§ 3. Правовой статус избирательных объединений (блоков)

Д.ю.н., проф. С. Князев

Избирательные объединения представляют собой одну из самых многочисленных групп коллективных субъектов современного российского избирательного права. Их правовой статус закрепляется Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данные законодательные акты относят к избирательным объединениям такие общественные объединения, которые удовлетворяют ряду требований.

Во-первых, это должно быть политическое общественное объединение (политическая партия, иная политическая организация, политическое движение), основными закрепленными в уставе целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Во-вторых, политическое общественное объединение должно быть создано в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Поскольку федеральное законодательство о политических общественных объединениях (политических партиях) до настоящего времени не принято, то регистрация политических общественных объединений осуществляется в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (с изменениями и дополнениями от 7 мая 1997 г. и 19 июля 1998 г.).

В-третьих, политическое общественное объединение должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню выборов, или более высоком уровне. Данное требование направлено на обеспечение адекватного по своему характеру влияния того или иного политического общественного объединения на различные этажи публичной (государственной и муниципальной) власти соответственно занимаемому им месту в иерархической структуре политической организации общества.

В-четвертых, действующий устав политического общественного объединения либо изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения в целях придания ему статуса политического, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а при назначении досрочных выборов - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Это является своеобразной гарантией, направленной на предотвращение в преддверии выборов рождения сиюминутных избирательных объединений, рассчитанных, как правило, на организацию избирательной кампании своих лидеров и получение государственного финансирования. Думается, однако, что оправданнее было бы привязать требуемый по законодательству стаж политического избирательного объединения не ко дню голосования, а к дате обнародования решения о назначении соответствующих выборов. И дело здесь не столько в увеличении сроков, сколько в обеспечении равенства прав избирательных объединений, в особенности в условиях переноса выборов.

Оценивая законодательство об избирательных объединениях с учетом тех изменений, которые были осуществлены в течение 1998-1999 годов, нельзя не признать, что оно преследует цели сужения круга тех общественных объединений, которые могли бы претендовать на электорально-политический статус. Тем не менее по данным Министерства юстиции Российской Федерации на выборах в Государственную Думу в декабре 1999 г. 139 политических общественных организаций вправе были претендовать на статус избирательных объединений. Данное обстоятельство достаточно красноречиво свидетельствует о значимости института избирательных объединений для современной модели организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Избирательные объединения наделяются законодательством целым комплексом прав. Они могут выдвигать кандидатов, участвовать в формировании избирательных комиссий, назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса и наблюдателей, иметь своих представителей (уполномоченных представителей), вести предвыборную агитацию, иметь свою символику (эмблему). Что же касается обязанностей избирательных объединений, предусмотренных законодательством о выборах, то к ним относится создание избирательных фондов при выдвижении списков кандидатов, а также соблюдение установленных в нормах права требований, касающихся недопущения злоупотреблений правом на предвыборную агитацию, в предоставлении отчетов о размерах, источниках формирования своих избирательных фондов, произведенных из них затратах и т.п. Особо следует подчеркнуть, что политическое общественное объединение, являющееся учредителем, членом либо участником другого политического общественного объединения, выступающего на выборах в качестве избирательного объединения либо принимающего участие в образовании избирательного блока, не может выступать на тех же выборах в качестве избирательного объединения как самостоятельно выдвигающего кандидата (кандидатов), так и участвующего в образовании избирательного блока.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что отношение к избирательным объединениям и особенностям их правового статуса далеко не однозначное. Это прежде всего касается такого их уникального правомочия, которым они наделены при проведении выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления и которое предоставляет им возможность выдвигать не только кандидатов в одномандатных (многомандатных) избирательных округах, но и списки кандидатов при проведении выборов по правилам пропорциональной избирательной системы. В юридической литературе справедливо отмечается, что поскольку право выдвижения так называемых "партийных списков" принадлежит только избирательным объединениям или их блокам, то остальные граждане ставятся в неравные условия реализации своего пассивного избирательного права, и никакие интересы становления многопартийности в Российской Федерации и ее субъектах не могут оправдать это. Наглядным примером такого неравенства может служить факт, когда на выборах в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации 17 декабря 1995 г. 49 кандидатов, которые не смогли получить искомый мандат в одномандатных избирательных округах, все равно стали депутатами благодаря включению их избирательными объединениями в федеральные списки кандидатов. На неравные условия как для избирателей, так и для кандидатов в депутаты при выдвижении избирательными объединениями списков кандидатов обращалось внимание и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Более того, сохранение пропорциональной компоненты на выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации приводит к ущемлению статуса парламентариев, избранных по одномандатным округам. Не случайно в ходе избирательной кампании по выборам Государственной Думы, состоявшимся 19 декабря 1999 г., депутаты-одномандатники образовали депутатскую группу "Народный депутат" и Центр поддержки независимых кандидатов. Они выступили за изменение закона о выборах, за отмену выборов по партийным спискам, за избрание депутатов по мажоритарной системе в одномандатных округах, за изменение роли Совета Государственной Думы, за внесение поправок в думский Регламент. Состоявшееся 30 октября 1999 г. Всероссийское совещание независимых кандидатов обратилось ко всем партиям с Заявлением, в котором предлагалось принять нелегкое, но крайне важное решение об изменении принципов избрания Государственной Думы, отменяющих выборы по партийным спискам. В этой связи самого серьезного внимания заслуживают предложения об ограничении возможностей избирательных объединений в выдвижении списков кандидатов и даже о полном отказе от пропорциональной избирательной системы. При этом последний вариант выглядит предпочтительным, поскольку только он позволит в полной мере обеспечить равенство избирательных прав всех граждан, независимо от их принадлежности к тем или иным избирательным объединениям.

