12.5. Особенности административного судопроизводства в Германии

12.5.1. Административной юстиции ФРГ в российской специальной юридической литературе уделено незначительное внимание. Однако оригинальная немецкая правовая литература по этому вопросу весьма обширна; изданы солидные комментарии Закона об административном судопроизводстве и учебники по соответствующему учебному курсу.

Германская система характеризуется наличием в системе судебных органов специальных административных судов, являющихся, как и прочие суды, независимыми и подчиняющихся только законам4. Параграф 1 Положения об административном судопроизводстве, принятого в ФРГ в 1960 г. (с последними изменениями от 1996—1997 гг.), определяет, что административное судопроизводство осуществляется независимыми отделенными от административных органов судами. Указанным законодательным актом детально определена процедура подачи и рассмотрения административных исков. В отличие от французской системы, в которой важнейшим является осуществление судом объективного контроля (проверки) применяемой нормы, германская административная юстиция создана для обеспечения в первую очередь судебной защиты прав граждан.

12.5.2. Система административного судопроизводства Германии включает три инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции), высший административный суд земли (апелляционная инстанция), Федеральный административный суд (кассационная инстанция). В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничителей:

1) обращение в административный суд возможно лишь в том случае, если жалоба лица была отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Таким образом, иск об оспариваний управленческого акта может быть подан в административный суд только после проверки этого акта в порядке предварительного административного производства; 2) для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам; финансовые суды;

3) споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства.

Первые два предложения абз. 4 ст. 19 Основного закона ФРГ, которые являются «короной правового государства»', гласят: «Если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Поскольку не установлена иная подсудность, то используется обращение в суд общей юрисдикции»2. Данное конституционно-правовое установление играет ключевую роль в оформлении судебного контроля за управлением. Из него прежде всего вытекают два требования: во-первых, отсутствие пробелов в области защиты прав и, во-вторых, эффективность судебной защиты.

Отсутствие пробелов в области защиты прав основано, в свою очередь, на двух детерминантах: во-первых, защита должна осуществляться против акта «публичной власти», во-вторых, ищущий защиты должен доказать факт нарушения своих прав.

Под публичной властью в смысле ст. 19 (абз. 4) Основного закона германский федеральный Конституционный суд понимает только исполнительную власть (т.е. «защита осуществляется судьями, а не против судей»). Если парламентский закон нарушает основные права лиц, то можно обращаться с жалобой непосредственно в Конституционный суд, во всяком случае тогда, когда не требуется применения административного решения и основанного на нем использования защиты права в специальных судах. Основательной проверке и контролю подлежат все акты исполнительной власти, которые могут повлечь за

собой нарушение прав.

Гарантия правовой защиты, содержащаяся в абз. 4 ст. 19 Основного закона ФРГ, реализуется тогда, когда идет речь о нарушении конкретных собственных прав лица, т.е. целью является защита прав, принадлежащих отдельному лицу. В связи с этим Основной закон ФРГ не дает возможности для предъявления «популярного» иска (жалобы) с целью защиты прав граждан. В такой же степени едва ли найдут понимание у законодателя и требования, содержащиеся в «общественном» иске (или «альтруистском общественном иске»), когда какое-то объединение преследует защиту не принадлежащих им субъективных прав, а интересов общественности'. Это может продолжаться до того времени, когда законодатель в обычных законах не предоставит этим объединениям особое полномочие по направлению в суд иска. Если же исходить из конституционно-правового обеспечения защиты прав, то следует отметить, что в некоторых землях Германии была установлена возможность направления исков в суд и коллективных субъектов, например, в области охраны окружающей природной среды.

Поскольку ст. 19 (абз. 4) Основного закона содержит требование максимального исключения из практики «непоправимых административных решений», то из нее вытекает необходимость превентивной (предотвращающей неблагоприятные последствия) правовой защиты. В случае угрозы возникновения правонарушений, влекущих непоправимые последствия, в рамках предварительной судебной защиты должна быть обеспечена возможность издания судебного решения по запрещению проведения причиняющих ущерб неправомерных мер со стороны управления (например, запрет исполнения так называемого реального акта или административного акта).

Предварительная судебная защита задумана в качестве исключения как возможный путь обеспечения прав лиц в конкретных случаях. В каждом случае возможно проведение полного судебного разбирательства, которое и должно соответствовать требованию эффективной правовой защиты. Требование обеспечения эффективности правовой защиты распространяется на все инстанции административного процесса. Чем больше правовых средств имеют участники административного процесса, тем продолжительнее становится сам процесс. При этом все формальные обременения, допускаемые в административном процессе, должны служить общей цели обеспечения правовой защиты индивидуумов.

