§ 2. Принципы избирательного права Российской Федерации

Д.ю.н., проф. С.Князев

к.ю.н., доц. А.Яшин

2.1. Понятие и система принципов российского избирательного права

Принципы права обладают универсальностью, высшей императивностью (обязательностью), общезначимостью. Они образуют определенную систему, для которой характерно наличие особых связей, отражающих роль и значение отдельных правовых начал для формирования и развития российского права, составляющих его отраслей и институтов.

Принципы избирательного права представляют собой основополагающие начала, являющиеся фундаментом правового регулирования избирательных отношений.

Принципы избирательного права составляют его главное содержание. Они обеспечивают механизм правового регулирования, служат критерием законности и правомерности действий граждан, их избирательных объединений, (системы) избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, судов общей юрисдикции.

Примечательно, что принципы Конституции РФ, определяющие федеративный характер государственности, с одной стороны, формируют конституционные основы федерализма и его конституционно-правовую модель, а с другой, они непосредственно взаимосвязаны с принципами, устанавливающими общее нормативно-учредительное определение форм и механизма народовластия в контексте конституционного положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данное требование в значительной мере присуще (корреспондирует) принципам избирательного права.

Принципы избирательного права очерчивают основополагающие параметры, в рамках которых складывается правовой механизм регулирования избирательных отношений. Кроме того, эти принципы определяют направление развития избирательного права в качестве подотрасли конституционного права.

Развитие современного избирательного права в условиях углубления и расширения демократических начал в организации и проведении выборов делает весьма актуальной задачу формирования универсального стандарта (критериев) системы (перечня) политико-правовых и организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний1.

Поэтому рассмотрение системы принципов является одной из базовых характеристик избирательного права Российской Федерации.

Отметим, что реформирование российского избирательного права началось в 1993 году, с момента принятия новой Конституции Российской Федерации. Именно, Основной закон создал базу и условия, во-первых, для динамичного развертывания избирательного законодательства, нормы которого обеспечивают избирательные права граждан России, их избирательных объединений, во-вторых, для становления российского избирательного права в качестве самостоятельной подотрасли конституционного права России, очертил направление развития нынешнего динамично развивающегося избирательного права.

В этой связи принципы, на которых основывается конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки действующего законодательства2.

К сожалению, отсутствие в Основном законе главы об избирательной системе не способствовало обозначению предельно четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой являлось воссоздание на новых принципах избирательного права Российской Федерации3. Поэтому конституционное закрепление принципов избирательного права было минимизировано в ныне действующей Конституции России.

Определяющее значение для избирательного права Российской Федерации приобрел Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 19 сентября 1997 г. (в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 г.4).

Напомним, что начавшаяся с принятия Основного закона реформа российского избирательного права была призвана обеспечить и гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного волеизъявления граждан при формировании представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, способствовать построению единой и согласованной, оптимально сбалансированной и непротиворечивой избирательной системы, отражающей федеральную природу государства и гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти5. Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации.

Под принципами российского избирательного права следует понимать общепризнанные, базовые, универсальные начала (стандарты), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия, определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, согласованную систему гарантий, процедур, обеспечивающих императивное, честное (нефальсифицированное) проведение различных видов выборов в Российской Федерации, реализацию и защиту избирательных прав российских граждан6.

Вместе с тем, в юридической литературе не выработана единая классификация принципов избирательного права.

Так, для советского периода развития избирательной системы характерным было отождествление принципов избирательного права применительно к условиям реализации гражданами субъективного права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В качестве принципов рассматривалось исключительно участие граждан в выборах на основе общего прямого равного избирательного права при тайном голосовании.

Тем не менее, в Российской Федерации наметилась тенденция расширительного понимания принципов избирательного права, включения в их систему не только концептуальных условий участия граждан в выборах, но и фундаментальных начал избирательного процесса, отражающих демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающих свободное и открытое участие граждан в формировании представительных основ публичной власти.

