§ 3. Источники избирательного права Российской Федерации

Д.ю.н., проф. С.Князев

Заслуженный деятель науки РФ, д.ю.н. проф. Н.Михалева

Источники избирательного права - это формы его внешнего выражения. Следует заметить, что общепринятое понятие источника права в юридической науке отсутствует. С позиции общей правовой теории понятие "источник права" рассматривается в двух аспектах: широком - как причины и закономерности правообразования или генезиса права и узком - как способ закрепления и существования норм права или как внешняя форма установления и выражения правовых предписаний. Нередко грань между источниками права в материальном смысле и юридическими источниками (источниками права в формальном смысле) стирается, что в принципе отражает существующее единство взглядов на источник права и его юридическом значении как на нечто, относящееся к форме права. Не ставя своей целью анализ всех имеющихся воззрений на понятие источника права и его соотношение с формой права, заметим все же, что для исследования механизма правового правового регулирования политических электоральных отношений они вполне могут быть использованы как торжественные.

Источниками национального избирательного права Российской Федерации признаются действующие нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня, закрепляющие принципы избирательного права и избирательный процесс.

В современной юридической литературе вопрос об источниках избирательного права традиционно принято увязывать с избирательным законодательством. Так, В.И. Наумов считает, что источниками избирательного права является вся совокупность федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, актов руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации, проведения и определения результатов выборов, а также документы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Конечно, такая постановка вопроса в целом соответствует объективной действительности, отражает сложившуюся избирательную практику, акцентирует внимание на главном носителе действующих в сфере избирательных отношений предписаний.

Естественно, такое огромное количество актов, которые в совокупности составляют институт избирательного права, можно и нужно классифицировать, т.е. определить их соподчиненность по территории действия и юридической силе.

Зададим себе вопрос: правомерно ли говорить об источниках правового института? Ведь избирательное право это ни самостоятельная отрасль права, ни подотрасль конституционного права. Думается, правомерно, ибо источники правового института и отрасли в целом соотносятся как часть и целое. Это означает, что все источники избирательного права являются источниками конституционного права, но не все источники конституционного права являются источниками избирательного права.

Характеризуя систему источников любой отрасли права или правового института следует выделять две их группы. Это, во-первых, общепризнанные принципы и нормы международного права, равно как и международные договоры Российской Федерации, а, во-вторых, нормативные правовые акты национального законодательства.

I. Отнесение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации к источникам национальной системы права напрямую вытекает из текста Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что эти акты являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ст. 15). Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Признание приоритета норм международного права и международных договоров над нормами внутреннего права имело огромное значение для правовой системы Российской Федерации, в особенности в отношении законодательства о правах и свободах человека и гражданина. При этом приоритет международного права, в том числе в вопросах регулирования избирательных прав, не умаляет роли и значения внутригосударственного права. Как справедливо отмечает американский исследователь прав человека Л. Хенкин, "международное право прав человека направляет и дополняет внутригосударственное право, способствуя исправлению недостатков конституций и законов отдельных государств, но оно не заменяет, и в действительности не может заменить, соответствующее национальное законодательство".

Роль источника избирательного права России выполняет и Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных обязанностях человека от 25 мая 1995 г. Статья 29 этой Конвенции гласит, что каждый человек в соответствии с национальным законодательством имеет право и возможность в государстве, гражданином которого он является:

а) принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей;

б) голосовать и быть избранным на выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

в) допускается в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

К источникам этого ряда можно отнести Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной ассамблеей ООН в 1948 году; Международный пакт о гражданских и политических правах 1996 года; Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с протоколами к ней; Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года; Европейскую хартию местного самоуправления от 15 ноября 1985 г.; Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов, принятую на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза 26 марта 1994 г. и др.

Международный пакт о гражданских и политических правах и Европейская конвенция о защите прав человека и фундаментальных свобод от 1950 года ратифицированы российским парламентом.

Статья 21 Всеобщей декларации прав человека провозглашает:

"1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей.

2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.

3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования".

Международное право в большей степени, чем национальное, отражает идеи гуманизма, справедливости. Процесс имплементации гуманистических норм и принципов международного права в правовую систему России осуществляется по-разному, в зависимости от уровня развития конституционного законодательства, темпов его модернизации, реформирования институтов власти, состояния правовой культуры народа.

В Международном пакте о гражданских и политических правах человека провозглашается, что полномочия на власть должны основываться на волеизъявлении народа, выраженном на регулярных и подлинных выборах.

Нормы документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года не только углубили содержание избирательных прав и свобод, закрепленных ранее в различных международных соглашениях, но и определили параметры общества, в котором действительно возможна полная реализация прав человека, признанных на международном уровне. Среди них: необходимость проведения периодических выборов, обеспечивающих на практике свободное выражение мнения избирателей; разумность временных промежутков между выборами; наличие представительной по своему характеру формы правления; обязанность государственных властей действовать способами, совместимыми с соблюдением конституции и законов; четкое разделение между государством и политическими партиями и т.д.

Международные договоры в качестве источников российского избирательного права закрепляют обязательства Российской Федерации не только предоставлять лицам, находящимся под ее юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие в проведении подлинных, справедливых и свободных выборов, но и не посягать на такие права и свободы и принимать соответствующие меры к их осуществлению. Их роль трудно переоценить, поскольку свой регулятивный потенциал они осуществляют как преломляясь через предписания избирательного законодательства, так и действуя напрямую, если законодательство о выборах расходится с принятыми Российской Федерацией международными обязательствами.

Значение международных договоров в качестве источников российского избирательного права состоит в том, что они закрепляют общепризнанные стандарты подлинных, демократических, свободных, периодических и нефальсифицированных выборов, ориентируют национальное законодательство на безусловное следование соответствующим предписаниям, предполагают возможность применения положений международных обязательств Российской Федерации в случае возникновения коллизий между нормами международных договоров и положениями избирательного законодательства.

Тем самым российское избирательное право получило целостную, признанную международным сообществом систему координат, которые являются существенными для обеспечения демократической реализации избирательных прав граждан.

II. Основную часть источников избирательного права составляет национальное избирательное законодательство Российской Федерации, под которым понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с осуществлением права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Избирательное законодательство включает в себя основную информацию о правилах, которым должны следовать участники электоральных отношений при реализации конституционных политических прав и граждан России. Для характеристики сущности и значения избирательного законодательства представляется важным остановиться на следующих его свойствах (качествах).

Во-первых, по своему содержанию избирательное законодательство не ограничивается воздействием только на отношения, связанные с организацией и проведением выборов в Российской Федерации. Нормативные правовые акты, содержащие нормы избирательного права, нередко выходят за рамки избирательных кампаний различного вида и уровня, затрагивая имеющие юридическое значение аспекты реализации и защиты избирательных прав граждан, в том числе и в межвыборный период. Поэтому с правовой точки зрения не вполне корректным представляется тождественное использование понятий "избирательное законодательство" и "законодательство о выборах". Законодательство о выборах образует лишь часть (хотя и наиболее значительную) избирательного законодательства и не охватывает норм, посвященных регламентации избирательных отношений, не связанных с организацией и проведением выборов. При такой постановке вопроса для всеобъемлющей характеристики нормативно-правовых актов, регулирующих предмет российского избирательного права, юридически безупречным представляется обозначение их только как избирательного законодательства.

