения с аборигенами страны – индейцами, признавая за ними право "на социальную организацию, обычаи, языки, верования и традиции, а также на первоначальное право на землю, традиционно ими занимаемую" (ст.231). Правительство должно устанавливать границы этих земель. Индейцы могут пользоваться землей, реками и озерами на установленных территориях. Однако, следом идущий параграф 3 в статье 231 предусматривает исключения из общего правила:

эксплуатация со стороны третьих лиц речных ресурсов, включая производство электроэнергии, а также добыча минеральных ресурсов и изыскания на землях, заселенных индейцами, обусловлены получением предварительного разрешения со стороны Национального конгресса, который дает такое разрешение после консультаций с заинтересованными индейскими племенами. В таких случаях племенам отчисляется доля от прибылей, получаемых от эксплуатации ресурсов.

Глава VI раздела VIII (Социальный порядок) содержит нормы об охране окружающей среды. Статья 225 устанавливает следу-

335

ющий основной принцип; каждый человек имеет право на баланс экологического окружения, защита которого в равной мере должна осуществляться государственными органами и гражданским обществом. Конституция предусматривает серию мер, которые должны проводиться государственными органами для реализации этого права. Второй параграф статьи 225 предусматривает, что при разработке минеральных ресурсов предварительным условием для дачи разрешения на такую разработку является восстановление окружающей среды в соответствии с техническими стандартами, устанавливаемыми соответствующими органами государства.

В отношении закрепленной а конституции формы правления в стране основной закон 1988 г. первоначально носил временный характер, поскольку согласно второй статье переходных положений 7 сентября 1993 г. должен быть проведен плебисцит о форме правления (республика или монархия) и о "системе правления" (парламентская или президентская); которые должны быть введены в стране. Это условие включено в конституцию с тем, чтобы предоставить стране а точение пяти лет возможность вступить в демократическую стадию развития после четверти века авторитарного правления военных. Плебисцит о форме правления в соответствии с названной статьей конституции в Бразилии был проведен 21 апреля 1993 г. Из проголосовавших 90 млн. избирателей 66,1% высказались за республиканскую форму правления и 10,2% – за восстановление а стране монархии; 56,4% избирателей проголосовало за президентскую форму правления и 24,7% – в пользу парламентарной республики. Около 20% избирателей проголосовало недействительными или незаполненными бюллетенями, а уровень абсентеизма на этом национальном плебисците превысил 20%, несмотря на то, что в Бразилии существует обязательное голосование.

Конституция изменяется посредством внесения в нее поправок (ст. 60). Такие поправки могут предлагаться как минимум третьей частью членов Палаты депутатов или Федерального сената, а также Президентом республики, половиной законодательных собраний федеральных единиц (т.е. штатов и федерального округа). Конституция ме может изменяться во времени действия состояния федерального вмешательства, состояния обороны и при осадном положении. Проект о пересмотре обсуждается в каждой из палат Национального конгресса в двух чтениях, при которых всякий раз требуется одобрение двумя третями членов

336

соответствующей палаты. Конституционные поправки промуль-гируются Президиумами Палаты депутатов и Сената. Не могут быть предметом пересмотра федеративная форма государства, положения о прямом, тайном, всеобщем и периодически проводимом голосовании, нормы о разделении властей, о личных правах и гарантиях.

Одним из средств разрешения политического и экономического кризиса а стране в конце 80-х – начале 90-х гг. правящие круги Бразилии считают внесение поправок в основной закон. Предполагается введение смешанной избирательной системы на выборах в парламент по образцу ФРГ (половина членов нижней палаты должна избираться по пропорциональной системе, другая половина – по мажоритарной), корреляция диспропорций в представительстве шт.этоз и нижней палате, ограничение численности малых политических партий, ограничение вмешательства центрального правительства в финансовые дела на местах и некоторые другие меры*.

Правовое положение личности

Основной закон Бразилии 1988 г. называет четыре вида прав и свобод граждан – личные, коллективные, социальные и политические. "Без каких-либо различий все равны черед законом, когда это касается гарантий для бразильцев и иностранцев, проживающих в стране, неприкосновенности права на жизнь, на безопасность и на собственность", – указывается в статье 5 конституции 1988 г., содержащей 77 пунктов, в которых расшифровываются личные и коллективные права и свободы. В сферу личных прав и свобод включены традиционные – неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки и другие, хотя есть и некоторые нововведения, выделяющие бразильскую конституцию из числа других. Так, среди личных прав и свобод некоторые, обычно регламентируемые процессуальным правом, "поднимаются" на конституционный уровень. Арест может быть произведен только на основе судебного решения, а не на основе полицейского усмотрения (как было раньше), за исключением захвата на месте преступления. И даже в последнем случае арестованный имеет некоторне конституционно закрепленные права – он должен быть "дентифицирован (т.е.

La Documentation franaise. Problemes d'Amerique latine. № 13 Avril– iuin

'»•••;• p. 43

337

должна быть установлена его личность), имеет право пригласить адвоката; характер заключения должен соответствовать тяжести деяния. Смертная казнь запрещена, за исключением военного времени.