Сегодня обязательные, периодичные, своевременные (своевременно назначенные), свободные, альтернативные (состязательные), подлинные выборы - единственный законный способ делегирования власти народом, а также оптимальное средство формирования института представительной демократии, который является неразрывной составной частью современной конституционно-правовой модели российской государственности.

На основании изложенного предлагается следующая классификация принципов российского избирательного права, которая основана на их целевом предназначении в организационно-правовом механизме регулирования избирательных отношений, а также непосредственной взаимосвязи, зависимости и дополнения одних принципов другими. По этому критерию принципы избирательного права следует систематизировать по трем основным группам. Это, во-первых, принципы организации и проведения выборов; во-вторых, принципы участия граждан России в выборах; в-третьих, принципы, дополняющие (сопутствующие) две предыдущие группы.

Первую группу принципов образуют исходные (базовые) начала правового обеспечения избирательных отношений, связанные с обязательностью, периодичностью, своевременностью назначения, свободой, альтернативностью, (конкурентностью) состязательностью выборов, допустимостью различных избирательных систем, независимостью органов (избирательных комиссий), обеспечивающих проведение выборов, подлинностью (несфальсифицированностью) выборов, федеративной основой российского избирательного права, разграничением полномочий между субъектами избирательного процесса, запретом одновременного проведения выборов и референдума Российской Федерации.

Ко второй группе принципов участия граждан России в выборах следует отнести: всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования.

К третьей группе принципов избирательного права относятся: гласность, открытость, территориальная основа выборов, ответственность за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации7.

Взаимосвязь каждого принципа системы избирательного права друг с другом осуществляется также, как и взаимосвязь множества различных по форме и объему сообщающихся сосудов.

2.2. Принципы организации и проведения выборов

Развитие современного российского избирательного законодательства, практика его применения, перспективы развития на рубеже XXI века, базируется на нормах Конституции России, Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также иных законах о выборах. Это позволяет сделать вывод, что в основу организации и проведения всех уровней федерального, регионального и муниципального выборов положены следующие базовые (стандарты) начала:

Обязательность выборов. Этот принцип характеризуется тем, что выборы являются обязательным (императивным) и единственным законным (легитимным) способом формирования избираемых гражданами России представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Любые иные варианты завладения выборными полномочиями противоречат Основному закону и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе как нарушение основ конституционного строя Российского государства.

Обязательность выборов означает, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от принятия решения об их и проведении в установленные законодательством сроки, отменять назначенные выборы или переносить их.

Практика показывает, что обязательность назначения выборов не всегда надежно была подкреплена соответствующими юридическими гарантиями, и в особенности на уровне ряда субъектов Российской Федерации. Это нередко приводило к тому, что уклонение от назначения выборов в установленные сроки стало нередким явлением в отдельных регионах. Так, из-за несовершенства регионального избирательного законодательства в вопросах назначения выборов по состоянию на январь 1997 года в 42 субъектах Российской Федерации не были в установленные сроки проведены выборы законодательных (представительных) органов государственной власти8.

Для оптимального решения этого существенного вопроса был определен в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" механизм назначения региональных выборов. Согласно ему выборы в обязательном порядке проводятся в сроки, установленные Конституцией России, федеральными законами, конституциями и законами субъектов Российской Федерации и являющиеся обязательными на всей их территории (ст. 9).

В случае, если уполномоченный на то орган не назначит выборы в сроки, установленные уставами и законами субъектов Российской Федерации, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий выборного органа (ст. 10 названного Закона).

В случае, если выборы не будут назначены соответствующей избирательной комиссией или избирательная комиссия отсутствует, тогда выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а проведение их возлагается на избирательную комиссию, формируемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Кроме того, законодатель счел важным дополнить принцип обязательности выборов рядом гарантий. Так, положениями пункта 2 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"9 было закреплено, что "органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения указанных выборов.

Предусмотренные федеральным законодательством судебные гарантии обязательности назначения выборов исключают любые возможности для уклонения от решения вопроса о дате их проведения.

Реализация избирательными комиссиями права назначения и проведения выборов способствует обязательному проведению избирательных кампаний, а также созданию дополнительных гарантий их организации и проведения.