Во-вторых, избирательное законодательство охватывает своими рамками нормативные правовые акты как законодательного, так и подзаконного характера. В этой связи нельзя не отметить, что такого мнения придерживаются не все исследователи источников современного российского избирательного права. В частности, А.Е. Постников полагает, что структуру избирательного законодательства Российской Федерации составляют только федеральные и региональные законы, так как регулирование порядка проведения выборов может осуществляться только законодательными актами. И на первый взгляд подобное утверждение не лишено оснований. Так, ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" действительно предписывает проведение всех выборов в России на основе законов, соответствующих уровню выборов. Но это вовсе не исключает возможности регулирования избирательных отношений на подзаконном уровне. Ведь законодательство не указывает категорически на необходимость проведения выборов только на основе законов, что вполне допускает принятие подзаконных нормативных правовых актов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, избирательными законами и во исполнение этих актов. Кроме этого, нельзя не учитывать, что законодательная форма регулирования избирательных отношений привязывается исключительно к проведению выборов, не распространяя свое влияние на отношения, сопутствующие реализации избирательных прав граждан в период между выборами.

В-третьих, избирательное законодательство охватывает собой законы и подзаконные акты различной отраслевой принадлежности. Основная их часть имеет государственно-правовую природу и прямо посвящена регулированию избирательных отношений. Вместе с тем, отдельные нормы, относящиеся к реализации избирательных прав российских граждан, содержатся в правовых актах, не имеющих своей непосредственной целью упорядочение именно избирательных отношений и являющихся структурными элементами финансового, административного, гражданско-процессуального и иных отраслей российского законодательства.

В-четвертых, для избирательного законодательства Российской Федерации характерно, что оно объединяет законодательные и подзаконные акты, рассчитанные на единое материально-процессуальное регулирование избирательных отношений. Несмотря на то, что особенностью избирательного законодательства является преобладание среди содержащихся в нем предписаний норм процессуального характера, дифференцированная форма существования законодательных источников материального и процессуального избирательного права не представляется возможной и реально достижимой. Учитывая, что процессуальные правила избирательного законодательства в отличие от традиционных видов юридического процесса не ограничиваются только юрисдикционными рамками, а пронизывают собой всю деятельность участников избирательных отношений по реализации электоральных прав и обязанностей, нельзя не согласиться с выводом о том, что попытки создать законодательные акты, раздельно группирующие материальные и процессуальные нормы, способны привести к разрыву системности правового регулирования выборов.

В-пятых, избирательное законодательство имеет свою особую структуру, отражающую состав образующих его институтов и характер существующих между ними связей. Для структуры избирательного законодательства, как и любой другой структуры внешней формы правового явления, характерно, что, во-первых, все ее элементы едины по содержанию и, во-вторых, их число не регулируется самой структурой, а определяется факторами, лежащими вне ее. Такое представление о структуре избирательного законодательства позволяет акцентировать внимание на том, что она может пониматься и как строение (состав) интересующего объекта, и как закон связи, система устойчивых отношений между образующими его элементами, и как регулирующая структура, т.н. результат взаимодействия между ними. Тем самым структура избирательного законодательства может рассматриваться не только в статическом (строение законодательства), но и в динамическом состоянии (изменение состава законодательства под влиянием внешних факторов).

На иерархическое внутреннее строение избирательного законодательства оказывают влияние различные факторы. А.Е. Постников полагает возможным структурировать систему избирательного законодательства Российской Федерации в зависимости от уровня нормативного регулирования. Исходя из этого он предлагает различать в иерархической (вертикальной) структуре избирательного законодательства:

- законодательство о выборах в федеральные органы государственной власти;

- законодательство о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- законодательство о выборах в органы местного самоуправления.

Представляется, что подобный взгляд на структуру не способствует целостному восприятию избирательного законодательства, ориентирован не на характер связей, объективно существующих между различными образующими его нормативными правовыми актами, а на предмет их правового регулирования, к тому же в усеченной форме, оставляющей за рамками внимание избирательные отношения, не связанные с различными видами выборов. Думается, что предложенная структура в большей степени отвечает потребностям систематизации российского избирательного законодательства. Тем не менее, очевидная взаимосвязь избирательного законодательства и права как формы и содержания механизма правового регулирования избирательных отношений отнюдь не предполагает зеркального соотношения образующих их системно-структурных элементов. Обладая известной автономностью избирательное законодательство претерпевает на себе действие целого ряда факторов, оказывающих влияние на его внутреннее иерархическое строение, и не может под этим углом зрения выстраиваться по аналогии только с системой избирательного права.

Анализ состояния избирательного законодательства свидетельствует, что оно испытывает на себе воздействие многочисленных факторов, влияющих на развитие всего российского законодательства. Основными из них, по мнению Ю.А. Тихомирова, являются: удовлетворение общественных потребностей с помощью закона на основе научных исследований и прогнозов; законодательное обеспечение государственных реформ и важнейших экономических и социально-культурных программ в качестве их составного элемента; децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления; укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, законами и договорами (соглашениями). Влияние этих факторов применительно к внутреннему строению избирательного законодательства позволяет выделить в качестве образующих его структуру следующие элементы:

- федеральное избирательное законодательство;

- избирательное законодательство субъектов Российской Федерации;

- нормотворческие акты местного самоуправления по вопросам избирательного права.

Федеральное избирательное законодательство охватывает комплекс нормативных правовых актов различной юридической силы, в той или иной степени связанных с регулированием общественных отношений, опосредующих осуществление электоральных прав российских граждан при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в межвыборный период. К главным функциям федерального избирательного законодательства относится регулирование избирательных прав граждан Российской Федерации, закрепление основных гарантий избирательных прав российских граждан, исчерпывающая регламентация правового режима федеральных выборов, определение общих принципов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Регулирование избирательных прав граждан составляет прерогативу федерального законодательства. Это полностью соответствует ст. 71 п. "в" Конституции Российской Федерации, которая относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, что предполагает необходимость регламентации объема и содержания избирательных прав граждан только на федеральном уровне.

Однако современная федеральная законодательная практика в вопросах регулирования избирательных прав не вполне соответствует требованиям Конституции. В частности, это проявляется в том, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" делегирует законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации право регулирования избирательных прав граждан и установления по отношению к ним избирательных ограничений (ст. 4), хотя и в строго определенных пределах. В юридической литературе нет однозначного отношения к подобного рода передаче законодательных полномочий с федерального уровня на региональный, тем не менее представляется, что она недопустима ни в виде федерального закона, ни в виде договоров, заключаемых между Российской Федерацией и ее субъектами. В этой связи нельзя не согласиться с тем, что передача вопросов ведения Российской Федерации ее субъектам допускается Конституцией России только в том случае, когда разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем внесения изменений и дополнений в Конституцию. Соответственно этому федеральное законодательство должно взять на себя весь объем правового регулирования избирательных прав граждан, не допуская неконституционной по своему характеру передачи законодательного регулирования на региональный уровень.

Важнейшей задачей федерального законодательства является закрепление основных гарантий избирательных прав граждан. Так как защита прав и свобод человека и гражданина рассматривается Конституцией России (ст. 72 п. "б") в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, гарантирование избирательных прав не может быть сосредоточено только в федеральных законах. Тем не менее, на федеральное законодательство ложится обязанность закрепления основных гарантий избирательных прав и свобод, обеспечивающих на всей территории Российской Федерации соблюдение единых демократических избирательных стандартов и их реализацию при проведении различных видов выборов. Федеральные (основные) гарантии избирательных прав имеют универсальный характер. Они могут быть изменены или отменены только посредством внесения изменений в федеральные законы. Вместе с тем, федеральное законодательство не обладает в этой сфере монополией, поскольку в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 1 ч. 3) законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав, дополняющие федеральные гарантии.