Еще одна новация – введение процедуры habeas data, согласно которой бразильские граждане и иностранцы, проживающие в стране, могут иметь доступ к информации, имеющейся в государственных органах, и процедуры manda+o d'injunca<£– т.е. требования издания судебного приказа всякий раз, когда отсутствует какая-либо правовая норма, вследствие чего наносится ущерб гражданству или независимости (суверенитету) гражданина.

Из числа "коллективных" прав нельзя не отметить расширение по сравнению с предшествующей конституцией регламентации права на образование ассоциаций, которое осуществляется без разрешения органов исполнительной власти; проведение собраний в местах, открытых для публики, также отныне не требует разрешения. Конституция ввела новое понятие – процедура "приказ о коллективной безопасности" (mandate de seguranca colectivo), которого может требовать у суда политическая партия, имеющая представительство в Палате депутатов или в Федеральном сенате, а также профсоюзная организация, органы какого-либо профсоюзного класса или его ассоциации, законно созданные и функционирующие, по меньшей мере, в течение года, в целях защиты их членов или присоединившихся \ к этим органам или организациям. 1

В конституции осталось и право на ."действие народа", содер-| жавшееся в акте 1969 г. и заключающееся в требовании отмены актов государственной власти, посягающих на национальное здра-:

воохранение, "административную мораль"; только теперь к це-»| лям "действий народа" была добавлена "окружающая среда".

Социальные права представлены весьма широко – право Не труд, на отдых, на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, социальную защиту; право на помощь детям и беспризорным. Особенно подробно регламентируются праве трудящихся; соответствующая статья 7 содержит 34 пункта к» в частности,предусматривает "бесплатную помощь детям и ижг дивенцам со времени рождения до 6-летнего возраста в виде предоставления яслей и детских садов" (п. XXV ст. 7); такой провозглашение сделано в стране, в которой насчитываете^ несколько миллионов беспризорных детей.

338

Создание профсоюзов или профсоюзных ассоциаций является свободным, но запрещено учреждать на любом уровне более одной представительной профсоюзной организации какой-либо профессиональной или экономической категории лиц на одной и той же территории. Другими словами, конституционно разрешается проблема существования одного профсоюза в профессии. "Право на забастовку гарантируется, – говорится в статье 9 конституции 1988 г. – Работники принимают решение о своевременности осуществления этого права и о требованиях, которые они выдвигают при реализации права на забастовку". Законом определяются службы, в которых это неограниченное право будет регламентироваться. Конституция специально говорит о защите некоторых категорий лиц. Например, пенсионеры получают пенсию с учетом инфляции; никакая пенсия не может быть ниже прожиточного минимума; пенсионеры также получают тринадцатую (к Рождеству) пенсию.

Политические права бразильских граждан в целом носят традиционный характер – они включают избирательное право, право образования политических партий, которые должны соблюдать "национальный суверенитет, демократический режим,

многопартийность и основные права человека" (ст. 17 конституции 1988 г.).

Конституции штатов также содержат нормы о правовом положении личности, но они регулируют, главным образом, социальную сферу – здравоохранение, образование, культуру, спорт, досуг.

Избирательное право и избирательная система

Активное избирательное право в Бразилии предоставляется с 18 лет; традиционно оно должно осуществляться в обязательном порядке. В факультативном порядке могут голосовать лица старше 70 лет, молодежь от 16 до 18 лет и неграмотные. Избирательное право в конституциях штатов не регулируется;

таким образом, в отношении избирательного права на территории всей страны действуют одни и те же нормы федеральной конституции. Последняя говорит о следующих возможностях реализации избирательного права – голосование на выборах,

плебисцитах, референдумах и при использовании народной инициативы.

В избирательные списки не могут включаться душевнобольные, заключенные, лица, не облс;,, . ,цие полнотой политических

339

прав, и г-оеннослужащие со зврничм ••о-о+с'3 сеожантского. Пассивно" избирательное право г-^.апос-^-^^тся дня кандидатов в депутаты нижней палаты Национального конгресса, для депутатов законодательных собррм^й и.гятоп ипч федеоапьного округа, для префектов и вице-по^^^^точ муниципалитетов с 21 года: для кандидатов в президенты Республики, з вице-президенты и в сенаторы такое право предостачлрется по достижении 35 лет, а для губернаторов и вице-губярнэтогюп штатов и федерального округа – с 30 лет. Кандидаты в представительные учреждения должны иметь постоянное местожительство на территории округа, от которого они баллотируются, быть гражданами Бразилии и обладать полнотой политических прав.

Бразильские парламентарии не могут быть отозваны. Чтобы уйти в отставку, они должны направить соответствующее письмо председателю своей палаты или объявить о своей отставке на ее заседании. Отставка считается принятой со времени опубликования об этом в официальном вестнике.

Президент Республики избирается путем прямых выборов сроком на 5 лет. Одновременно избирается вице-президент. Для избрания в первом туре требуется выдвинутому политической партией кандидату получить абсолютное большинство голосов. Если в первом туре такого большинства не получил ни один кандидат, то через 20 дней после опубликования результатов голосования проводится второй тур, в который допускаются только два кандидата, получивших наибольшее число действительных голосов в первом туре.