Несомненно, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" существенно расширил возможности избирательных комиссий в вопросах назначения выборов, распространив их также на проведение досрочных выборов.

Для решения этого вопроса в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 г.) предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий органа или депутатов выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий.

В целях практического применения принципа обязательности выборов важное значение имеет вопрос о возможности сочетания различных видов избирательных кампаний как друг с другом, так и с референдумом. Отметим, что принцип обязательности выборов тесно соприкасается с принципом запрета одновременного проведения выборов с проведением референдума Российской Федерации. Установление законодателем данного принципа не случайно. Тем не менее, данный принцип избирательного права не исключает возможность сочетания выборов любого уровня как с референдумом субъекта Российской Федерации, так и местным референдумом.

Тем не менее, позиция федерального законодательства по вопросу о совмещении различных видов выборов прямо не обозначена. Это порождает ситуацию, когда в зависимости от тех или иных политических условий, данный законодательный пробел восполняется при проведении избирательных кампаний взаимоисключающими друг друга способами10.

Как правило, объединение избирательных кампаний вносит ощутимый позитивный эффект благодаря экономии финансовых, организационных (административных) информационных, материальных и иных ресурсов, вовлекаемых в орбиту избирательного процесса.

В частности, практика организации региональных и муниципальных выборов свидетельствует, что в целом ряде субъектов Федерации их совместное проведение стимулируется региональными законами при наличии определенных гарантий. Так, в соответствии с Законом Омской области от 18 ноября 1997 г. "О выборах в органы местного самоуправления Омской области" (ст. 6 ч. 2) в случае, если выборы в орган местного самоуправления приходятся на срок, близкий к дате проведения выборов в федеральные либо областные органы государственной власти, органы местного самоуправления, выборы в соответствующий орган местного самоуправления могут быть совмещены с этими выборами11.

С принципом обязательности выборов также тесно взаимосвязан принцип подлинности (несфальсифицированности) выборов.

В этой связи можно констатировать, что принцип обязательности выборов находится во взаимодействии с другими обозначенными принципами российского избирательного права.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст.ст. 21 и 60) и законодательством субъектов Российской Федерации официально установленные соответствующими избирательными комиссиями итоги выборов и принятые на основании их решения обязательны для исполнения государственными органами власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Вместе с тем, практике уже известны попытки ревизии со стороны отдельных государственных органов и их должностных лиц решений избирательных комиссий об установлении результатов выборов.

Такая ситуация сложилась в Корякском автономном округе, где губернатор, проиграв на выборах 17 ноября 1996 г. двадцать процентов голосов избирателей независимому конкуренту, отменил свое же постановление о проведении выборов от 12 сентября 1996 г. Аналогичным образом развивалась ситуация и в Магаданской области, где действующий губернатор на выборах потерпел поражение, но потребовал признать результаты голосования недействительными, ссылаясь на "противоречивость" законодательства о выборах12.

Периодичность выборов. Данный принцип непосредственно связан с временными рамками полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в оптимальном варианте должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а, с другой, - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями одних и тех же лиц.

Принцип периодичности проведения выборов является одним из необходимых и обязательных условий их демократичности и законности. В нормах международного права закреплено, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, равных и неотъемлемых прав всех людей13.

Периодичность выборов является одновременно и важной гарантией, препятствующей нелегитимному продлению срока обладания властными полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Поэтому в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 8) прямо зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать пяти лет. Эта норма совместно с указанием законодательства на фиксированные сроки назначения как очередных, так и внеочередных выборов способствует созданию надлежащего правового обеспечения периодичности выборов.

Вместе с тем, не учитывая принцип федеративной основы избирательного права, поступательно восполняя недостатки федерального законодательства в этом аспекте, нельзя лишать субъекты Российской Федерации определенной самостоятельности в регулировании, в том числе, временных параметров деятельности выборных институтов публичной власти.

Свобода выборов. Значение этого принципа организации и проведения избирательных кампаний является универсальным. Поэтому Конституция Российской Федерации (ст. 3) прямо закрепляет данный принцип на уровне Основного закона. Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо принуждение относительно как участия в выборах, так и непосредственно голосования.

