12.6. Административная юстиция в России

12.6.1. Предпосылки, формирования административного судопроизводства. Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой'. Выделяются и главные предпосылки формирования административной юстиции. Например, Ю.А. Тихомиров указывает на два юридических основания: 1) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (конституционное основание); 2) законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (законодательное основание). Другие авторы приводят ряд доводов более общего плана: 1) высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества; 2) близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели; 3) хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции; 4) насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления; 5) перегруженность российских судов и многочисленные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающих права граждан. Одними из главных, на наш взгляд, предпосылок и в то же время будущих результатов создания в России системы административных судов являются: необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.

Современное состояние теоретической разработки проблемы административной юстиции позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели этого института. Первый подход предполагает создание специальных административных судов, а второй — специализацию действующего суда, т.е. учреждение в общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам (публично-правовым спорам)3. В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к указанным двум концепциям. Например, А.Н. Пилипенко предлагает создать в нашей стране Высший административный суд на федеральном уровне, который рассматривал бы в первой инстанции дела по жалобам на федеральные органы управления (в том числе и на Правительство РФ) и являлся бы апелляционной и кассационной инстанцией по решениям нижестоящих судов. На уровне 8—10 крупнейших регионов страны предлагается сформировать филиалы Высшего административного суда России, которые рассматривали бы в первой инстанции жалобы на органы управления субъектов РФ, а также на региональные федеральные службы. Функционирование административной юстиции на местном уровне, по мнению А.Н. Пилипенко, может быть обеспечено специализацией судей но данной категории дел, организованной в республиканских, краевых и областных судах'. Ю.А. Тихомиров считает целесообразным сформировать сеть федеральных региональных административных судов во главе с Высшей административной палатой.

Думается, что и первый, и второй подходы к созданию административной юстиции в России вполне обоснованны3; вопрос заключается лишь в том, что сначала в порядке эксперимента административное судопроизводство следует вести специализированными коллегиями, но в качестве стратегической цели — совершенствования российской судебной системы — иметь создание особых административных судов, которые будут рассматривать споры граждан и других субъектов права с публичной властью.

Представители науки гражданского процессуального права констатируют, что судебный контроль в области государственного управления и местного самоуправления развивается в настоящее время в рамках гражданского судопроизводства; однако «все более отчетливо просматривается тенденция превращения его в административную юстицию, самостоятельную ветвь правосудия (наряду с гражданским и уголовным процессом)»4. И.М. Зайцев отмечал в качестве препятствующих становлению административной юстиции факторов малочисленность судебных дел, вытекающих из управленческих отношений (всего несколько процентов в общей массе гражданских дел), и в качестве вывода заключил, что при таком объеме очевидна «нецелесообразность создания самостоятельных юрисдикционных органов или даже специализации судей на разбирательстве дел, связанных с судебным контролем за управленческими актами».

С нашей точки зрения, оставляя в силе и укрепляя существующий порядок административного рассмотрения жалоб в области управления (т.е. когда жалоба гражданина на действия должностного лица рассматривается в самом органе управления), целесообразно заменить термин «административная юстиция» на понятие «административное судопроизводство» (правосудие). Административная форма правосудия — это специальная ветвь судопроизводства, обеспечивающая судебный контроль за публичной властью, деятельностью органов исполнительной власти, органов государственного и муниципального управления, различных публично-правовых институтов, учреждений и организаций. Истцами в административных судах могут быть граждане (физические лица) и юридические лица. Административные споры — это споры между гражданами, юридическими лицами и государственными и муниципальными органами.