Нижняя палата Национального конгресса – Палата депутатов, включающая 487 депутатов, избирается на 4 года. Число депутатов от каждого штата пропорционально проживающему в нем населению, но не должно быть менее шести. Каждая федеральная территория представлена двумя депутатами. Депутаты избираются по пропорциональной системе с правилом наибольшей средней. Места внутри списков распределяются с учетом пре--!'<•–•.р"и'.-'й, полученных кандидатами списка.

Федеральный сенат включает 72 члена, избираемых на 8 лет по три сенатора от штата и федерального округа; палата обновляется каждые 4 года, причем сначала на одну треть, а затем на| ".-'•-' -ре-и. Вместе с сенатором избираются два его заместителя. 1 Сема-горы избираются по мажоритарной системе. Каждый мзби-i Р=!Т<;-Ь голосует за двух кандидатов, когда переизбираются д»е| трети сенаторов, и за одного – когда палата обновляется на|

одну треть. Когда место в палате становится вакантным, то оно занимается заместителем. Если вакантность может продлиться более 15 месяцев до истечения срока парламентского мандата, то проводятся частичные выборы.

Законодательные собрания штатов обычно избираются на четыре года в соответствии с избирательным законом штата. Губернаторы и вице-губернаторы штатов избираются по правилам избрания федерального президента и вице-президента. Этот порядок опять-таки установлен федеральной конституцией (ст. 28).

Советники муниципальных советов, префекты и вице-префекты – органы исполнительной власти в муниципалитетах – избираются на четыре года. Состав советов зависит от численности населения муниципалитетов: минимальная численность совета – 9 членов. Советы избираются по пропорциональной избирательной системе.

Центральные органы государственной власти

Система центральных органов государственной власти Бразилии строится на основе принципа разделения властей с заметным влиянием институтов США. Во всех латиноамериканских странах, включая Бразилию, президент наделен значительно большими полномочиями, чем их аналог в Соединенных Штатах Америки.

Парламент – Национальный конгресс – включает две палаты: Палату депутатов, являющуюся органом общенационального представительства, и Федеральный сенат – палату представительства субъектов федерации. Каждая легислатура Конгресса продолжается четыре года. В целом Конгресс обладает традиционными полномочиями парламентов. С учетом распределения компетенции между федерацией, штатами и муниципалитетами Конгресс устанавливает налоги и распределяет государственные доходы, принимает планы развития страны на несколько лет вперед, устанавливает государственный долг, регулирует вопросы денежной эмиссии, определяет численность вооруженных сил страны, устанавливает сухопутные, воздушные, морские и космические границы государства, принимает законы об амнистии, определяет компетенцию и административное устройство прокуратуры федерации и федерального округа, министерств и других структур государственной организации, рассматривает вопросы телекоммуникации и радиовеща-чия и др.

340

341

К исключительной компетенции Национального конгресса относится ратификация международных договоров и соглашений, уполномочие Президента Республики объявлять войну, заключать мир, разрешать проход иностранных войск через национальную территорию или временное их нахождение на этой территории, разрешение Президенту Республики или вице-президенту покидать страну, если их отсутствие будет превышать 15 дней, объявление состояния федерального вмешательства, состояния обороны и осадного положения, осуществление контроля за деятельностью федеральной администрации, определение по предложению исполнительной власти отношения к ядерной энергии, разрешение проведения референдумов и плебисцитов.

Каждая из палат Национального конгресса обладает, кроме того, собственной компетенцией. Палата депутатов может двумя третями голосов своих членов возбуждать процесс в порядке импичмента в отношении Президента республики, вице-президента и федеральных министров, избирать членов Совета Республики, принимать свой регламент и организовывать собственные службы. Полномочия Сената значительно шире. Помимо организационных вопросов, одинаковых с соответствующими в Палате депутатов, Сенат принимает решение об ответственности Президента Республики, вице-президента и федеральных' министров, членов Федерального верховного суда, генераль-;

ного прокурора, генерального адвоката Союза, дает согласие! на назначение судей, губернаторов в федеральных территориях,! председателя и директоров центрального банка, глав постоям' ных дипломатических миссий, дает разрешение на производстве внешних финансовых операций Союза, федерального округа, штатов и муниципалитетов, назначает часть членов Совета Ре публики и др.

Члены Нацинального конгресса обладают традиционным па| ламентским иммунитетом (они не могут арестовываться за с» вершение преступления без согласия своей палаты, за исклюш нием случая задержания на месте преступления), а также MI демнитетом – неответственностью за высказываемые мнени выступления и за свое голосование.

Бразильский парламент работает в сессионном порядке; еж< годно он собирается в столице страны на две сессии – с 1 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Палат! работают раздельно. В ряде случаев они заседают совместно • при открытии регулярной сессии, при выработке регламен'

342

совместно заседающих палат и его изменении, при получении посланий Президента Республики, при рассмотрении вопроса о вето президента, наложенным им на законопроект. На совместных заседаниях председательствует председатель Сената. Чрезвычайные сессии Национального конгресса созываются председателем Сената в случае объявления состояния обороны, осадного положения или состояния федерального вмешательства, а также по требованию Президента Республики, председателей палат или большинства членов палат в срочных или имеющих государственный интерес случаях. На чрезвычайной сессии Национальный конгресс рассматривает только вопросы, ради которых он был созван.