Определение правового режима федеральных выборов составляет прерогативу федеральных избирательных законов. Их организация и проведение в настоящее время могут осуществляться только в соответствии с требованиями Конституции России и федеральных законов. Правовому регулированию федеральных выборов посвящены два специальных закона: Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" и Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Вместе с тем, нельзя не учитывать, что ряд вопросов, связанных с выборами в федеральные органы государственной власти, решаются непосредственно в Конституции России, а также в других федеральных законах. Однако, это обстоятельство отнюдь не отрицает тотального характера регулирования федеральных избирательных кампаний посредством федеральных законодательных актов. Это, конечно, не отвергает возможность применения при проведении выборов в федеральные органы власти норм международного права и международных договоров при соблюдении требований ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Федеральное избирательное законодательство одним из наиболее существенных направлений своего воздействия на электоральные отношения имеет также установление общих принципов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В современных условиях это достигается за счет рамочного регулирования Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательных процедур, учет которых является обязательным при принятии региональных законодательных актов, а также посредством разработки модельных законов о региональных и муниципальных выборах, одобрение которых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации имеет рекомендательный характер при осуществлении избирательного правотворчества в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем, общие принципы проведения региональных и муниципальных выборов помимо этого могут закрепляться и федеральными законами, посвященными регулированию основ организации региональной и муниципальной власти. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержат целый ряд норм, которые устанавливают принципиальные правила региональных и муниципальных выборов, имеющие абсолютно оригинальный характер и совершенно не дублирующие положений иных актов избирательного законодательства.

Помимо этого федеральное законодательство устанавливает административную и уголовную ответственность за нарушение избирательных прав граждан, регламентирует создание и функционирование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", федеральную целевую программу повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации, организацию системы учета (регистрации) российских граждан, обладающих активным избирательным правом.

А. Главенствующую позицию в системе федеральных источников избирательного права занимает Конституция Российской Федерации. В ней находит закрепление республиканская форма правления (ст. 1), основополагающие принципы избирательного права, признание свободных выборов как непосредственного выражения власти народа (ст. 3). В Конституции закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32); регулируются принципиальные вопросы проведения выборов Президента Российской Федерации (ст. 81) и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст.ст.95-97); оговаривается необходимость муниципальных выборов в системе местного самоуправления в России (ст. 130). Эти положения Конституции оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, являются базисными элементами законодательства о выборах.

Вопросы организации выборов всегда присутствовали во всех российских конституциях. Конституция РСФСР 1918 года посвящала этой проблеме Раздел IV - "Активное и пассивное избирательное право". Конституция включала главы "О производстве выборов", "О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов". Устанавливались ограничения в избирательных правах для лиц, прибегающих к наемному труду в целях извлечения прибылей; лишались избирательных прав лица, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений; члены царствовавшего в России дома.

Конституция (Основной Закон) РСфср 1925 года лишала отдельных лиц и отдельные социальные группы избирательных прав. Раздел IV - "О выборах в Советы" включал три подраздела: А. Об активном и пассивном избирательном праве; Б. О производстве выборов; В. О проверке и отмене выборов и отзыве депутатов.

Конституция (Основной Закон) РСФСР 1937 года содержала главу "Избирательная система". Устанавливалось всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, на основе мажоритарной системы выборов.

Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 года регламентировала принципы и организацию выборов в главе 11 - "Избирательная система".

Аналогично решались вопросы в конституциях автономных республик.

К сожалению, ныне действующая Конституция Российской Федерации не сохранила эту традицию. Нормы, касающиеся принципов избирательного права и процедуры организации выборов, сведены к минимуму и разбросаны по различным главам (ст. ст. 3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130, а также п.п. 3, 5, 7 и 8 второго раздела Конституции). В то же время именно Конституция Российской Федерации императивно указывает на необходимость проведения регулярных выборов Президента Российской Федерации на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Это требование распространяется и на формирование представительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней.

Расширена конституционная регламентация принципов избирательного права.

Наряду с традиционными принципами всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании закрепляется свобода выборов; участие общественности в организации и проведении выборов; сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной системы; гласность выборов; состязательность кандидатов и блоков; равные возможности кандидатов; общественный контроль за соблюдением избирательных процедур; юридическая защищенность избирателей и кандидатов; отказ от императивного мандата.

Особое место среди региональных источников избирательного права занимают конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. Применительно к избирательному праву их значение преломляется в том, что они закрепляют правовые основы построения органов государственной власти и местного самоуправления соответствующих регионов, а также устанавливают исходные положения реализации гражданами права избирать и быть избранными на региональных и муниципальных выборах.

В конституциях и уставах некоторых субъектов Федерации имеются главы, посвященные выборам и референдуму (гл. Х Конституции Республики Башкортостан; уставы Приморского края, Псковской, Тамбовской областей и др.).

В правовой науке высказываются мнения о необходимости введения в действующую Конституцию Российской Федерации главы "Избирательная система" или закреплении системы принципов избирательного права в главе 1-й Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, оценивая конституционные основы избирательного законодательства, нельзя не признать, что они страдают очевидной недостаточностью и даже "скупостью". Прежде всего это проявляется в том, что в Конституции не получили прямого закрепления принципы избирательного права, так как речь о них идет лишь применительно к президентским выборам. Кроме того, непосредственно в тексте Конституции могло бы найти отражение указание на формирование населением посредством прямых выборов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации и Конституционного Собрания. Отнюдь не повредило бы эффективному функционированию избирательной системы и прямое закрепление в федеральной Конституции статуса Центральной избирательной комиссии России и всей системы избирательных комиссий. Решение этих и других вопросов позволило бы не только устранить пробелы конституционного регулирования, но и придать дополнительное юридическое значение основным институтам современного российского избирательного права за счет возведения их на конституционный уровень.

Учитывая центральное место конституций (уставов) в правовой системе субъектов Российской Федерации и их воздействие на формирование регионального права, нельзя не признать, что придание основополагающим нормам избирательного права конституционного (уставного) статуса значительно повышает их регулятивный потенциал.

Б. Основной "несущей конструкцией" избирательного законодательства являются федеральные законы Российской Федерации. Именно в них воплощаются главные элементы механизма правового обеспечения избирательных отношений. Особое место среди федеральных законодательных актов занимает Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. Этот закон интересен тем, что касается процедуры выборов во все звенья органов государственной власти. Нормы этого акта регламентируют механизм правового, организационного, финансового и информационного обеспечения выборов, а именно: порядок образования избирательных округов и избирательных участков; регистрации (учета) избирателей; составления списков избирателей; формирования системы избирательных комиссий; процедуру выдвижения кандидатов; порядок сбора подписей в поддержку выдвинутых кандидатов; статус их доверенных лиц; принципы организации и проведения предвыборной агитации, процедуру голосования и подведения итогов выборов; осуществления контроля за подсчетом голосов; механизм финансирования выборов; гарантии юридической защиты субъектов электоральных отношений; порядок обжалования решений и действий избирательных комиссий; ответственность за нарушение избирательного законодательства. Этот закон существенно расширяет границы открытости и гласности, регулярности выборов. Он не только учел и обобщил опыт регламентации выборов, накопленный после принятия Конституции России 1993 года, но и существенным образом способствовал поступательному развитию демократических начал российской избирательной системы. В современных условиях данный закон по существу взял на себя роль федерального избирательного кодекса, фактически составляющего системообразующий центр избирательного законодательства и комплексно регулирующего весь блок вопросов, связанных с организацией и проведением различных видов выборов и возможностями участия в них не только граждан Российской Федерации, но и иностранцев. Заслуживает быть отмеченным и тот факт, что впервые на уровне федерального закона признается в качестве обязанности государства гарантирование свободного волеизъявления граждан на выборах, а также защита демократических принципов и норм избирательного права. Кроме этого, в соответствии со ст. 1 ч. 7 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" принимаемые в Российской Федерации федеральные законы, законы субъектов Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах не должны противоречить данному Федеральному закону. В случае же возникновения противоречий применению подлежат нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Вместе с тем, приоритет данного закона над положениями иных законодательных актов федерального масштаба вовсе не выглядит бесспорным, так как в случае возникновения коллизий юридическая сила всех федеральных законов является равнозначной. Поэтому было бы целесообразно "перевести" Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в разряд федеральных конституционных законов, одновременно разгрузив его от множества мелких процедурных вопросов. В этом случае рассматриваемый закон действительно мог бы стать правообразующим для избирательного права и системообразующим для избирательного законодательства.