Право лица на обращение в суд (абз. 1 ст. 101 Основного закона: «никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи») и право быть выслушанным в соответствии с законом в суде (абз. 1 ст. 103 Основного закона) относятся также к административно-судебному процессу3. В случае нарушения этой юридической гарантии (как и в случае нарушения ст. 19 (абз. 4) Основного закона или нарушений других основных прав) каждый может обратиться с жалобой в Конституционный суд.

12.5.3. Девятый раздел Основного закона Германии под названием «Правосудие» содержит ряд положений, которые являются конституционными рамками для организации судопроизводства в целом, что распространяется и на административную юрисдикцию. Статья 92 Основного закона определяет, что судебная власть осуществляется федеральным Конституционным судом, федеральными судами, предусмотренными Основным законом, и судами земель. Федеральная судебная юрисдикция в Германии, за исключением отдельных специальных сфер, предусмотренных конституцией (правовая защита промысловой деятельности, военная судебная юрисдикция (уголовные дела о воинских преступлениях), дисциплинарное судопроизводство, а также защита государства)', ограничивается действующими верховными судами, которые выступают прежде всего в качестве кассационных инстанций. Независимость судей, а также связанный с этим их особый служебно-правовой статус гарантируются во всех инстанциях и для всех отраслей правосудия в ст. 97—98 Основного закона ФРГ.

Главный аргумент в пользу выделения административного судопроизводства в самостоятельную процессуальную отрасль содержится в ст. 95 Основного закона. Из пяти перечисленных в этой статье высших судов три относятся к области административного судопроизводства: федеральный административный суд, федеральный финансовый суд и федеральный социальный суд. Отсюда и исходит конституционный законодатель, аргументируя создание двух особых областей административного судопроизводства, т.е. финансовой и социальной административно-правовой юрисдикции, а также общего административного судопроизводства. Такая судебная специализация последовательно соблюдается законодателем.

В соответствии с п. 1 ст. 74 Основного закона конкурирующая законодательная компетенция распространяется на материю судоустройства и судебного процесса (судопроизводства). Это означает, что земли имеют законодательные полномочия только тогда и в тех объемах, когда федеральный законодатель уже не работает в этих сферах. Только в 1965 г. на федеральном законодательном уровне были оформлены различные отрасли административной юрисдикции; землям оставалось урегулировать лишь незначительный круг вопросов. В отличие от организационного дифференцирования, предложения по процессуально-правовому упрощению всех трех частей административной юрисдикции (финансовой, социальной и общей административно-правовой) высказывались уже давно.

В 1953 г. был принят Закон о социальных судах, явившийся первым законодательным актом, который стал регламентировать процессуальные отношения в одной из трех указанных сфер административного судопроизводства. Затем были сформированы социальные суды, т.е. создана трехзвенная социально-судебная юрисдикция: первая инстанция — социальные суды, апелляционная инстанция находится в землях Германии, а кассационная инстанция федерального социального суда располагается в г. Кассель. В состав социального суда входит один профессиональный судья и два заседателя (почетные судьи); остальные две инстанции состоят каждая из трех профессиональных судей и двух заседателей.

Процессуальное право финансово-судебной юрисдикции, которое в соответствии с абз. 6 ст. 108 Основного закона Германии урегулировано федеральным законом, в 1965 г. в связи с принятием Положения о финансовых судах впервые нашло свои федеральные законодательные основы. Финансовое судопроизводство — это особое административное судопроизводство. Затем осуществлялось формирование финансово-судебной юрисдикции, которая на сегодняшний день состоит из двух звеньев: в каждой земле Германии создан один или несколько финансовых судов, над которыми находится учрежденный в качестве кассационной инстанции еще в 1950 г. Федеральный финансовый суд с местонахождением в Мюнхене. В то время как сенаты земельных финансовых судов состоят из трех профессиональных судей и двух заседателей, сенат в Федеральном финансовом суде образуют соответственно пять профессиональных судей. Финансовые суды рассматривают иски против финансовых органов, связанные с налогообложением, сбором пошлин и пр.