В палатах образуются постоянные и временные комиссии на основе пропорционального представительства от политических партий и блоков, представленных в каждой палате. В комиссиях обсуждаются законопроекты; они имеют право приглашать на свои заседания членов правительства с тем, чтобы те представляли необходимую информацию; могут получать петиции, различного рода представления, протесты от частных лиц в отношении актов или упущений органов государственной власти, затрагивающих интересы каких-либо органов власти или граждан. Палаты Национального конгресса образуют расследовательские

комиссии; они могут быть как раздельные, так и совместные для обеих палат.

Законодательная деятельность Национального конгресса состоит в принятии различного рода актов – поправок к конституции, дополняющих законов, указанных в конституции, простых законов, делегирующих законов, актов о временных мерах, законодательных декретов, резолюций. Инициатива внесения дополняющих и простых законов принадлежит членам палат Конгресса, Президенту республики, Федеральному верховному суду, высшим трибуналам, Генеральному прокурору Республики и гражданам Республики в случаях и по предметам, предусмотренных конституцией, В частности, Президенту Республики принадлежит право внесения законопроектов о численности вооруженных сил, об административной и судебной организации, о публичных службах, об управлении федеральными территориями, об организации прокуратуры и обороны Республики, о создании министерств и их компетенции и др. Проекты законов в порядке народной инициативы представляются в Палату депутатов, по меньшей мере, одной сотой частью национального

343

электората, одновременно представляющего по меньшей мере пять штатов (§ 2 ст. 61 конституции). Впрочем, такая инициатива возможна на штатном (§ 4 ст. 27) и муниципальном уровне (п. XI ст. 29).

Законодательная суверенность Национального конгресса в некоторой мере колеблется тем обстоятельством, что в случаях срочности и важности принятия мер Президент Республики может издавать акты временного характера, имеющие силу закона с немедленным уведомлением о них Национального конгресса;

последний, если не заседает, собирается на чрезвычайную сессию в пятидневный срок. Акты Президента требуют одобрения обеих палат; если проект не принимается одной из палат, то он считается отвергнутым.

Проекты делегирующих законов представляются Президентом Республики. Однако предметом делегированного законодательства не могут быть: организация судебной власти и прокуратуры, вопросы продвижения по службе и гарантии членов судов и прокуратуры, вопросы гражданства, личных, политических и избирательных прав граждан, некоторые финансовые вопросы. Делегирование полномочий Президенту Республики Конгресс осуществляет путем принятия резолюции, в которой указывается предмет и срок делегации.

Дополняющие законы, помимо предмета определяемого конституцией, отличаются от обычных тем, что принимаются абсолютным большинством членов палат.

В цепом бразильский парламент ведет значительную законодательную работу. Так, в период с 1978 по 1982 гг., т.е. еще при. военном режиме, было принято 172 закона по предложению правительства (внесено 173 проекта), 384 закона по предложе-. нию парламентариев (внесено 1635 проектов) и 266 законов по другим предложениям (277 проектов). После принятия закона* возможно его обжалование по мотивам неконституционности, < а Президент Республики может использовать право вето в тече-| ние 15 дней до промульгации. Это вето может быть наложено.1 в отношении всего закона, принятого Конгрессом, или ка-| кой-пибо его части (статей, параграфов, абзацев статей или| вводных положений). Национальный конгресс может преодолеть президентское вето путем тайного голосования абсолютным большинством голосов депутатов и сенаторов на совместп ном заседании палат.

По сравнению с парламентом, существовавшем при военное

344

режиме, полномочия Конгресса по конституции 1988 г. в некоторой мере увеличились в отношении бюджетных вопросов. Согласно статье 166 основного закона Президент Республики представляет проект бюджета сразу в обе палаты. Совместная комиссия изучает его и предлагает поправки. Хотя по прежней конституции 1969 г., по крайней мере теоретически, Конгресс имел право изменять бюджет, но бюджет считался принятым, если он не возвращался Конгрессом Президенту страны за 30 или большее число дней до окончания финансового года (ст. 66 конституции 1969 г.). Процедура, введенная конституций 1988 г., имеет иной характер. Параграф 7 статьи 166 пр . -мотрвл, что общие правила законодательного процесса n,;. няются и к бюджетным законам, что дает возможности . ^ ламенту оказывать несомненное влияние на бюджет.

Национальный конгресс осуществляет контроль за прям^.л'.,^ и "непрямыми" (косвенными) органами управления (ст. 70 конституции 1988 г.). Под "непрямыми" органами управления понимаются органы, имеющие отдельный правовой статус, но осуществляющие типично правительственные функции. Проводимый контроль может быть финансового и нефинансового характера и может применяться не только в отношении законности актов управления, но также и в отношении их эффективности. Параллельный контроль осуществляет и каждая из трех ветвей власти (исполнительная, законодательная и судебная) в отношения своих собственных актов и предпринятых мер.