К источникам избирательного права следует отнести такие исключительно важные федеральные законы, как "О выборах Президента Российской Федерации" от 31 декабря 1999 г., "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 г., "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. с изменениями и дополнениями от 22 июня 1998 г., "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" от 6 декабря 1999 г. Первые два из них регулируют порядок федеральных выборов, а третий устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан на уровне местного самоуправления в случаях нарушения этих прав.

Этими актами определяются требования к кандидатам на должность Президента Российской Федерации, в депутаты Государственной Думы, региональных парламентов и выборных органов местного самоуправления. Закрепляется сочетание мажоритарной и пропорциональной системы выборов в Государственную Думу; определяется порядок проведения всех стадий избирательного процесса. Новейшие избирательные законы ставят заслон "грязным технологиям", проникновению криминальных элементов во власть, позволяют контролировать финансовые потоки, проходящие через избирательные фонды кандидатов.

Если регулирование федеральными законами выборов в федеральные органы власти не вызывает никаких сомнений, то в отношении возможности федерального регулирования муниципальных выборов при нарушениях избирательных прав граждан нет единства мнений. В частности, А.Е. Постников полагает, что федеральный законодатель осуществил не вполне обоснованное вмешательство в сферу собственного ведения субъектов Российской Федерации, приняв Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Основанием для подобного утверждения служит, по его мнению, то, что регламентация порядка проведения выборов в органы местного самоуправления входит в компетенцию субъектов Российской Федерации. В первом приближении федеральный законодатель действительно выходит за пределы предметов ведения Российской Федерации. Но это не так.

Здесь следует учитывать, что регулирование муниципальных выборов затрагивает одновременно и права граждан, и вопросы организации местного самоуправления. При этом приоритетом обладают именно права граждан, что прямо подтверждено указанием Конституции Российской Федерации (ст. 2) на признание высшей ценностью человека его прав и свобод. Исходя из этого, федеральный законодатель не только мог, но и был обязан урегулировать вопросы реализации и защиты избирательных прав в случае их нарушения на выборах в органы местного самоуправления, так как регулирование прав и свобод человека и гражданина составляет предметы его исключительного ведения (ст. 71 п. "в" Конституции Российской Федерации). Иначе он бы просто уклонился от выполнения конституционной установки о том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Кроме этого, данный Федеральный закон вовсе не лишил субъекты Российской Федерации их законодательных полномочий в вопросах регулирования муниципальных выборов, а лишь установил дополнительные федеральные гарантии избирательных прав граждан при проведении выборов в органы местного самоуправления.

Если исходить из того, что избирательное право это комплексный межотраслевой институт, то правомерно включить в число источников конституционного права Российской Федерации еще два кодификационных закона: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации. Эти кодексы обеспечивают гарантии демократического избирательного процесса. Хотя они не имеют прямой целевой направленности на регулирование избирательных отношений, тем не менее их влияние на систему избирательного законодательства нельзя отрицать. В них затрагиваются отдельные институты избирательного права, уточняются имеющиеся для правового обеспечения выборов категории, регулируются смежные с избирательными правами граждан социальные явления, оказывающие воздействие на процесс их осуществления.

К административным правонарушениям относятся: нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей; вмешательство в работу избирательных комиссий; неисполнение решения избирательной комиссии; нарушение порядка предоставления сведений об избирателях; нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов; нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (блока), представителя средств массовой информации; нарушение правил предвыборной агитации; подкуп избирателей; непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств на подготовку и проведение выборов.

Меры уголовной ответственности предусмотрены за такие правонарушения, как: воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141 УК РФ); фальсификация избирательных документов или неправильный подсчет голосов (ст. 142 УК РФ).

Эффективное функционирование института ответственности в избирательном праве возможно только на основе сочетания санкций, установленных избирательным законодательством, с мерами административных взысканий и уголовных наказаний, за нарушение избирательных прав граждан и процедуры выборов. Иногда состав действующего федерального избирательного законодательства оценивается в литературе и с более широких позиций. Так, М.В. Баглай полагает, что к числу законодательных источников федерального избирательного права необходимо относить федеральные конституционные законы и, в частности, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". В принципе исключать возможность регулирования избирательных отношений посредством федерального конституционного закона полностью нельзя. Так, нельзя категорически утверждать, что при принятии Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании (ст. 135 Конституции Российской Федерации) будет приемлем выборный порядок его формирования (созыва). Кроме этого, следует учитывать, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 2) прямо допускает осуществление отдельных избирательных действий (например, выдвижение кандидатов) в соответствии с федеральными конституционными законами.

Однако сама по себе возможность регулирования избирательных отношений федеральными конституционными законами не является достаточным основанием для включения их в число источников избирательного права, так как на сегодняшний день они практически отсутствуют. Что же касается Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", то он не может рассматриваться в качестве такового, поскольку рассчитан на регулирование иных, нежели избирательные, отношений.

Источниками избирательного права являются также такие федеральные законы, как Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другие законодательные акты федерального уровня.

Законы также являются наиболее многочисленными источниками избирательного права и в субъектах Российской Федерации. В настоящее время сложилось три основных формы законотворческой деятельности в сфере регулирования избирательных отношений на региональном уровне. Во-первых, принятие отдельных законов, посвященных различным видам региональных и муниципальных выборов. Этот способ законодательного регулирования электоральных отношений характерен для большинства субъектов Федерации. Во-вторых, объединение региональными законами регламентации различных видов выборов. Так, например, Закон Камчатской области от 24 июня 1996 г. "О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Камчатской области и губернатора Камчатской области" содержит одновременно нормы, касающиеся и "парламентских" и губернаторских выборов. Аналогичные нормативные акты характерны в той или иной степени для Республики Коми, Вологодской, Ярославской областей, Хабаровского края и других регионов. В-третьих, принятие избирательных кодексов, комплексно регулирующих круг вопросов, относящихся ко всем видам региональных и муниципальных выборов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Именно по такому пути пошло избирательное законодательство Республики Башкортостан, Белгородской, Воронежской, Свердловской, Тюменской областей; ряда иных субъектов Российской Федерации. И несмотря на малочисленность этой группы субъектов Федерации, объединение нормативного регулирования выборов в рамках избирательного кодекса - несомненно наиболее привлекательный и перспективный путь развития регионального избирательного законодательства.