Общая административно-судебная юрисдикция (наряду с социальными и финансовыми судами) формировалась относительно продолжительное время, одновременно с созданием единого федерального процессуального права. В 1960 г. было принято Положение об административном судопроизводстве. Как и социально-судебная юрисдикция, система общего административного процесса состоит из трех звеньев: административные суды, высшие административные суды (в землях Германии) и Федеральный административный суд с местонахождением в Берлине. В отличие от социальных судов судебные палаты (коллегии) административных судов состоят из трех профессиональных судей и двух заседателей; сенаты Федерального административного суда включают в себя по пять профессиональных судей.

С 1960 г. ПобАС изменялось несколько раз. Правда, первые полтора десятка лет действия этого закона прошли без существенных изменений, поскольку он вполне обеспечивал осуществление установленных в ст. 19 (абз. 4) Основного закона Германии конституционных гарантий.

До настоящего времени произошло пять крупных изменений и дополнений этого законодательного акта. Причиной внесения первых изменений стало принятие в 1976 г. Закона об административно-процессуальной деятельности (или Закон об административных процедурах). Второе изменение последовало в связи с принятием Закона об уменьшении нагрузки судов в сфере административно- и финансово-судебной юрисдикции от 31 марта 1978 г. Этот закон был издан в связи со стремительным ростом числа исковых требований, направляемых в административные и финансовые суды.

Третье изменение Положения об административном судопроизводстве произошло в связи с принятием Закона о новом регулировании административно-судебного процесса от 17 декабря 1990 г. Это явилось, в свою очередь, первым за последние тридцать лет его действия крупномасштабным реформированием административного процесса в Германии. Текст Положения претерпел серьезные изменения и дополнения. Обновленный закон вступил в силу с 1 января 1991 г. Цель нововведений состояла в придании административному процессу гибкости, прочности и в его усовершенствовании. Если судить об этих изменениях в общем плане, то многие положения этого нормативного акта подверглись конкретизации и дальнейшему развитию. Ряд организационных и процессуальных вопросов федеральный законодатель умышленно оставил открытыми, давая возможность законодателям земель внести соответствующие изменения и дополнения. Например, некоторые земли Германии установили, что иск об отмене административного акта и иск об обязывании административного органа издать определенный административный акт необходимо направлять непосредственно против органов управления, а не против общины, чьи органы издали или не исполнили административный акт. В законе также отражены изменения в севере так называемой предварительной судебной защиты в административном суде.

Свое первое существенное «структурное» изменение (оно же является четвертым) Положение об административном судопроизводстве претерпело в связи с введением Закона об уменьшении нагрузки на судью в общих административных судах.

Следующий Закон, внесший изменения в ПобАС, был принят 1 ноября 1996 г. и вступил в силу 1 января 1997 г. Целью этого закона стало укрепление процесса и ускорение процессуальной деятельности. Установленная и гарантированная Конституцией страны возможность притязания на так называемую предварительную защиту в административном суде со временем потеряла свою ценность. Поэтому возникла необходимость в использовании всех возможностей упрощения и оптимизации судебного административного процесса. Сокращение и ускорение административного процесса наряду с совершенствованием разрешительного производства (процесса по разрешению органами управления совершения соответствующих действий) представляют собой также важные условия экономического соревнования в рамках Европейского Союза. Центральным элементом закона от 1 ноября 1996 г., внесшего изменения в ПобАС, является введение особого режима апелляционной и обычной жалоб.

В систему общего административного судопроизводства входят следующие суды:

1) административные суды в качестве первой инстанции;

2) высшие административные суды земель Германии в качестве апелляционной инстанции;

3) Федеральный административный суд в качестве кассационной инстанции.

12.5.4. Основные черты главного разбирательства общей административной юрисдикции. Административный процесс (т.е. производство в административных судах) подразделяется на два вида: предварительная (временная) правовая защита (производство предварительной защиты) и основное производство. Основное производство является главной составляющей административного процесса и осуществляется в большинстве административно-судебных дел. Предварительное производство, задуманное законодателем как исключение, приобрело большое значение из-за длительности основного производства.

Параграф 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС гласит: «Обращение в административный суд предоставлено по всем публично-правовым спорам неконституционно-правового вида, если эти споры не отнесены федеральным законом к подсудности другого суда». Эта норма закона считается основным принципом организации и функционирования административного судопроизводства (ее называют также главной оговоркой или главным условием закона). Она устанавливает собирательную подсудность общих административных судов для всех публично-правовых споров таким образом, что предусмотренная ст. 19 (абз. 4 п. 2) Основного закона Германии субсидиарная (вспомогательная) подсудность общих судов теряет свое практическое значение. Параграф 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС входит в противоречие с основной оговоркой § 13 Закона о судоустройстве, который — с соблюдением других законных установлений — открывает путь правовому обжалованию для всех гражданско-правовых споров. Как и в случае обычного судебного обжалования, в административно-правовом порядке обжалования имеются специальные законодательные указания, которые должны иметь первостепенное значение; например, в соответствии с § 126 рамочного Закона о чиновниках все споры, связанные с чиновным правоотношением, рассматриваются в административных судах.