Реализация принципа свободы выборов устанавливает, что при определении их результатов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал. Если хотя бы один избиратель проголосовал, то выборы состоялись. Реализация принципа свободы выборов и определению результатов голосования закреплена в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации. Так, в Хабаровском крае, в Ленинградской и Волгоградской областях предусматривается, что выборы признаются состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших в них участие.

Однако в большинстве субъектов Российской Федерации законодательство ориентировано на установление обязательного критерия явки избирателей на голосование в силу того, что в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 58) предусматривается необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации.

Альтернативность выборов. Этот принцип закреплен в ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В соответствии с этой статьей в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий.

Вместе с тем, в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления (ст. 32), а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах (ст. 59).

Такой подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах.

Введение в современную модель российской избирательной системы принципа альтернативности (состязательности) способствовало нарастанию демократических процессов, отвечало зарождению действительного гражданского общества, послужило катализатором развития российского парламентаризма14. Благодаря состязательности альтернативных кандидатов и партийных списков волеизъявление избирателей - граждан России - приобретает наиболее объективное выражение, учитывающее реальный характер соотношения различных сил в общественно-политической жизни страны.

К сожалению, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе15, тем самым допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном уровнях.

В частности, безальтернативная основа выборов установлена и признается законодательством отдельных субъектов Российской Федерации (Республики Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская, Ленинградская области и др.).

Тем не менее, заслуживает внимания закрепление в Уставе Читинской области (ст. 66) альтернативной основы выборов как обязательного условия правомерности их организации и проведения.

Допустимость различных избирательных систем. Основной закон и федеральное законодательство не содержат ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных и местных выборов различных избирательных систем.

Законодательством признается правомерной организация выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, их модификации (мажоритарно-пропорциональной) либо иных их вариантов. Вместе с тем, в зависимости от мнения законодателя как на федеральном, так и региональном уровнях вполне могут применяться различные варианты и пропорциональной, и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с требованиями норм Конституции Российской Федерации остается непосредственно за Федеральным Собранием и представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наиболее распространенными из избирательных систем являются мажоритарная, пропорциональная, смешанная, преференциальная, система отдельно (единственно) передаваемого голоса, избирательная система перебаллотировочного голосования16. Как правило, на выбор той или иной избирательной системы оказывают влияние характер, социально-экономическое развитие определенной страны, конституционные принципы организации структуры и полномочий представительных органов власти, национальные, исторические и местные особенности, которые, в свою очередь, могут придавать избранной системе (системам) особую специфику.

Российское избирательное законодательство закрепляет проведение выборов федерального парламента на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы и допускает использование различных видов избирательных систем как на региональном, так и муниципальном уровнях.

Высказываются мнения об отказе от пропорциональной составляющей избирательной системы при выборах федерального парламента либо максимального ограничения масштабов ее использования.

Как правило, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации наиболее востребованной на выборах представительных органов является мажоритарная избирательная система.

Предпочтение мажоритарной системе обусловлено тем, что на региональном и муниципальном уровнях реально не сложились политические партии и общественные движения, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представляется несколько искусственным и по меньшей мере преждевременным17. Кроме этого, не следует забывать о том, что и при мажоритарной системе избирательные объединения, пользующиеся поддержкой избирателей, вполне могут рассчитывать на значительную долю мест в представительном органе власти. Применение смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы закреплено избирательным законодательством в отдельных субъектах Российской Федерации (Красноярский край, Свердловская область и др.).

При проведении выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации также используются различные способы правовой организации избирательных кампаний. Основное различие между ними сводится к наличию или отсутствию второго тура голосования, а также к условиям подведения итогов голосования и определения результатов выборов.

Кроме того, практика выборов в отдельных субъектах Российской Федерации показывает, что применяемая на региональном уровне модель избирательной системы страдает очевидным несовершенством. Так, законодательство Агинского Бурятского автономного округа устанавливает, что выборы главы администрации округа признаются несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит более пятидесяти процентов голосов. При этом второй тур голосования на выборах главы администрации изначально не предусмотрен, что превращает вопрос о результативности подобных выборов в практически неразрешимую проблему18.