Современными учеными, изучающими опыт организации и функционирования административной юстиции в зарубежных государствах, также отмечается, что в российских условиях наиболее приемлем «германский тип» административной юстиции, т.е. выделение в российской судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства, создание специализированного правосудия по делам административной юрисдикции, обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности являющегося оперативным и доступным для населения. Предлагается создание единой системы федеральных административных судов, обособленных от общего судопроизводства; таким образом, судебный контроль в сфере государственного управления будет осуществлять компетентный орган, независимый от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции. Вместе с тем имеется и другой подход в формировании российского административного судопроизводства: например, Верховный Суд РФ, разработавший проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», предлагает создавать административные суды в системе судов общей юрисдикции.

12.6.2. Причины формирования в России административного судопроизводства. Необходимость формирования специальных административных судов, которые будут осуществлять правосудие по административным делам, т.е. управленческим спорам граждан и других субъектов права с публичной властью, можно обосновать наличием следующих причин.

1. Закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов, направленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства. В Конституции РФ Россия определяется как правовое государство, которое имеет множество важнейших современных целей', требующих правового определения в законах. Анализ становления судебной системы на фоне исторического развития правового государства в качестве признаков, с наибольшей силой характеризующих материальную правовую государственность, позволяет обнаружить: во-первых, нормативное установление взаимно корреспондирующих прав и обязанностей граждан и государства, их целостной системы, обеспечивающей и защищающей права, свободы и законные интересы граждан; во-вторых, наличие такой системы правосудия, которая обеспечивала бы правовую защиту физических и юридических лиц.

Судебная власть в современном правовом государстве представляет собой один из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной и оформляется в виде системы правосудия. Суд служит гарантией соблюдения установленных законодательной властью границ по реализации функций, принадлежащих исполнительной власти. При осуществлении судебной власти как особой государственной деятельности проявляются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, определяются основы фактического и правового равенства каждого гражданина перед законом и судом. Судебная власть должна поэтому иметь оптимальную структуру и необходимую специализацию. Наличие органов административной юстиции считается показателем «полисистемности судебной организации», т.е. развитости различных форм осуществления правосудия в той или иной стране. В конечном итоге важнейшим признаком правового государства является сложившееся административное судопроизводство, обеспечивающее права и свободы граждан и юридических лиц.

Развитие правового государства в исторической перспективе сформировало новое представление о нем как о власти, управляемой и ограниченной законом. По мнению французского ученого Ж. Шеваллье, «право здесь оказывается не только выражением верховенства государственной власти, но также (и прежде всего) — условием и гарантией ее подчинения закону». Этот новый подход нашел отражение и в развитии административного права, которое стало рассматриваться не только как право управления со стороны «управляющих», но и как средство защиты прав и свобод граждан, Ж. Шеваллье отмечает, что «наличие специфических норм и специального судьи способствовало бы более полному подчинению администрации закону. Быстрое развитие административного права и административного арбитража вызвано стремлением дать гражданам гарантии против произвола администрации, ограничить определенными рамками мощь государства: последняя не является более важнейшей основой административного права, поскольку оно призвано, напротив, ограничивать эту мощь. Прерогативы административной власти обладают ценностью не сами по себе, но только лишь в той мере, в какой позволяют администрации выполнять свои функции. Развитие системы судебного контроля над «превышением власти» хорошо отражает ту фундаментальную идею, что административная власть может применяться только в рамках, предписанных ей соответствующей юрисдикцией, и лишь с учетом поставленных перед ней целей». Б.А. Кистяковский в начале XX в., указывая на несомненное своеобразие правительственной деятельности и естественно присущую ей большую самостоятельность, отмечал необходимость создания особых публично-правовых форм и институтов для ее подчинения праву: «Каждое конституционное государство должно пройти ряд стадий в своем развитии, достичь которых удается только путем больших усилий и упорной борьбы, пока оно не выработает и не приспособит к себе этих форм и институтов, т.е. пока оно не станет вполне правовым». Формирование судебных учреждений административной юстиции, по мнению Б.А. Кистяковского, и должно являться важной формой контроля над правительственными актами и всей административной деятельностью.