Независимо от избранной различными регионами формы избирательного законодательства законы субъектов Российской Федерации, действующие в данной области, объединяет то, что они должны быть основаны на федеральных законах и не противоречить им. Это, конечно, отнюдь не означает, что они выполняют по отношению к федеральному избирательному законодательству роль актов - копий. Законы субъектов Российской Федерации могут не только дополнять и конкретизировать положения федерального законодательства, но и осуществлять самостоятельное регулирование различных аспектов избирательных отношений на региональном уровне. При этом, как справедливо отмечает М.М. Яковлев, избирательное законодательство субъектов Федерации по темпам своего развития и реформирования может в отдельные моменты обгонять развитие федерального законодательства, оказывать на него опережающее воздействие. Здесь только важно обеспечить легитимность этих процессов, не допустить того, чтобы они послужили основанием появления "правонарушающего" избирательного законодательства в регионах России, которое сегодня не является большой редкостью и в той или иной степени охватило своим влиянием практически все субъекты Федерации. Что же касается достаточно распространенного мнения о том, что федеральное законодательство узурпировало полномочия по регуляции всех видов выборов и полностью лишило субъекты Федерации возможностей для собственного законотворчества, то следует согласиться с В. Кривцовым в том, что, скорее всего, подобными упреками прикрывается отсутствие способностей к поиску и адекватному заполнению зарезервированных за региональным законодательством "окон" либо нежелание приводить избирательное законодательство субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральными законами.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" особо оговаривает, что образование, формирование и деятельность органов государственной власти на региональном уровне осуществляется в строгом соответствии с Конституцией России, федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Согласно ст. ст. 4, 10 и 18 данного Закона субъекты Федерации сами определяют число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, порядок выборов в органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут предусматривать избрание на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти одного и того же лица более двух сроков подряд; обязаны обеспечить проведение региональных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Как предусмотрено статьями 15 и 16 данного Закона, представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, иные выборные должностные лица избираются гражданами в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. При регулировании муниципальных выборов региональным законодательством необходимо исходить из положений федеральных законов, а также учитывать, что обязательность прямых выборов населением главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, равно как и само существование этих выборных должностей, может вытекать только из устава муниципального образования. Как следствие, практика назначения выборов глав администраций городов и районов при отсутствии уставов муниципальных образований, повсеместно сложившаяся в российских регионах, не может быть признана соответствующей основополагающим принципам федерального законодательства о местном самоуправлении. Это послужило основанием для того, что Избирательная комиссия Приморского края не поддержала назначения выборов в органы местного самоуправления в районах г. Владивостока решением Приморского краевого суда на январь 1999 года в части выборов глав муниципальных образований, поскольку в отсутствии уставов муниципальных образований проведение таких выборов недопустимо Эта позиция была подкреплена и определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 1998 г., прямо указавшим на то, что "ни субъект Российской Федерации в своем законе, ни суд в решении о назначении даты выборов в органы местного самоуправления не вправе обязывать население муниципальных образований проводить выборы главы местного самоуправления и назначать проведение таких выборов до того, как население муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования". Таким образом, избирательное законодательство субъектов Российской Федерации не вправе при регламентации муниципальных выборов посягать на те вопросы, которые федеральным законодательством зарезервированы за уставами муниципальных образований.

Анализ федеральных избирательных законов показывает наличие в них множества тождественных процессуальных норм, связанных с процедурами формирования избирательных комиссий, их полномочиями, выдвижения кандидатов и сбора подписей в их поддержку, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, обеспечения тайны голосования и т.п. Полагаем, что кодификация федерального избирательного законодательства неизбежна.

Вероятно, с принятием федерального закона о политических партиях все федеральные избирательные законы подвергнутся существенной переработке, ибо предполагается убрать с избирательного поля такого субъекта, как избирательный блок, а статус избирательного объединения смогут получить политические партии, имеющие общее число членов не менее 10 тысяч и территориальные подразделения не менее чем в половине субъектов Федерации.

В. К источникам избирательного права Российской Федерации относятся также подзаконные нормативно-правовые акты.

1) Это, во-первых, нормативные указы по вопросам организации и проведения выборов Президента Российской Федерации, аналогичные акты президентов республик в составе Российской Федерации, глав администрации. Примером могут служить утвержденная Указом Президента Российской Федерации Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации от 28 февраля 1995 г.; Положение о федеральном центре информации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 18 августа 1995 г.; Указы Президента Российской Федерации "Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры Российской Федерации" от 30 мая 1997 г.; "Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" от 28 февраля 1995 г. Реформа российского избирательного законодательства началась с Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым приостанавливалась законодательная, распорядительная и контрольная деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, и Положения о федеральных органах власти на переходный период, утвержденного этим Указом, с изменениями от 1 и 11 октября 1993 г. Этими актами предусматривалось образование нового российского парламента - Федерального Собрания. Следует назвать также Указы Президента Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. "О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации"; от 9 октября 1993 г. "О реорганизации представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 22 октября 1993 г. "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". Указами Президента Российской Федерации были также утверждены Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа от 27 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями от 6 ноября 1993 г.; от 24 октября 1993 г. "Положение о выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 года"; Основные положения о выборах в органы местного самоуправления от 29 октября 1993 г.

Как видно из этих примеров, на начальном этапе перестройки избирательный процесс в России регламентировался указным правом. Конечно, практику регламентации выборов актами Президента, который к тому же до 1993 года был главой исполнительной власти, можно объяснить издержками переходного периода, ибо традиционно во всех демократических государствах нормы избирательного права "вводятся в оборот" парламентскими актами. В одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, вытекает из его конституционных полномочий по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти. Эта практика не нарушает установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне (по горизонтали) при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем.

В настоящее время в связи с завершением переходного периода все Указы Президента Российской Федерации по вопросам организации выборов в Федерации и ее субъектах, изданные до принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утратили свою юридическую силу. Соответственно расширился предмет конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации. Фактически имела место прямая регламентация президентскими указами электоральных отношений в 1993-1994 годах. В этот период необходимость издания президентских актов в качестве источников норм о выборах обосновывалась крайней политической необходимостью, потребностью осуществления радикальной демократической реформы конституционного характера. Представляется, однако, что даже эти (равно как и любые иные) соображения не могут служить оправданием существования "указного избирательного права" в качестве первичного регулятора права граждан избирать и быть избранными в органы государственной и муниципальной власти. Поэтому несмотря на имевший место в недавней истории российского избирательного законодательства прецедент, нельзя не только смириться с ним, но и допустить возможность рецидива нелегитимного вмешательства Президента России в систему избирательного законодательства. Указами Президента Российской Федерации могут регулироваться отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного обеспечения деятельности избирательных комиссий и органов исполнительной власти по реализации избирательных прав граждан. Примером такого рода актов может служить Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 г. "Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы". Представляется, что подобные указы вполне легитимны по своему содержанию и могут рассматриваться как продиктованное потребностями практики средство подзаконного регулирования избирательных отношений, напрямую не сопряженных в вторжением в электоральные права и обязанности граждан и иных участников избирательного процесса. Что же касается прецедента, который имел место в 1993-1994 годах, когда проведение выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти и органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации осуществлялось по прямому поручению Президента России в соответствии с положениями о выборах, принятыми главами администраций краев и областей, то это законодательство имело исключительный и временный характер. Единственным объяснением подобного "допуска" глав исполнительной власти субъектов Федерации к избирательному правотворчеству мог служить вакуум законодательной власти, возникший вследствие прекращения в тот период деятельности представительных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Вместе с тем, полностью исключать участие глав администраций (губернаторов) субъектов Российской Федерации в формировании правового режима избирательных отношений нельзя. Представляется, что они вполне могут на подзаконном уровне регламентировать отдельные аспекты электоральных связей на соответствующей территории в целях создания дополнительных гарантий реализации избирательных прав граждан. Так, постановлением губернатора Приморского края от 15 января 1998 г. "О мерах по реализации Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в части обеспечения работы по регистрации (учету) избирателей, участников референдума" (ст. 2) главам муниципальных образований края было рекомендовано установить сроки, периодичность и источники получения сведений об избирателях и определить порядок взаимодействия с учреждениями и организациями, осуществляющими учет населения.