Характерно, что принцип допустимости различных избирательных систем, во-первых, предусматривает поиск наиболее оптимальных вариантов проведения различных выборов, во-вторых, дополняет принцип свободы выборов.

Независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Данный принцип устанавливает, что для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан образуются специальные органы - избирательные комиссии. При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.

В этой связи важно отметить положения норм ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", устанавливающие, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации впервые на законодательном уровне закреплены в качестве государственных органов, не входящих в ни систему органов законодательной (представительной), ни исполнительной, ни судебной власти.

Тем не менее следует напомнить, что принцип формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации является вторичным по отношению к принципу федеральной основы избирательного права.

Система избирательных комиссий обеспечивает в максимальной степени фактическое осуществление организации и проведения выборов на всех уровнях власти и местного самоуправления.

Кроме того, избирательные комиссии осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан России, распределяют средства, выделенные на финансовое обеспечение выборов, и контролируют их целевое использование, осуществляют составление списков избирателей, регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, контролируют соблюдение равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной агитации, устанавливают итоги выборов, а также осуществляют иные полномочия в соответствии с действующим законодательством. При этом решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами.

Вместе с тем, на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица согласно ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" возложена обязанность оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, в частности, предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Формирование избирательных комиссий реализуется на основе предложений избирательных объединений (блоков), общественных объединений, органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уставами (положениями) о местном самоуправлении.

Отметим, что при формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы власти правом предлагать кандидатуры наделены также соответствующие избирательные комиссии предыдущего созыва. Данное положение Федерального закона (ст. 23) создает условия как для формирования избирательных комиссий, так и обеспечения преемственности их эффективной деятельности.

Срок полномочий избирательных комиссий соответственно уровню выборов, как правило, определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе и срок ее полномочий составляет четыре года. Также на постоянной основе действуют избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, а срок их полномочий устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не может быть более пяти лет и менее срока полномочий соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти.

Законом субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования может быть предусмотрена постоянная основа деятельности и территориальных избирательных комиссий, срок полномочий которых в этом случае также не может быть более пяти лет и менее срока полномочий соответствующего представительного органа местного самоуправления.

Окружные избирательные комиссии обладают своими полномочиями до назначения даты новых выборов.

Сроки полномочий участковых избирательных комиссий истекают, как правило, после официального опубликования итогов выборов.

К тому же, в федеральном и региональном законодательстве установлены положения о досрочном прекращении полномочий избирательных комиссий. В частности, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 25) предусматривает, что в случае нарушения избирательных прав граждан избирательные комиссии любого уровня, за исключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, могут быть расформированы по решению соответствующего суда общей юрисдикции. Более подробно вопросы, касающиеся системы, правового статуса, порядка формирования, компетенции избирательных комиссий рассмотрены в §5 главы 2 данного лекционного курса.

2.3. Принципы участия российских граждан в выборах

Принципы реализации гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, непосредственно закрепленные федеральным законодательством, имеют универсальное значение для всех видов выборов в Российской Федерации. В этой связи, исчерпывающе четкое и непротиворечивое содержательное определение форм участия граждан во всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации, является одним из основополагающих направлений правового обеспечения представительных основ государственной и муниципальной демократии.

Ныне, гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, Конституция Российской Федерации в статье 32 прямо не оговаривает основных принципов его реализации, обязательных на всех выборах, проводимых в Российской Федерации. Примечательно, что исключение в Конституции России (ст. 81) сделано в отношении выборов Президента Российской Федерации, которые проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии с подпунктом "в" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., принятого Генеральной Ассамблеей ООН, каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей19. Рассмотрение этого и иных ратифицированных Российской Федерацией пактов и конвенций о правах человека позволяет сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне применительно только к выборам Президента России, тем не менее они, являясь неотрывной частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени обязательных для всех выборов в Российской Федерации20.