В осуществлении контрольных полномочий Конгрессу помогает Счетный трибунал (Tribunal de Contas), в число обязанностей которого входит наложение штрафов за незаконные или неправильные расходы, приостановления действия какого-либо акта, который представляется Трибуналу неверным, обязанность сообщать Конгрессу и органам судебной власти об обнаруженных нарушениях.

Некоторыми контрольными полномочиями обладают и постоянные комиссии; они имеют право требовать от министров предоставления информации как лично, так и в письменном виде, могут проводить публичные слушания; граждане могут представлять им какие-либо петиции в отношении актов государственной власти или об упущениях органов власти.

О некоторых полномочиях Национального конгресса в между-"ародной сфере было уже сказано. Конгресс посылает, кроме ^ого, своих представителей в Организацию Объединенных На-

345

ций, депутаты и сенаторы участвуют в работе различных международных конференций.

Исполнительная власть на уровне федерации осуществляется в Бразилии Президентом Республики. Президент – центральная фигура в государственном механизме, он политический лидер страны. Если пост Президента становится вакантным или возникают препятствия в исполнении им своих обязанностей, то их исполняет вице-президент, а если названные обстоятельства возникают и в отношении президента и вице-президента одновременно, то пост главы государства замещается в следующей последовательности – председатель Палаты депутатов, председатель Федерального сената и председатель Федерального верховного суда. i

В соответствии с латиноамериканской концепцией права* Президент Республики наделен очень широкими полномочиями. | В его собственную компетенцию входит назначение и увольне-,1 ние федеральных министров, осуществление высшего руководства государственной администрацией; он санкционирует, про-и мульгирует законы и распоряжается об их опубликовании^ имеет право накладывать вето на принятые Конгрессом законы, руководит внешними сношениями государства и аккредитуя ет дипломатических представителей, ставит в известност Конгресс о заключении международных договоров и соглаше

НИИ.

Президенту Республики принадлежит весьма важное npaBi декретировать состояние обороны, вводить осадное положени и состояние федерального вмешательства и реализовывать м< ры правительства при введении названных положений. При вве дении состояния обороны, производимым по заслушании мнену Совета Республики и Совета национальной обороны в целя сохранения или восстановления в определенном месте общес| венного порядка или социального мира, а также при наличМ угроз, могущих повлечь серьезную и неминуемую нестабил| ность институтов, или возникновении стихийных бедствий боп| ших размеров, могут быть ограничены следующие права и ев боды граждан: свобода собраний, тайна переписки, тайна тел графных и телефонных сообщений; состояние обороны не м жет продолжаться более 30 дней, но этот срок может продг ваться. Декрет о состоянии обороны или о его продлении пер дается в Национальный конгресс, который должен его одобрк абсолютным большинством голосов. Если Конгресс не засе/

346

то он созывается на чрезвычайную сессию. Отклонение декрета влечет немедленное прекращение состояния обороны,

Осадное положение вводится в случае волнений общенационального характера или совершения действий, подтверждающих неэффективность мер, принятых в результате объявления состояния обороны, а также при объявлении войны или отражения вооруженной иностранной агрессии. При осадном положении вводятся еще большие ограничения прав и свобод граждан – разрешаются обыски и аресты, вторжение в жилище граждан, вмешательство государственных властей в деятельность предприятий, проведение реквизиций, отмена свободы собраний, ограничение тайны переписки граждан, устанавливается контроль за средствами массовой информации и другие меры. По получении мнения Совета Республики и Совета национальной обороны Президент Республики просит объявить Конгрессу такое положение. Осадное положение объявляется на срок в 30 дней, но может продлеваться; исключение составляет случай состояния войны или иностранной вооруженной агрессии.

Федеральное вмешательство осуществляется в случаях, когда существует опасность существованию федеральной интеграции страны, для отражения иностранного вмешательства, предотвращения нарушений общественного порядка, для гарантирования свободного осуществления работы властей федерации, для обеспечения применения судебного решения или федерального закона, в целях сохранения следующих конституционных принципов – республиканской формы правления, представительной системы и демократического режима, прав человеческой личности, муниципальной автономии. При различных основаниях введения состояния федерального вмешательства участвуют разные органы (суды, прокуратура и др.), но роль Президента Республики по всех случаях остается важнейшей.

Президент Республики – главнокомандующий вооруженными силами страны, он назначает высших офицеров армии,с участием ряда других органов (Сенат и др.) назначает членов Федерального верховного суда и других высших судов, губернаторов федеральных территорий. Генерального прокурора Республики, "Резидента и директоров центрального банка страны и других Должностных лиц в соответствии с законом. Президент с со-'"ласия Сената назначае членов Счетного трибунала, членов Со-^та Республики и Совета национальной обороны. Президент 'председательствует в названных двух последних органах, по

347

уполномочию Национального конгресса он объявляет войну и заключает мир, присваивает почетные звания и отличия. Названные полномочия вполне позволяют Президенту Республики решать все вопросы внутренней и внешней политики страны.