Указы Президента Российской Федерации являются заметной составной частью федерального избирательного законодательства.

2) В системе подзаконных нормативных актов роль источников избирательного права играют постановления Правительства Российской Федерации и аналогичные акты правительств субъектов Российской Федерации. Это, в частности, постановление Правительства Российской Федерации "О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 25 августа 1999 г. Этим постановлением Центральному банку Российской Федерации было рекомендовано обеспечить своевременное открытие счетов избирательных комиссий, а Сберегательному банку - счетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков), избирательных комиссий, включая счета для учета избирательного залога. На Министерство внутренних дел Российской Федерации возлагалась охрана общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов, охрана помещений избирательных комиссий, сопровождение транспортных средств, переводящих избирательные документы.

На МВД РФ возлагалась обязанность предоставлять по запросам избирательных комиссий сведения о наличии у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты неснятых или непогашенных судимостей, в том числе судимости по уголовному закону иностранного государства за деяние, признаваемое преступлением в соответствии с Уголовным кодексом РФ. На Министерство иностранных дел РФ возлагалась обязанность давать ответы на запросы избирательных комиссий о наличии у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты гражданства иностранного государства.

3) В системе подзаконных нормативных актов источниками избирательного права являются инструктивные материалы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и территориальных комиссий субъектов Федерации. Они оказывают существенное влияние на формирование федерального избирательного законодательства, которое может выражаться как в прямой, так и в косвенной форме. Нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содержат правила, определяющие внутреннюю организацию его работы в рамках, установленных федеральными законами. С этой целью издаются ее регламент, положения об отделах и иных структурных подразделениях, другие акты. Для них характерно то, что они имеют, как правило, обязательный характер, но их действие ограничивается рамками отношений, складывающихся в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее аппарате.

Это, например, "Разъяснение порядка формирования территориальных и участковых избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации", утвержденные постановлением ЦИК России от 14 января 2000 г.; "Разъяснения порядка реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва", утвержденные постановлением ЦИК России от 21 сентября 1999 г.; постановление ЦИК РФ "О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации через средства массовой информации в ходе выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2000 году" от 29 ноября 2000 г.; Инструкция о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов при проведении выборов Президента Российской Федерации, утвержденная постановлением ЦИК России от 14 января 2000 г.; постановление ЦИК России от 6 декабря 1999 г. "О результатах рассмотрения жалоб и заявлений о нарушении некоторыми участниками избирательного процесса порядка и правил поведения предвыборной агитации в ходе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва". Эти акты затрагивают различные аспекты организации федеральных, региональных и муниципальных выборов: процедуру составления списков избирателей; образования избирательных участков на территории воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях; порядок проведения предвыборной агитации через средства массовой информации; финансирование выборов; рассмотрение жалоб на нарушения избирательного законодательства; порядок распределения депутатских мандатов.

Акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации обеспечивают единообразное применение федеральных избирательных законов; оказывают правовую, методическую и организационно-техническую помощь территориальным избирательным комиссиям.

В правовой литературе высказывается мнение о необходимости наделения Центральной избирательной комиссии полномочиями по официальному толкованию избирательного законодательства.

Помимо этого, Центризбирком РФ наделен правом издавать акты, разъясняющие положения федеральных законов о выборах, а также рекомендующие определенные модели правового регулирования избирательных отношений на региональном и муниципальном уровнях их реализации. Так, по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации подготовлено девять модельных законов, на базе которых представительные органы государственной власти субъектов Федерации получили возможность разработать и принять законы, соответствующие современному уровню демократических представлений об организации и проведении выборов. Причем особенностью модельных законов, как справедливо отмечает Б.С. Крылов, является их комплексный характер, который обеспечивает практически полное и, что очень важно, внутренне согласованное правовое регулирование. Несмотря на то, что они не имеют императивного значения, следует отметить их заметную вспомогательно-интеллектуальную роль в нормативном регулировании избирательных правил и процедур.

Что же касается косвенного влияния на систему федерального законодательства, то здесь нельзя не сказать об огромной инициативной законопроектной работе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Самостоятельным подзаконным источником регионального избирательного права являются акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Они могут быть посвящены как регламентации внутриорганизационной деятельности избирательных комиссий, так и разъяснению порядка применения региональных законов о выборах Несмотря на то, что нормативным актам избирательных комиссий субъектов Федерации присущ, как правило, рекомендательный характер, их значение нельзя недооценивать, поскольку они обладают существенным информационным зарядом и способны оказывать серьезное воздействие на поведение участников избирательных отношений.

Совершенствование избирательного законодательства субъектов Российской Федерации является одним из важнейших условий поступательного развития российской избирательной системы. Его основными направлениями должны стать: приведение законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным избирательным законодательством; восполнение пробелов регионального законодательства о выборах и устранение содержащихся в нем внутренних противоречий; установление эффективного организационно-правового механизма согласования правотворчества субъектов Российской Федерации с федеральным избирательным законодательством; систематизация законов субъектов Российской Федерации об избирательных правах граждан, включая осуществление кодификационных разработок; исчерпывающее разграничение предметов регулирования муниципальных выборов со стороны регионального избирательного законодательства и нормотворческих актов местного самоуправления.

4) Самостоятельным источником избирательного права являются нормативные акты органов местного самоуправления. Это полностью соответствует назначению муниципального нормотворчества, одновременно преследующего цели создания (изменения, отмены) правовой нормы и решения вопросов местного значения. Под таким углом зрения акты нормотворчества местного самоуправления по вопросам избирательного права могут иметь место только в случаях, когда они в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации направлены на регулирование конкретных аспектов муниципальных избирательных отношений.

Центральное место среди нормотворческих актов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований. Как справедливо отмечается в юридической литературе, уставы являются центральным звеном системы муниципальных актов, конституирующих местное самоуправление на определенной территории, которые, в свою очередь, должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам, предопределяющим, какие ответвления муниципального права должны отходить от него, как от главного ствола "правового древа" местного самоуправления на его первичном уровне. Применительно к регулированию выборов федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации содержат не одну норму, отсылающую за решением отдельных вопросов выборов в органы местного самоуправления к уставам муниципальных образований. Это прежде всего относится к срокам и порядку назначения муниципальных выборов, срокам полномочий представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, полномочиям и порядку деятельности территориальных (муниципальных) избирательных комиссий. Кроме этого, законы субъектов Российской Федерации в некоторых случаях предоставляют муниципальным образованиям дополнительные возможности в области нормативного регулирования своими уставами избирательных отношений. Так, Законом Приморского края от 9 февраля 1996 г. "О местном самоуправлении в Приморском крае" (ст. 26 ч. 5) предусмотрено, что в сельских и других поселениях края с населением свыше 5 тысяч человек, входящих в состав муниципальных образований, должностным лицом является глава администрации, порядок избрания или назначения которого определяется уставом муниципального образования.