Принципы участия граждан России в выборах (избирательном процессе), обязательные для всех видов выборов, закреплены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 5 сентября 1997 г. (в ред. Федерального закона от 30 марта 1999 г.).

Согласно ст. 3 указанного Федерального закона участие гражданина в выборах является свободным, добровольным и реализуется на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Это положение универсально и относится ко всем видам выборов и регламентируется в иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации.

Всеобщее избирательное право граждан означает, что гражданин России, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Кроме того, реализация избирательных прав не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств21.

Особое значение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемых законом пределов их реализации имеет вопрос об избирательных цензах, представляющих собой установленные законодательством ограничения активного и пассивного избирательного права, обусловленные теми или иными обстоятельствами. Избирательное законодательство Российской Федерации закрепляет существование лишь возрастного ценза и ценза оседлости (ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Поэтому в тех случаях, когда законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают в качестве обязательных условий обладания избирательным правом на региональных и муниципальных выборах языковые, образовательные и иные избирательные цензы, подобные нормы противоречат положениям федерального законодательства. Эти ограничения всеобщего избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не должны подлежать применению.

Выделим некоторые составляющие возрастного избирательного ценза граждан России.

Во-первых, дополнительные возрастные ограничения участия граждан России в выборах могут устанавливаться только в отношении пассивного избирательного права.

Во-вторых, устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и 21 год - на выборах в органы местного самоуправления.

В-третьих, установление максимального возраста кандидата, по достижению которого он утрачивает право быть избранным в государственные органы субъекта Российской Федерации, либо в органы муниципального уровня, не допускается. При этом не исключается подобная возможность применительно к федеральным выборам.

В-четвертых, закрепление возрастного ценза на выборах в органы местного самоуправления допускается лишь законами субъектов Российской Федерации в соответствии с условиями, предусмотренными федеральным законом.

Кроме того, установление дополнительных условий реализации пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, является правом, а не обязанностью представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации.

Избирательным законодательством как в отношении пассивного, так и активного избирательного права закреплен ценз оседлости. Согласно требованиям норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 4) федеральными конституционными законами и федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории. Тем не менее, данные условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и сроков такого проживания, а законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления всем гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Федерации или муниципального образования. Таким образом, действующее законодательство в решении вопроса об обладании гражданином активным избирательным правом исходит из самого факта постоянного или преимущественного проживания на определенной территории, не указывая иных условий.

Установление ценза оседлости в отношении пассивного избирательного права согласно федеральному законодательству может осуществляться Конституцией Российской Федерации. Реализуя эту норму статья 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепляет, что установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права, не допускается. И хотя в законе отсутствует прямое упоминание о невозможности закрепления аналогичных ограничений в федеральных конституционных законах и уставах муниципальных образований, видно, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" исходит из того, что ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права может являться следствием исключительно конституционных положений. Исходя из этого правом быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления обладают все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания, если иное прямо не предусмотрено Конституцией России. На конституционном уровне какие-либо ограничения пассивного избирательного права граждан России, за исключением президентских выборов, не допускаются.

Характерно, что с всеобщим избирательным правом граждан России взаимосвязан вопрос о предоставлении возможности участия в муниципальных выборах иностранным гражданам. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 18) впервые в российской истории предусмотрел, что в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы. Признание за иностранцами права голосования на муниципальных выборах вполне согласуется с провозглашением Конституции Российской Федерации (ст. 2) в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, отвечает негосударственной природе муниципальной деятельности и учитывает опыт целого ряда стран, в которых самоуправление не считается прерогативой граждан и распространяется на проживающих на территории муниципальных образований иностранцев и лиц без гражданства22.

Равное избирательное право означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях, и обеспечивается тем, что все избиратели обладают одинаковыми с юридической точки зрения возможностями для выдвижения кандидатов, имеют равные условия для голосования, на одних и тех же правовых основаниях участвуют в предвыборной агитации. Равенство на выборах достигается прежде всего тем, что избиратель может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Каждому гражданину России выдается одинаковое количество бюллетеней, а его волеизъявление имеет такое же значение, как и волеизъявления других граждан Российской Федерации.