Конституция 1988 г. реорганизовала верхние эшелоны исполнительной власти. Ранее существовавший Совет национальной безопасности был упразднен и заменен двумя консультативными органами при Президенте – Советом Республики и Советом национальной обороны. Высший консультативный орган – Совет Республики включает вице-президента страны, председателей Палаты депутатов и Федерального сената, лидеров парламентского большинства и оппозиции в обеих палатах Национального конгресса, министра юстиции и 6 бразильских граждан в возрасте не менее 35 лет, двое из которых назначаются Президентом Республики и по два избираются Палатой депутатов и Сенатом сроком на три года. Совет национальной обороны – консультативный орган при Президенте Республики по вопросам, касающимся национального суверенитета и обороны демократического государства (ст. 91 конституции) – включает вице-президента страны, председателей палат Конгресса, министров юстиции, планирования, внешних сношений, военных министров. Оба совета дают свои заключения при введении состояния обороны, осадного положения и состояния федерального вмешательства. Первый, кроме того, рассматривает вопросы стабилизации демократических институтов в стране, а второй – действует при объявлении войны, заключении мира, вырабатывает предложения по обеспечению национальной безопасности и обороны

страны.

В функции министров правительства (ими могут быть бразильские граждане, достигшие 21 года и пользующиеся политическими правами) входит управление соответствующими федеральными департаментами под руководством Президента Республики, а также исполнение законов, декретов и постановлений.

В целом, новым основным законом 1988 г. была проведена некоторая нивелировка правового положения главы исполнительной власти по сравнению с ранее действовавшей конституцией 1969 г. Президент лишился некоторых полномочий. Раньше он мог в случае "чрезвычайных обстоятельств и соответствующего государственного интереса" издавать декреты-законы, касавшиеся национальной безопасноси (ст. 55 п. I), государственных финансов (ст. 55 п. II ) и учреждения новых государственных

348

постов (ст. 55 п. lii). Хотя при ст .?л<м рд/г^^я Конгресс с<м<=л право трабоаать и трабоаол pac.'./,.,Tp-c:ri>-i.i этих декретов-законов и мог их не yTbcpAi-iTi... (ьо п.; .-.^-;,,.-1о.Гс.ть к ним попраак/ч'), he эти акты вступали ^ с/.лу л^м _..;.,_.-..-. „ с ,».^ллентс опубликойани», (ст. 55 п. S), и cooT....;'.t;T-,,\^,,-„-i -^.-.•^^ i\^.-.;"p^ccs L, их утверждении не деиствойол п<- у/,»с п^/шлт^-.с: „.-ры. i-ld практика такие президентские дал^ "етш-зокопо! Ооли па^йсл^в ^сгюльзусмым инструментом дл»; с^л^.-,;. I'v.i-.i'pccca, осоойлмо - c^s^i- i'J'."1'/-дарстьемных сриьс;г(С1..чь; "idiic,»i процедура MriGro.-^»,'.,-.... :, _.--: -галась критике. В конституции Чуоб г. декрета,-з...л_;^.: ^. L заменены "времеяьЕями осрами" (ст. 62). Однако а^„ •.,-.- . . -отличие от AehpciTou-3&n:onuc- состоит в том, что ее..; -i\;.-, о временных мйр^л пс с/дут избраны Конгрессом 'a TessH^;>;

30 дней (о них Комг^-;сс/ соии^остс». псгме,.,^ .i-ii-iG, и асли ^н не;

засохнет, то со.эык..а;д re», •-.с. •ч^с.э.-^.чстпую сессию), то посл.гдс'1-вия предпринятых т<=р тс^-7.^ ,т силу. Hd практике это означает, что Президент Респуоллли должен предварительно обсуждать с Конгрессом предпримимсюмые меры. В то же время конституция 1988 г. усилили исполнительную власть тем, что предусмотрела возможность делегирования ей законодательных полномочий, что было sc.ri^cu^dMO о основном законе 1969 г. Впрочем, некоторые cq.c;,-ioi регулпрооаиия не могут передаваться Президенту для Припяти^ мер в порйдке делегированного законодательства.

О праве Президента накладывать вето на принятые Конгрессом законы уже говорилось; здесь лишь можно указать, что

В ОТЛИЧИе ОТ &Л" а; ••-<;"1г-<.к."й МодсЛИ БЗаИМООТНО^еп"/. ,•;;,:'.".•.' НИТ^лоп^^ И -'./ст^гю^-а i •».-; н^з-*.--^. ^..•«^«^./., .>,»/. ^^^i ,»cj s^.'.^.- , - - . . -

лии. Президент поспелей оола.цчет формальным праьс^, п-,;;–,-не с парламентариями вносить законопроекты, т.е. правом законодательной инициативы; причем ему принадлежит исключительная инициатива в областях, касающихся вооруженных о:л

И СТруКТурЫ Г<-*Суу..^^ •<w I -r's-T,–-../A .a^.-^'rt-inp'ii-'i ^oi-^fif (СТ. ^ ^ ^ - ,-

Президент h-c'J'riT ^"loeTCTocnnOCTo 6 ПОрИДКе HMri.'i-.wwn.a, ^^^

ществляемого Национальным конгрессом, за посягательство на существование Союза, присвоение законодательной власти, судебной власти, власти прокуратуры и конституционной власти территориальных единиц федерации, за посягательство на политические, личные и социальные права граждан, за соеер^епИй;

действий против безопасности государства, за неисполнение законов и судебных решений.