Значение уставов муниципальных образований в качестве источников избирательного права на уровне местного самоуправления обусловливает повышенное внимание к ним как со стороны федерального, так и регионального законодательства. Причем это относится не только к закреплению особой процедуры принятия и регистрации уставов, но и к апробированию отдельными субъектами Российской Федерации легитимных каналов воздействия на содержательную составляющую избирательной компоненты муниципальных уставов. Так, Законом об Избирательной комиссии Ульяновской области определено, что она должна давать заключение о соответствии уставов муниципальных образований требованиям федеральных и областных законов в части, касающейся соблюдения установленных ими гарантий избирательных прав. Такой порядок позволяет на стадии разработки проектов уставов (внесения в них изменений и дополнений) обеспечить необходимые условия для предотвращения ограничений избирательных прав граждан муниципальным нормотворчеством.

Нормотворчество муниципальных образований в сфере избирательного права может проявляться и в форме актов соответствующих избирательных комиссий. Конечно, в сравнении с аналогичной деятельностью Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, правотворчество муниципальных избирательных комиссий характеризуется более узкими рамками. Однако полностью исключать его из числа источников избирательного права нет веских оснований. При этом акты муниципальных избирательных комиссий могут затрагивать достаточно серьезные вопросы. Так, в 1997 году по инициативе городской избирательной комиссии г. Владивостока предпринималась попытка создания собственной муниципальной автоматизированной системы обработки и хранения выборной информации, не являющейся составной частью ГАС "Выборы".

5) К источникам избирательного права следует также отнести постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по проблемам реализации избирательного права. Это, в частности: постановления Конституционного Суда Российской Федерации: 1) от 10 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; 2) от 2 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г.; 3) от 21 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан"; 4) от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 г.; от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания"; 5) от 3 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" и др.

Во всех постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации подняты и решены интересные теоретические вопросы. Так, в связи с вопросом о правомерности голосования "против всех кандидатов" Конституционный Суд РФ разъяснил, что свободные выборы предполагают право избирателей выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования. Воля избирателя может быть выражена не только голосованием "за" или "против" отдельных кандидатов, но и в форме голосования "против всех" внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление в условиях свободных выборов означает не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Вставал вопрос, не является ли требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и установление пределов допустимых ограничений от этого равенства нарушением конституционных правомочий субъектов Российской Федерации самостоятельно определять принципы установления границ избирательных округов при выборах в законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах Российской Федерации и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены вытекающей из федеральной Конституции необходимостью обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе и установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных прав по числу избирателей. Тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве представительство народа в выборных органах государственной власти и местного самоуправления.

Интересное разъяснение Конституционный Суд Российской Федерации дал по вопросу о допустимости установления субъектом Федерации требований о возрастном пороге; сроках постоянного проживания на территории субъекта в течение определенного времени; знания национального языка республики наряду с русским языком как условие избрания депутатом парламента или выборным должностным лицом. Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что пассивное избирательное право относится к основным правам и свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим элементом его конституционного статуса в демократическом правовом государстве. А так как регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, принимаемые по этим вопросам федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. А поскольку законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации ни при каких условиях не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что субъект Федерации не вправе устанавливать ограничения пассивного избирательного права.

В то же время требование знания национального языка наряду с русским кандидатом на должность Президента республики не связано с национальной принадлежностью главы республики. Оно необходимо для выполнения возлагаемых на Президента республики конституционных обязанностей.

Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал вопрос о конституционности использования смешанной избирательной системы (пропорциональной и мажоритарной) при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и установление 5% избирательного барьера для избирательных объединений (блоков) при распределении депутатских мандатов. Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что лишь от законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей в поддержку списка избирательного объединения (блока) с тем, чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов. Конституция Российской Федерации не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это предмет регионального избирательного законодательства. Отсюда вытекает, что представительные органы в субъектах Российской Федерации формируются на основе их собственных избирательных законов при условии соответствия общих принципов формирования представительных органов субъектов федеральной Конституции и федеральным законам.

Однако вопрос о том, могут ли постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации быть отнесены к источникам (формам) права, является в настоящее время достаточно дискуссионным. Нельзя не признать, что ни Конституцией России, ни Федеральным конституционным законом от 24 июня 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" данному судебному органу не предоставлено право издавать какие-либо акты, имеющие нормативное правовое значение. Не отрицая того очевидного факта, что решения Конституционного Суда Российской Федерации оказывают существенное влияние на формирование избирательного законодательства, конкретизируют конституционно-правовое пространство, в котором складываются электоральные отношения, нельзя не видеть, что сами по себе они не создают новых правил поведения, а лишь известными способами способствуют уяснению и единообразному практическому применению предписаний избирательного законодательства. Их нормативное значение проявляется в установлении запретов на применение антиконституционных норм текущего законодательства.

Все основные проблемы избирательного права, по которым найдены мотивированные правовые решения Конституционного Суда Российской Федерации, в большинстве случаев получили в дальнейшем законодательные решения. И хотя число ученых, признающих постановления Конституционного Суда Российской Федерации источником конституционного права увеличивается, вопрос этот все еще относится к числу дискуссионных.

6) Некоторые ученые относят к числу источников избирательного права нормативные договоры внутригосударственного характера.

Что касается нормативных договоров (соглашений) внутригосударственного характера, то они стали в последнее время общепризнанными источниками российского права. Это касается не только Федеративного договора, но и договоров, заключаемых между органами государственной власти различного уровня, а также органами местного самоуправления. Действующая правовая система Российской Федерации не исключает возможности существования таких договоров и по вопросам реализации избирательных прав граждан.

Особую актуальность договорные формы источников избирательного права приобретают применительно к "сложносоставным субъектам" Российской Федерации, существование которых обусловлено вхождением в состав некоторых краев (областей) автономных округов в качестве равноправных субъектов. Такое существование "субъекта в субъекте" порождает ряд актуальных проблем российской государственности и, в частности, актуализирует вопросы правовой регуляции выборов в органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Как свидетельствует анализ электоральной практики эффективным средством снятия избирательных разногласий в этом случае выступает либо заключение специальных "договоров о выборах", либо включение соответствующих положений в "общие" договоры, заключаемые между субъектами Российской Федерации. Примером специального договора может служить Соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 сентября 1997 г. "О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы". Что же касается включения электоральных вопросов в "общие" или "программные" договоры, то такой вариант регуляции содержится в Договоре от 3 июня 1997 г. "Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа".

Серьезные возможности для договорного регулирования электоральных отношений имеются и на муниципальном уровне. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается обязанность государственной поддержки местного самоуправления посредством создания необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления. Некоторые субъекты Российской Федерации дополняют данную федеральную норму своим законодательством, предусматривая, что в целях обеспечения государственной поддержки местного самоуправления государственные и муниципальные органы могут заключать договоры и соглашения. В частности, ст. 74 Устава Приморского края устанавливает, что краевые органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры, основанные на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции.