Только недоразумением можно назвать то, что в современной России как в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, не создано административное судопроизводство, а именно административные суды. Несмотря на отсутствие внимания к данной проблеме со стороны законодателя, административная юстиция остается важной реальностью правовой системы Российской Федерации. Более того, есть все основания полагать, что российская судебная система не станет противиться формированию в ее структуре этого института. Недавний исторический опыт государственно-судебного строительства подтвердил возможность весьма быстрого появления в России в конце 80 — начале 90 гг. новых органов судебной власти — Конституционного Суда Российской Федерации и арбитражных судов. Получилось так, что судебная реформа была вырвана из контекста правовой реформы 1991 г. и принесла определенные результаты только в сфере конституционного правосудия и арбитражного судопроизводства. Вместе с тем, говоря о почти десятилетних итогах проведения в России судебной реформы, на 5-м Всероссийском съезде судей отмечалось, что, несмотря на существующие проблемы, в России сформировалась самостоятельная судебная власть; в базовых параметрах концепция судебной реформы была реализована: сегодня в России действуют Конституционный Суд РФ, уставные суды в субъектах РФ, федеральные суды общей юрисдикции, военные и арбитражные суды; создан Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его органы в субъектах РФ; воссоздан институт судебных приставов; в 33 субъектах РФ к осуществлению правосудия приступили 1066 мировых судей, за первые месяцы ими рассмотрены 1676 уголовных и 24 148 гражданских дел. А в октябре 1991 г. на 1-м Всероссийском съезде судей в качестве целей судебной реформы и как непременных условий обеспечения функционирования демократического правового государства провозглашались: формирование самостоятельной судебной власти в России; развитие организационных основ судебной системы; совершенствование ее кадрового и финансового обеспечения; усиление гарантий самостоятельности и независимости судей; расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан; повышение доступа к правосудию; приведение российского законодательства в соответствие с современными мировыми стандартами, нормами и принципами международного права. Следует отметить, что судебная реформа еще не закончилась. Правда, можно встретить и иные мнения относительно результатов судебной реформы в России. Например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в докладе о его деятельности в 1999 г. отметил, что судебная реформа осуществляется в стране крайне медленно, что люди не знают  функций суда как защитника их прав и свобод, «обращаются в суд редко, боясь волокиты и бюрократизма, почти не надеясь добиться там истины». Более того, представители правоохранительных органов делают весьма категоричные заявления о нелигитимности судебной реформы 1991 г. и о том, что она может привести в тупик. Не ставя целью опровержение сказанного, тем не менее можно засомневаться в правоте отмеченных в указанном докладе выводов, ибо приводимые в дальнейшем цифры свидетельствуют о постоянном в течение последних лет увеличении обращений граждан в суд за защитой нарушенных прав и свобод, об относительно высокой правовой культуре населения и повышении доверия к судебному порядку рассмотрения административно-правовых споров.

Иногда в качестве аргумента против создания административных судов выдвигается нецелесообразность усложнения существующей судебной системы. Однако едва ли имеются данные социологических исследований относительно того, что с введением в судебную систему административных судов ее функционирование становится менее эффективным. Указанный аргумент, по нашему мнению, лишен основания для критики. Возможное усложнение судебной системы напрямую связано с теми изменениями, которые возникают в процессе реформирования и известного усложнения структуры судебной власти, судебного права и самого законодательства, а также в процессе изменений, происходящих в структуре общественной и государственной жизни, появления новых задач и функций самой правовой системы. Обеспечение законного функционирования исполнительной власти посредством судебного контроля — это требование правового государства, законодательно зафиксированное действующей Конституцией Российской Федерации. Правосудие по административным делам, т.е. споры граждан с публичной властью, должно стать фактором, обеспечивающим самостоятельность и независимость судебной власти, а также известным противовесом в системе разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную. Пробелы в выравнивании «силы» различных ветвей государственной власти с помощью сдержек и противовесов сегодня более чем очевидны.

2. Необходимость приведения судебной системы Российской Федерации в соответствие с международными правовыми стандартами.

Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства — это показатель соответствия национальной судебной системы международным государственно-правовым стандартам, в частности стандартам обеспечения прав и свобод граждан, доступности' системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формирования соответствующей структуры органов судебной власти. В решении № 1 Совета по судебной реформе при Президенте Российской Федерации от 12 марта 1997 г. «Перспективы судебной реформы в Российской Федерации в связи с ее вступлением в Совет Европы» подчеркивается, что в качестве одной из основных задач судебной реформы на ближайшую перспективу следует считать существенное повышение эффективности судебной власти, уровня судопроизводства за счет совершенствования и дифференциации форм судопроизводства. Сегодня Россия — член Совета Европы и должна учитывать все его рекомендации, правила и стандарты. Национальная судебная система должна обеспечивать доступность правосудия для любого гражданина и юридического лица; каждый, чьи права и свободы нарушены, имеет право на получение эффективной, по возможности быстрой и надежной защиты в суде на основе закона. Судебная система считается эффективно функционирующей только тогда, когда закон предоставляет и обеспечивает каждому гражданину возможность напрямую обратиться за разрешением спора к судье, который осуществляет свои полномочия по правосудию на основе принципа несменяемости, что обеспечивает его независимость. Отсутствие административной юстиции существенно ограничивает право гражданина на судебную защиту. Повышение доступа к правосудию отмечается в настоящее время как один из положительных результатов осуществляемой в стране судебной реформы.

3. Необходимость совершенствования судебной системы Российской Федерации; выделение судейской специализации по административным делам. Формирование административных судов придало бы логическую завершенность российской судебной системе. В стране, в которой идут процессы создания эффективной системы управления и разрабатывается законодательство о государственной и муниципальной службе (что является весьма обширной сферой государственно-управленческих отношений), целесообразно создавать и суды, которые будут специализироваться на рассмотрении споров, возникающих в связи с деятельностью органов исполнительной власти (например, по «отрицательным» результатам их работы или по поводу принятых решений, совершенных действий (бездействии) и по поводу защиты прав и свобод граждан.

Создание административных судов соответствует и идее о специализациях в судах общей юрисдикции. Плодотворна сама идея о специализированном подходе к организации судопроизводства, причем речь может идти не только об административных судах, но и о налоговых, социальных и пр. Наличие специализированных судов наряду с судами общей юрисдикции способствует более качественному рассмотрению дел. По мнению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлева, создание общих и специализированных судов является правилом формирования демократической судебной системы, отвечающей общеевропейским стандартам; специализация судей на какой-то категории дел доказывает, что эти дела рассматриваются в таких судах на более высокой профессиональной базе, чем в судах общей юрисдикции, т.е. специализированная юстиция обеспечивает разрешение отдельных категорий юридических споров наиболее компетентными специалистами, что позволяет дать им адекватную правовую оценку и вынести справедливое решение. Принцип единства судебной системы не нарушается в случае создания специализированной, полисистемной организации судебной власти, так как все суды должны создаваться и функционировать (осуществлять правосудие) только в соответствии с законами.

Судья, рассматривающий спор между гражданином и публичной властью, должен детально знать управленческое право, соответствующую управленческую практику и административное законодательство. Как известно, ныне действующая система административного законодательства чрезвычайно сложна; например, на практике часто встречаются сложные финансовые и налоговые споры, жалобы на действия органов здравоохранения, землеустройства, санитарно-эпидемиологического надзора, органов внутренних дел, местного самоуправления, таможенных органов.

Думается, что рассмотрение специализированным судом (судьей) дел о спорах граждан с публичной властью, которые относятся сегодня к категории гражданских, послужит практической реализации идеи о дифференциации правосудия. Административное судопроизводство также может быть дифференцировано по процедурам, т.е. в отдельных случаях возможны и сокращенные сроки рассмотрения дел (когда, например, принятое административным органом решение вступает в действие и сразу же реально нарушает права и свободы гражданина, наносит ему ущерб); таким образом нарушенное право может быть более эффективно поставлено под защиту административного суда.