349

Федерализм и местное управление

В территориальном отношении Бразилия разделена на штаты (всего 25), федеральный округ, в котором находится столица страны, муниципалитеты. Кроме того, в составе федерации находятся три федеральные территории, подчиняющиеся центральной власти. С принятием конституции 1988 г. территориальная структура была несколько реорганизована, в частности, федеральные территории Рорайма и Амапа обрели статус штатов.

К исключительной компетенции Союза отнесен длинный перечень вопросов, содержащийся в статье 22 конституции, которая включает 24 пункта. Среди них гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное, космическое право, экспроприация

 собственности; регулирование использования водных ресурсов, энергетики, информации, телекоммуникаций и радиовещания, почтовая служба, денежное обращение, внешняя и межштатная торговля, установление руководящих направлений в национальной транспортной политике, регулирование вопросов, связанных с шахтами, месторождениями и минеральными ископаемыми; организация судебной власти, прокуратуры, национальной обороны и др. Впрочем, дополняющий закон может разрешить штатам законодательствовать в некоторых указанных областях.

Конституция (ст. 23) установила совместную сферу компетенции Союза, штатов и муниципалитетов и федерального округа, распределение которой, а точнее, сотрудничество в которой опять-таки передано в ведение дополняющего закона. К сфере такой компетенции отнесено наблюдение за соблюдением конституции, законов и существующих демократических институтов, охрана достопримечательностей, имеющих историческую, художественную и культурную ценность, памятников, естественных пейзажей, сохранение лесных богатств, фауны и флоры и др.

Наконец, третья сфера компетенции, установленная основным законом, – конкурирующая компетенция Союза, штатов и федерального округа, к которой, в частности, отнесено трудовое, исправительное, экономическое и градостроительное право, некоторые бюджетные вопросы, образование, культура, обучение и спорт, защита юношества и др. В этой сфере федерация устанавливает только общие принципы, а детальное регулирование отнесено к ведению штатов и местных органов власти.

350

Основной закон предусмотрел и достаточно полное распределение компетенции в налоговой сфере, определив уровень налогов и характер налогов, поступающих в распоряжение федерации, штатов и муниципалитетов (ст. 153-156). Хотя и произведено некоторое перераспределение налоговых поступлений (федерация потеряла 17% поступлений в первое время; они увеличатся до 22% к концу третьего года после вступления в силу конституции 1988 г.), все же налоговые полномочия штатов и муниципалитетов остались минимальными.

Штаты, в принципе, обладают компетенцией, которая не отошла к центральной власти (ст. 25 № 1), т.е. остаточной компетенцией. Каждый штат имеет свою конституцию, которая, однако, должна соответствовать принципам федерального основного закона. Система органов власти и управления в штатах во многом "списана" с федеральной системы. Каждый штат имеет однопалатное законодательное собрание; губернатор штата является главой правительства. Штаты имеют собственную судебную систему, действующую на основе принципов, установленных федеральной конституцией.

Бразилия включает примерно 4300 муниципалитетов, которым предоставляется право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Например, муниципалитеты обладают "политической, административной и финансовой автономией и имеют право самоорганизации в соответствии с органическим законом на основе принципов, установленных федеральной и настоящей конституцией", – говорится в статье 144 основного закона штата Сан-Паулу от 5 октября 1989 г. Центральной фигурой в муниципальном управлении является префект – глава местной администрации; он исполняет решения совета муниципалитета.

Федеральные территории обладают собственной административной и судебной организацией; в их состав входят муниципалитеты. Если на федеральной территории проживает более ста тысяч человек, то в ней действует избираемая территориальная палата с консультативными функциями.

Бразильская федерация носит централистский характер не только потому, что важнейшие сферы регулирования отданы в ведение федеральных властей, но и потому, что последние имеют достаточно широкие возможности вторгаться в дела штатов. Федеральное вмешательство закреплено в статьях 34-36 основного закона страны. Основания вмешательства весь-

351

ма многочисленны – от совершенно конкретных до самых расплывчатых: поддержание национальной целостности, предотвращение иностранного вмешательства, компроментация публичного порядка, свободное осуществление полномочий властей, поддерживающих единство федерации, обеспечение конституционных принципов – республиканская форма правления, представительная система и демократический режим, права человека, муниципальная автономия, а также неуплата в течение двух и более лет финансовой задолженности федерации, невыполнение федеральных законов или решений судебных органов или создание помех нормальной работе судебных, исполнительных или законодательных органов. При использовании различных оснований введения состояния федерального вмешательства участвуют разные органы – Федеральный верховный суд, Верховный избирательный трибунал, Генеральный прокурор Республики и т.д., – но во всех случаях при введении такого состояния устанавливается юридическое и политическое верховенство федерации над органами штата. Такое вмешательство – важный инструмент в руках исполнительной власти Союза, по инициативе которой оно и вводится. Институт вмешательства в дела муниципалитетов в равной мере предусмотрен и в конституциях штатов.