Существенное значение для обеспечения равенства избирательных прав граждан имеет и указание законодательства на то, что образуемые для проведения выборов избирательные округа должны быть примерно равными по численности избирателей.

До принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законодательство не содержало запрета на одновременное выдвижение одного и того же гражданина кандидатом по нескольким избирательным округам. Однако в настоящее время это принципиально невозможно, так как ст. 32 данного закона прямо предусматривает, что кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Единственное исключение допускается в отношении регистрации кандидата, одновременно выдвинутого избирательным объединением (блоком) на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов. Представляется, что закрепленная федеральным законом возможность однократной регистрации кандидата отвечает принципу равного избирательного права и препятствует злоупотреблению правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в ущерб избирательным правам других граждан Российской Федерации.

Прямое избирательное право подразумевает, что граждане России голосуют на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления за или против кандидатов непосредственно. Любые формы косвенных выборов противоречат федеральному законодательству и не могут иметь место при формировании представительных основ государственной и муниципальной власти. Не допускается также проведение многостепенных выборов, при которых граждане избирают лишь нижнюю ступень органов местного самоуправления, а члены вышестоящих муниципальных и государственных органов избираются нижестоящими органами власти.

Проведение многостепенных выборов противоречит не только прямому избирательному праву граждан России, но и расходится с тем, что в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Говоря о принципе прямого избирательного права нельзя не отметить, что нередко он отождествляется не только с непосредственным, но и личным участием каждого гражданина в выборах23. Действительно, ст. 52 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предписывает, что каждый избиратель голосует лично, а голосование за других избирателей не допускается.

Тайное голосование исключает возможность какого-либо контроля со стороны любых органов или должностных лиц, а также общественных объединений и граждан за волеизъявлением избирателей. Поэтому законодательство рассматривает соблюдение тайны голосования как одну из первостепенных обязанностей избирательных комиссий, в том числе при досрочном голосовании и при голосовании вне помещений избирательных участков. Этим целям отвечает целый ряд организационных правил и гарантий их обеспечения, содержащихся в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иных федеральных и региональных законах. За нарушение тайны голосования предусматривается административная (ст. 401 КоАП РСФСР) либо уголовная (ст. 141 УК РФ) ответственность. Вместе с тем, следует заметить, что только данными традиционными видами юридической ответственности законодательство не ограничивается. Нельзя забывать и о собственных санкциях избирательного законодательства, которые предусматривают возможность отмены результатов выборов по решению суда в случае нарушений избирательных прав граждан России, в том числе касающихся соблюдения тайны волеизъявления избирателей при всех видах голосования.

Добровольность участия в выборах предполагает право избирателя самому решить вопрос о целесообразности и необходимости голосования, исключает какую-либо обязательность избирательных действий. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Значение этого принципа для организации и проведения различных избирательных кампаний имеет существенное значение. Не случайно Конституция Российской Федерации (ст. 3) в настоящее время закрепляет в качестве основополагающего универсального принципа реализации избирательных прав граждан исключительно свободу выборов.

Свобода выборов подразумевает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также оказать давление на результаты его волеизъявления. Свободное избирательное право и добровольность участия в выборах являются в современных условиях одним из краеугольных камней российской избирательной политики и практики.

Оценивая всю совокупность принципов, положенных в основу современного российского избирательного права, нельзя не признать, что они отражают демократическую природу выборов как одного из главных конституционных институтов народовластия и, как следствие, призваны служить безусловными ориентирами в организации и проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов в Российской Федерации. Только приоритетное следование им со стороны избирателей, кандидатов, избирательных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, судов общей юрисдикции и других участников избирательного процесса способно предотвратить при проведении избирательных кампаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать процесс передачи государственной и муниципальной власти посредством выборов легитимным, гармоничным, последовательным, нефальсифицированным и необратимым.

1 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. ред. - А.В. Иванченко. - М., 1999. С. 16.