Понятие публично-правового спора объединяет все случаи, в которых спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения публичного права. При этом публично-правовой в соответствии с новой теорией субъектов публичного права считается каждая правовая норма, в которой в качестве носителя государственной власти имеется как минимум субъект подчинения. Публично-правовой спор характерен тем, что всегда возникает в условиях осуществления государственной власти. Основной принцип разграничения компетенции по рассмотрению споров административными судами заключает в себе положение о том, что им неподсудны конституционно-правовые споры. Данные споры в смысле § 40 ПобАС неподсудны административным судам не только потому, что речь идет о вытекающих из конституционной нормы правовых последствиях, но и в связи с тем, что участники конституционной жизни (такие субъекты права, как, например, бундестаг, федеральное правительство, ландтаг или отдельный депутат) спорят о своих правах или обязанностях, установленных федеральным или земельным конституционным правом. Конституционно-правовые споры подсудны федеральному Конституционному суду или конституционным судам земель Германии. Там действует так называемый энумеративный принцип, в соответствии с которым конституционно-правовыми являются споры, которые не подведомственны обычным судам. Примером может служить спор политических партий о последствиях коалиционного соглашения, играющего важную роль в работе парламента.

Значительная часть публично-правовых споров отнесена законом к подсудности других судов. Сюда относятся не только установленные § 33 Положения о финансовых судах и, следовательно, подсудные финансовым судам налоговые споры, а также определенные § 51 Закона о социальных судах и подсудные этим судам социально-правовые споры, но и, кроме того, особо отнесенные к подсудности обычных судов публично-правовые споры, как, например, споры о возмещении государством (государственным органом) вреда, причиненного чиновником при исполнении им служебных обязанностей, или иски против административных актов, изданных органами юстиции. Однако отнесение к подсудности финансовых судов налоговых и связанных с ними споров, а также установление подсудности социальных судов (социально-правовые споры) не носит конкретного характера. Так, общие административные суды рассматривают правовые споры о коммунальных налогах, платежах и сборах наряду с делами о социальной помощи, о государственном пособии для покрытия расходов по найму жилого помещения или по делам о пособиях на образование. И наоборот: финансовые суды могут рассматривать споры, которые в узком смысле не относятся к налоговому праву.

Административное судопроизводство основывается на принципе так называемого розыскного («инквизиционного») процесса, т.е. суд (судья) обязан самостоятельно и по своей инициативе добывать недостающие, по его мнению, доказательства с целью вынесения справедливого, объективного и законного решения.

12.5.5. Основой административно-судебного рассмотрения дела является иск. Обращение лица в административный суд с иском возможно только в случае, если административный орган не удовлетворил его жалобу. Германское административное судопроизводство разграничивает несколько видов исков, направляемых в административные суды. Они различаются в зависимости от требований правовой защиты истца и связаны с различными условиями допустимости судебного разбирательства. Перечисленные в ПобАС и детально установленные виды исков объединяют не все возможные требования правовой защиты. Чтобы избежать противоречия основному принципу § 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС, во внимание должны приниматься также все другие виды исков, которые конкретно не предусмотрены законодателем. В административном процессе не дается точного перечисления видов исков, и они не ограничены количественно.

Как и в гражданском, в административном процессе концептуально различаются следующие виды исков, установленные в § 43 (абз. 2 п. 1) ПобАС: 1) конститутивный иск, или иск об установлении, изменении или отмене правоотношения; 2) иск об исполнении обязательства (иск о принуждении ответчика к совершению определенного действия);

3) установительный иск (иск о признании). Конститутивный иск нацелен на образование, изменение или отмену правового отношения; иск об исполнении обязательства направлен на реализацию требования на действие, бездействие или запрещения действия (поведения); установительный иск преследует цель выяснить содержание правового отношения.