Судебная система

Судебная система строится в соответствии с конституционным принципом разделения властей. Судебные органы независимы, подчиняются только закону. Основной закон 1988 г. усилил эту независимость, установив принцип административной и финансовой автономии судебной власти (ст. 99), а для того, чтобы придать эффективность этому принципу, первый параграф названной статьи уполномачивает органы судебной власти составлять свой собственный бюджет.

На вершине судебной иерархии находится Федеральный верховный суд, включающий одиннадцать членов, подбираемых из числа граждан, возраст которых от 35 до 65 лет, и обладающих выдающимися знаниями в области юриспруденции и имеющих безукоризненную репутацию. Судьи назначаются Президентом Республики с согласия Федерального сената; для выражения согласия требуется получение абсолютного большинства голосов. Функции Федерального верховного суда разноплановы. Прежде всего, он является конституционным судом в отношении федеральных или штатных законов и актов. Конституция 1988 г.

352

расширила возможности обжалования в порядке конституционности, предоставив такое право Президенту Республики, Президиумам обеих палат Национального конгресса, президиумам законодательных собраний штатов, губернаторам штатов, Генеральному прокурору Республики, политическим партиям, представленным в Национальном конгрессе, профсоюзам или профессиональным национальным ассоциациям.

В качестве органа конституционного контроля этот суд рассматривает споры между государством и штатами, между государством и федеральным округом, между штатами и округом. К ведению Федерального верховного суда относится рассмотрение вопросов о выдаче по просьбе иностранных государств, рассмотрение споров между иностранным государством, международной организацией и федерацией, штатом, федеральным округом или территорией.

В качестве суда первой инстанции Федеральный верховный суд рассматривает дела об уголовных преступлениях высших должностных лиц государства – Президента Республики, вице-президента, членов Национального конгресса, собственных членов и Генерального прокурора Республики, а также министров штатов, когда об этом постановляет Федеральный сенат, а также членов высших трибуналов. Счетного трибунала, глав постоянных дипломатических миссий,

Фееральный верховный суд рассматривает в порядке habeas data акты Президента Республики, Президиумов обеих палат Национального конгресса, Счетного трибунала Союза, Генерального прокурора Союза и самого Федерального верховного суда. Этому органу принадлежат и некоторые функции судебного характера – ом рассматривает дела о политических преступлениях, некоторые дела о защите прав граждан в порядке habeas corpus.

Конституция 1988 г. учредила Высший трибунал правосудия (Superior Tribunal de Jus+ica), передав ему часть полномочий, которые до издания конституции осуществлял Федеральный верховный суд. Члены этого трибунала числом 33 назначаются Президентом Республики с одобрения Сената из числа бразильских граждан в возрасте от 35 до 65 лет, обладающих выдающимися юридическими знаниями и пользующихся безупречной репутацией. Высший трибунал правосудия рассматривает по первой инстанции уголовные дела в отношении губернаторов штатов и федерального округа, а также большой группы членов

12 Зак. 164

353

судов, включая членов трибуналов правосудия штатов и федерального округа, членов счетных трибуналов штатов и округа и др. дела при осуществлении процедуры habeas data в отношении актов министров штатов и собственных решений, а также при защите прав граждан, в частности, при осуществлении процедуры habeas corpus. Этот же суд рассматривает споры о подсудности между федеральными трибуналами, споры между судебными и административными властями федерации; он проверяет уголовные дела, рассмотренные федеральными судебными органами и может аннулировать решения областных судов.

Конституция 1988 г. провела реформу промежуточного звена судебной власти. Она упразднила Федеральный апелляционный трибунал, судьи которого были переведены во вновь учрежденный Высший трибунал правосудия, и учредила областные трибуналы (Tribunais Regionais Federals – ст. 107), к которым перешла функция апелляционной инстанции в случаях, когда затрагиваются интересы федерального правительства или стороны процесса. Они рассматривают дела в порядке процедуры habeas data в отношении собственных решений и федеральных судей и некоторые другие дела.

Низший инстанцией в федеральной системе являются федеральные судьи, рассматривающие ряд гражданских и уголовных дел. На федеральном уровне в Бразилии действует ряд специализированных трибуналов – трибуналы и судьи по трудовым делам, избирательные трибуналы, военные трибуналы и судьи

по военным делам.

Наконец, на низших ступенях судебной иерархии имеются

специальные трибуналы по разбору гражданских дел небольшой сложности и уголовных дел небольшой общественной опасности (ст. 98 п. 1 конституции 1988 г.). Такие суды были сначала учреждены в некоторых бразильских штатах, например,

в Сан-Пулу и в Риу Гранди-ду-Сул.

Каждый штат имеет свою собственную судебную систему;

суды пользуются финансовой и административной автономией. Например, в наиболее населенном штате Минас-Жераис учреждены трибуналы правосудия (Tribunal de Jus+ica), трибуналы первой инстанции (Tribunals de Alada), трибунал и судьи по военным делам, трибуналы присяжных (Tribunais do Juri), органы мировой юстиции. В штатах, как и на федеральном уровне, возможно обжалование законов штата и актов муниципальных органов по мотивам их несоответствия основному закону этого штата.

354