2 См.: Ковачев Д. А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. - М., 1997. N9. С.77; Златопольский Д. Л. О сущности Конституции // Журнал российского права. - М., 1997. N10. С. 64.

3 Яшин А. А. Конституционно-правовые основы участия молодежи в голосовании (выборах и референдумах). Диссертация на соискание ученой степени канд.юрид.наук. - М., 1997. С.21; Постников А. Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации. Диссертация в форме научного доклада на соискание ученой степени докт.юрид.наук. - М., 1997. С. 4.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N14. Ст. 1653.

5 Веденеев Ю. А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизм реформирования. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. N2. С. 78-79.

6 Князев С. Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. 1998. N2. С. 21-22; Яшин А. А. Выборы и партии в регионах России: Сб.учебных материалов по курсу Политическая регионалистика. - М., СПб, 2000. С. 44.

7 Яшин А. А. Конституционно-правовые основы участия молодежи в голосовании (выборах и референдумах). Диссертация на соискание ученой степени канд.юр.наук. - М., 1997. С. 61; Матейкович М. С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Монография. - Тюмень, 1999. С. 63. Третья группа принципов избирательного права нами рассматриваться не будет, т.к. она достаточно полно раскрыта в юридической литературе.

8 Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М., 1997. С. 75.

9 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N42. Ст. 5005.

10 Петров Г.М. О гарантиях прав участников избирательного процесса при совмещении выборов // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - М., 1997. N3. С. 89-91.

11 Муниципальное право Омской области. Сборник нормативных правовых актов и документов. Составитель А.Н. Костюков. - Омск, 1998. С. 149-173.

12 Шатилов А., Нечаев В. Региональные выборы. Особенности технологии и характер предпочтений // Свободная мысль. - М., 1997. N6. С. 62.

13 Статья 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. Международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. Вып. 2. - М., 1993. С. 296.

14 Кабышев В.Т. Конституционная система власти в современной России // Вестник Саратовской государственной академии права. - Саратов, 1998. N3. С. 7-8.

15 Шергин В. П. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - М., 1997. N2. С. 106.

16 Подробнее об этом см.: Маклаков В. В. Избирательное право стран - членов Европейских сообществ. Справочник. - М., 1992; Шишкина Н. Э. Избирательные системы (практика зарубежных стран). - Иркутск, 1993; Постников А. Е. Избирательное право России. - М., 1996. С. 39-49; Арановский К. В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение. - Владивосток, 1996. С. 269-277; Лысенко В. И. Представительные начала и избирательные системы в контексте правового регулирования избирательного процесса // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - М., 1997. N3. С. 76-88.

17 Штань С. И. Правовой статус города - административного центра субъекта Российской Федерации (по материалам городов Сибири и Урала). Автореф. канд. дисс. - Томск, 1999. С. 18.

18 Шатилов А., Нечаев В. Региональные выборы. Особенности технологии и характер предпочтений // Свободная мысль. - М., 1997. N6. С. 62.

19 СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. - М., 1989. С. 310-311.

20 Гаврилов В. В. Принятие ООН актов о правах человека и международный механизм их имплементации. Автореф. канд. дисс. - Казань, 1994. С. 3-4; Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М., 1997. С. 61; Тихомиров Ю. А. О коллизионном праве // Журнал российского права. - М., 1997. N2. С. 52; Пшеничнов М. А. Конституция России и международное право: проблемы взаимодействия. Автореф. канд. дисс. - Н. Новгород, 1998. С. 19.

21 Яшин А.А. Всеобщее избирательное право. Юридический справочно-информационный сборник. Календарь избирателя. - М., 1998. С. 95-96.

22 Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение. - Владивосток, 1996. - C. 408; Яшин А. А. Равное избирательное право. Юридический справочно-информационный сборник. Календарь выборов. - М., 1998. С. 97-99.

23 Устав Иркутской области. Научно-практический комментарий. - Иркутск, 1995. C. 16; Игнатенко В. В., Штурнев А. Е. Законодательство о выборах и референдуме. Основные понятия и термины. - Иркутск, 1998. С. 68.