Определенные подвижки в направлении оптимизации правового регулирования статуса избирательных объединений и результатов их участия в выборах уже наметились в действующем законодательстве. В частности, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 80) установил "плавающий барьер" при распределении депутатских мандатов по федеральному округу в случае, если избирательные объединения (блоки), набравшие пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, не наберут в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При наступлении подобных условий к распределению депутатских мандатов допускаются также и объединения, которые получили менее пяти, но более трех процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Думается, что эта новелла избирательного законодательства отвечает интересам адекватного симпатиям избирателей распределения депутатских мандатов, замещаемых по правилам пропорциональной системы на выборах Государственной Думы.

Немаловажное значение при оценке правового статуса избирательных объединений имеет и вопрос ужесточения требований, предъявляемых к их допуску к участию в выборах. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для России, где кандидатов нередко выдвигают мельчайшие партии, не имеющие общественной поддержки и получающие в итоге в масштабах государства при использовании пропорциональной системы доли процента голосов избирателей, существенный интерес могут представлять нормы зарубежного законодательства об условной и окончательной регистрации партий. Во всяком случае дифференциация правового регулирования процессов партийного строительства способна оказать сдерживающее воздействие на фактически вышедшую из-под контроля ситуацию с образованием в преддверии выборов многочисленных карликовых партий и иных политических организаций.

Несмотря на то, что политические объединения рассматриваются избирательным законодательством в качестве основных субъектов электорального процесса и наделяются рядом исключительных полномочий (формирование избирательных комиссий, выдвижение списков кандидатов и др.), правовые основы российской многопартийности страдают очевидной пробельностью. Опыт федеральных и региональных выборов свидетельствует, что наличие у политических партий электоральных привилегий должно быть уравновешено адекватными этим привилегиям дополнительными обязанностями партий перед обществом и государством. Все это диктует острейшую необходимость принятия закона о политических объединениях, который направил бы отечественную многопартийность в русло формирования партий парламентского типа, т.е. поставил бы надежные правовые барьеры против антиконституционных и антидемократических тенденций в развитии многопартийности, стал бы барьером на пути использования экстремистскими объединениями избирательных механизмов для прихода к власти, упорядочил бы финансовую деятельность политических объединений в межвыборный период, ослабил давление на сферу политики со стороны бизнеса, преодолел бы тенденцию сращивания партий с криминальными, мафиозными структурами, ввел в более жесткие правовые рамки влияние исполнительной власти на политический процесс, расширил бы возможности общественного контроля за деятельностью политических объединений и т.п. В противном случае рассчитывать на цивилизованный характер участия партий в политическом электоральном процессе не представляется возможным.

Применительно к статусу избирательных объединений нельзя не признать также, что в законодательстве отсутствует действенная система санкций, применяемых к ним за нарушения избирательных прав граждан. Предусмотренная ст. 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" возможность отмены (аннулирования) решения о регистрации списка кандидатов не выглядит достаточной мерой. В связи с этим нельзя не согласиться с тем, что законодательство о выборах должно быть дополнено иными санкциями, касающимися ответственности избирательных объединений (вплоть до лишения права участвовать в выборах) в случае грубого нарушения ими требований, относящихся к использованию прав и исполнению обязанностей в качестве участников избирательных правоотношений.

Избирательный блок представляет собой добровольное объединение двух и более избирательных объединений для совместного участия в выборах. Правовой статус избирательного блока идентичен статусу избирательного объединения. В соответствии со ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение о вхождении в избирательный блок принимается на съезде каждого из избирательных объединений, после чего уполномоченными представителями этих объединений подписывается решение о создании избирательного блока.

Возможность участия в выборах в составе избирательного блока позволяет политическим партиям и движениям объединять свои усилия, что в конечном итоге благоприятно сказывается на политической консолидации гражданского общества. Вместе с тем, законодательство предусматривает специальные гарантии, направленные на предотвращение злоупотреблений избирательными объединениями предоставленным им правом создания блоков.

Все избирательные блоки подлежат регистрации в соответствующей избирательной комиссии непосредственно после их образования либо одновременно с представлением в избирательную комиссию совместного списка кандидатов. Входящие в избирательный блок избирательные объединения не могут на тех же выборах входить в иные избирательные блоки или выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений.

Наименование избирательного блока определяется на съезде (конференции) представителей избирательных объединений. При этом не может быть использовано наименование общественного объединения, зарегистрированного на данном или более высоком уровне и не вошедшего в данный избирательный блок в качестве избирательного объединения, а также наименование иного, ранее зарегистрированного, избирательного блока. Использование имени и фамилии физического лица в наименовании избирательного блока возможно только с письменного его согласия.

Избирательные объединения и блоки не следует отождествлять с таким особым коллективным субъектом избирательного права, как общественные объединения. В таком качестве на выборах могут себя обнаруживать два вида добровольных объединений граждан. Во-первых, к ним следует отнести общественные объединения неполитического характера (профессиональные союзы, творческие союзы, клубы по интересам и т.п.). Во-вторых, таковыми могут быть признаны политические общественные объединения, если их уставы (или изменения в них) были зарегистрированы в установленном законодательством порядке менее чем за год до дня голосования, а при досрочных выборах - менее чем за шесть месяцев до дня голосования.

По сравнению с избирательными объединениями статус общественных объединений в качестве участников избирательных отношений характеризуется заметной "усеченностью". Они не обладают правом выдвижения кандидатов, не могут назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, не должны (не вправе) создавать избирательные фонды. Во всем остальном возможности их участия в избирательных кампаниях различного вида и уровня практически не ограничены.