Руководствуясь данной статьей Устава Дума Приморского края и представительные органы местного самоуправления (муниципалитеты) городов и районов края заключили в сентябре 1998 года соглашение о создании Совета руководителей муниципалитетов городов и районов при Думе Приморского края. В соответствии с Положением о Совете он призван координировать деятельность представительных органов местного самоуправления на территории края, разрабатывать рекомендации, направленные на совершенствование практики формирования представительных основ местного самоуправления и осуществления муниципалитетами принадлежащей им компетенции. Исходя из этого, в целях обеспечения согласованного проведения муниципальных выборов, учитывая необходимость внесения изменений и дополнений в избирательное законодательство края, Совет рекомендовал провести выборы в представительные органы местного самоуправления в городах и районах Приморского края в марте 1999 года. Этот пример свидетельствует, что при нормативно-правовом регулировании избирательных отношений вполне могут быть использованы договорные формы. Более того, в перспективе нельзя исключать активизации договорной деятельности в качестве источника российского избирательного права. Появление новых видов договоров, выполняющих функцию нормативного регулирования избирательных кампаний, может быть обусловлено не только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но и уставами муниципальных образований.

7) Нельзя обойти вниманием и вопрос об обычаях и избирательных обыкновениях, представляющих собой общепризнанные ориентиры деятельности участников избирательных отношений в неурегулированных законодательством исключительных обстоятельствах, как возможных источниках российского избирательного права на современном этапе. Идея о необходимости выделения в качестве источников государственного права обычаев нашла достаточно широкое распространение в юридической науке. Более того, истории отечественного конституционного регулирования известен прецедент прямой отсылки к обычаю как источнику норм государственного, а точнее избирательного права. Так, Конституция РСФСР 1918 года (ст. 66) непосредственно предписывала, что "выборы производятся согласно установившимся обычаям в дни, устанавливаемые местными Советами". Однако, нельзя не согласиться с А.А. Белкиным, в том, что этот случай останется и по сей день единственным для российского (советского) государствоведения примером, когда государственно-правовые нормы как-то выводились именно из правового обычая. При этом надеяться на регенерацию этой формы права как источника избирательных норм не приходится, так как даже для тех правовых систем, которые традиционно рассматривали обычай в качестве естественной формы права, в настоящее время прослеживается тенденция к уменьшению роли правового обычая как источника права. Все это позволяет утверждать, что обычай как форма существования норм избирательного права неизвестен современной российской избирательной системе и вряд ли может претендовать на появление в будущем, так как для нормативно-правового обеспечения избирательных отношений характерно стремление к "опережающему" законодательному конструированию моделей правового регулирования избирательных прав граждан и их гарантий, практически не оставляющему места и времени для формирования правовых обычаев.

Иначе обстоит дело с обыкновениями как источниками норм избирательного права. Принимая во внимание то обстоятельство, что традиционная склонность российской юридической традиции к доминированию законодательной регламентации "нисколько не исключает своего рода перманентного порождения обыкновений государственной практики, процесса, который в сегодняшней России стимулируется еще и тем, что очень интенсивно протекает реорганизация государственного механизма, а разработка соответствующих правовых положений, как правило, отстает", исключать обыкновения из арсенала средств нормативного правового обслуживания избирательных отношений полностью нельзя. В особенности они проявляют себя при возникновении в ходе избирательных кампаний так называемых "нештатных" ситуаций. В частности, это может быть оборудование и использование мобильных избирательных участков в случае заминирования или угрозы взрыва стационарных участков для голосования. Очевидно, что в этом и аналогичных случаях предвидеть в законодательстве все нюансы действий избирательных комиссий, кандидатов, избирателей, наблюдателей и иных участников избирательного процесса попросту невозможно, что оставляет в механизме правового регулирования электоральных отношений определенный "допуск" для складывания обыкновений как общепринятых ориентиров (параметров), влияющих на нормативную регламентацию избирательных кампаний.

Избирательное право Российской Федерации как конституционно-правовой институт в современный период находится в процессе становления и развития. Об этом свидетельствует превалирование в системе источников избирательного права законов и расширении объема конституционно-правового регулирования электоральных отношений.

Совершенствование избирательного законодательства связано со спецификой реализации норм избирательного права. Этот процесс предполагает приведение материальных и процессуальных норм в соответствие с новыми социально-политическими условиями общества, устранение противоречий и пробелов в законодательстве, систематизацию и кодификацию на федеральном и региональном уровнях.

Сложность совершенствования избирательного законодательства проявляется в обеспечении свободы реализации избирательных прав граждан, с одной стороны, и необходимости федеральной регламентации избирательных процедур, с другой.

Совершенствование избирательного законодательства является одним из приоритетных направлений развития российской избирательной системы. Представляется, что наиболее перспективным в этом отношении может быть осуществление следующих мер. Во-первых, повышение уровня законодательного регулирования основных принципов и категорий избирательного права посредством придания им конституционной формы и значения, выделение в структуре Основного Закона специальной главы, посвященной избирательной системе, возведение Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ранг федерального конституционного закона. Во-вторых, устранение противоречий и пробелов в действующих федеральных законах, связанных с регулированием избирательных отношений, адекватное отражение в них потребностей поступательного развертывания демократического потенциала избирательных стандартов, формул и процедур. В-третьих, разработка и принятие новых законодательных актов, посвященных регулированию отдельных, наиболее значимых элементов (сторон) избирательных отношений. Среди реальных претендентов на первоочередное принятие в юридической литературе выделяются федеральные законы о финансовом обеспечении выборов, о Государственной автоматизированной системе "Выборы", об агитации при проведении выборов, об общественном контроле за проведением выборов. Представляется, что совершенствование избирательного законодательства является одним из наиболее трудоемких и энергозатратных, но вместе с тем и социально значимых. Однако его роль не следует преувеличивать, поскольку чрезмерное увлечение принятием новых специальных законов способно породить опасные тенденции декодификации избирательного законодательства, вызвать дезорганизующие последствия для системы федерального избирательного законодательства, нарушить (усложнить) структуру внутренних связей образующих его актов, а также спровоцировать искусственное разрастание объемов законодательного регулирования избирательных отношений в тех случаях, когда отсутствуют объективные потребности правовой формы их существования или они вполне могут быть удовлетворены на подзаконном уровне. Нельзя забывать, что характерной чертой закона как особого правового акта является его нацеленность на регулирование наиболее важных, основных, принципиальных отношений, вследствие чего он не может быть использован для решения сиюминутных и частных проблем, какими бы важными они не казались в данный конкретный момент. В-четвертых, ограничение президентской активности в сфере избирательного права исключительно основанным на Конституции России и федеральных законах нормотворчеством, не допускающим первичного по своему характеру и содержанию регулирования электоральных прав и обязанностей граждан и иных участников избирательного процесса. В-пятых, обогащение законотворческого потенциала Центральной избирательной комиссии Российской Федерации за счет наделения правом законодательной инициативы по вопросам ее ведения, а также усиление роли Центризбиркома России в качестве своеобразного научно-методического центра совершенствования электорального законодательства.

Однако ресурсы совершенствования и унификации избирательного законодательства в Российской Федерации не исчерпаны. В настоящее время в планах Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств разработка модельного избирательного кодекса. Для подготовки этого акта исключительно важное значение имеют не только избирательные кодексы Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, но и российские модельные законодательные акты, одобренные на заседании Научно-методического совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 31 октября 1997 г.: "О выборах депутатов (членов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации"; "О выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации"; "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления"; "О выборах главы муниципального образования и других должностных лиц местного самоуправления"; от 20 января 1998 г. "Об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации"; от 15 апреля 1998 г. "О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". В ближайшем будущем в Российской Федерации планируется принять модельный закон "Об избирательном кодексе субъекта Российской Федерации" и др. Эти рекомендательные акты будут иметь важное значение в унификации и систематизации избирательного законодательства Российской Федерации.