Система исков в административном процессе имеет дальнейшее разграничение. В качестве важнейшей формы конститутивного иска выделяется негативный иск — иск о признании недействительным административного акта, а в качестве самостоятельной формы иска об исполнении обязательства — иск об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт. Эти виды исков конкретно устанавливаются ПобАС. Различаются пять важнейших видов административно-судебных производств: 1) негативный иск; 2) иск об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт; 3) общий иск об установлении, изменении или отмене правоотношения; 4) установительный иск (иск о признании); 5) производство по осуществлению контроля за правовыми нормами, т.е. процесс выявления соответствия норм конституционным положениям и положениям законодательных актов.

Исковому производству (т.е. подаче иска об отмене административного акта в суд) обязательно предшествует процедура обжалования этого акта в самих государственных органах (обжалование акта в административном порядке). Хотя в данном случае речь идет об административном производстве', это условие конкретно урегулировано в ПобАС (§ 68 и др.) и имеет одинаковую силу на территории всей Германии, что оправдано его характером предварительного производства по отношению к исковому судебно-административному процессу по отмене (или обязывании издания) административного акта. Необходимо отметить, что создание и правовое регулирование в области судебного процесса относится к законодательной компетенции федеральных органов власти ФРГ (это вытекает из ст. 74 (п. 1) Основного закона, в которой указан «судебный процесс»). Административное производство для земельных органов управления, что отграничивается в Германии от административного процесса, урегулировано в земельных законах об административных производствах, которые практически дословно воспроизводят федеральный закон об административном производстве.

Жалоба подается в течение одного месяца после издания административного акта в орган, издавший этот акт, и в течение одного года — при отсутствии опубликования или указания порядка обжалования. Если орган, издавший акт, не устраняет содержащихся в жалобе недостатков, то вышестоящий орган издает постановление по жалобе. Орган, издавший административный акт, в виде исключения может сам рассмотреть жалобу в случае, если вышестоящим органом является высший 41едеральный или земельный орган или если речь идет об административном акте в сфере внутреннего самоуправления (п. 1, 2 абз. 1 § 73 ПобАС). Кроме того, вышестоящий орган проверяет не только законность административного акта, в отличие от административного суда, но и целесообразность его издания. В случае удовлетворения вышестоящим органом ходатайства он отменяет административный акт либо вносит в него соответствующие изменения. В противном случае ходатайство отклоняется. Из того факта, что контроль вышестоящих органов управления распространяется также на сферу целесообразности и полезности принимаемого административного акта, вытекает расширенное полномочие (в отличие от иска, в котором излагаются лишь нарушения прав и правовых норм) на жалобу: лицо, направляющее жалобу в орган управления, имеет полномочие на заявление не только тогда, когда оно докажет факт нарушения своих прав, но и тогда, когда оно сообщит, что его права нарушены изданием нецелесообразного административного акта (т.е. этот административный акт не имел необходимых условий для своего издания).

В случае удовлетворения иска суд выносит решение по отмене административного акта, а также решения административного органа по жалобе лица на стадии досудебного (еще по сути административного) разбирательства (п. 1 абз. 1 § 113 ПобАС). При частичном удовлетворении иска происходит частичная отмена административного акта. В случае реального исполнения административного акта суд может потребовать устранения последствий его действия (п. 2 абз. 1 § 113 ПобАС).

Решения административных судов по иску о признании недействительным правового акта или установительному иску для своего исполнения не требуют других документов, так как в судебных решениях непосредственно установлено правовое положение по соответствующему спору. Иначе обстоит дело с обязывающим иском и иском об установлении, изменении или прекращении правоотношений. Параграф 167 (абз. 1) ПобАС указывает в этой связи на восьмую книгу Гражданско-процессуального кодекса (§ 704 и др.), в которой установлен порядок осуществления принудительного исполнения судебного решения. Однако для важнейших случаев ПобАС содержит особые правила, регламентирующие исполнительное производство (например, § 172 определяет исполнение судебного решения, которое обязывает административный орган устранить наступившие последствия исполненного административного акта или издать правовой акт управления). В случае неисполнения администрацией решения административного суда на соответствующих должностных лиц может быть наложен административный штраф в размере до 2000 немецких марок.

Исполнение администрацией судебных решений, как правило, на практике не вызывает никаких сложностей и недоразумений; органы управления, уважая решения административного суда, своевременно и тщательно исполняют их. Ответственные должностные лица в случае нарушения должностных обязанностей, повлекших в процессе исполнения судебного решения наложение на орган управления штрафных санкций, отвечают перед соответствующим административным органом в порядке регрессного требования (иска).