4. Расширение правовых гарантий личности; обеспечение прав и свобод граждан. Создание специальных административных судов по рассмотрению споров, возникающих между гражданами и публичным управлением, созвучно идее о необходимости расширения правовых гарантий личности как в административно-юрисдикционном, так и в позитивном управленческом процессе. Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан требует формирования качественно нового уровня правосудия, которое могло бы противодействовать злоупотреблениям исполнительной власти, государственных и муниципальных органов.

Конституция Российской Федерации (п. 1 ст. 46) гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Пункт 2 ст. 46 устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) дополнил этот перечень действиями (решениями) учреждений, предприятий и их объединений, государственных служащих, а также муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим. Гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что действиями или решениями органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушены принадлежащие ему права и свободы. При этом гражданин обязан доказать факт нарушения этих прав и свобод. Пункт 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъясняется, что в силу данной конституционной нормы оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа, в том числе нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Аналогичный принцип установлен применительно к арбитражным судам в ст. 11 Арбитражного процессуального кодекса (1995 г.).

Особо позитивным результатом проводимой судебной реформы можно назвать осуществление российскими судами нормоконтроля, т.е. судебного контроля за нормативными правовыми актами, которые принимаются органами как законодательной, так и исполнительной государственной власти (должностными лицами); «осуществление нормоконтроля — принципиально новый вид полномочий судебной власти, предоставляющий судам юридическую возможность оказывать активное влияние на действия и решения законодательной и исполнительной властей, «уравновешивать» их.

Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предоставляет сегодня возможность судебного обжалования не только действий, совершенных органами публичной власти (их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими), но и принятых ими нормативных актов, которые нарушают права и свободы граждан; создают препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно возлагают на граждан какие-либо обязанности или незаконно привлекают их к ответственности. Судебная практика свидетельствует, что стали возникать вопросы, связанные с признанием незаконными нормативных актов, принятых государственными органами субъектов РФ с превышением их полномочий (по предметам ведения Российской Федерации) либо в противоречие Конституции РФ и федеральным законам. Такие нормативные акты не подлежат практическому применению и должны признаваться судами недействительными. На это ориентирует и ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, которая определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. При этом суд не применяет не соответствующий закону нормативный акт, лишь признавая его недействующим для данного дела. Однако сам подзаконный нормативный акт сохраняет свою юридическую силу и продолжает действовать до его отмены в установленном порядке. Суд имеет право вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органов публичной власти и их должностных лиц, издавших такой нормативный акт, на необходимость приведения его в соответствие с законом или его отмены. Отмена таких актов при признании судом жалобы истца обоснованной (а нормативного акта недействительным) влечет восстановление прав не только конкретного гражданина, но и широкого круга лиц, подпадающих под его действие. Таким образом, суд становится важнейшим органом, рассматривающим спор между гражданином и публичной властью; это и характеризует государственность как правовую.

Пункт 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации устанавливает, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Это означает, что если будут созданы, как определяется в настоящее время в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», «специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел», то гражданин, считающий, что его права или свободы нарушены публичной властью, может обратиться с иском в этот административный суд. Правда, остается пока неясным, что понимает законодатель под «административным судопроизводством», о котором идет речь в п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, называя его среди конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства. Подразумевается ли под этим только рассмотрение дел об административных правонарушениях, или законодатель уже в 1993 г. предусмотрел возможность создания искового производства в специализированных административных судах? Думается, что и сам термин «административные дела» должен приобрести четкое определение. Законодатель должен также установить его отличие от терминов «дела об административных правонарушениях», «нарушения таможенных правил» и пр. и уточнить, следует ли понимать под «административными делами» только споры гражданина с органами управления (служащими, должностными лицами). Учеными отмечается, что в настоящее время административное судопроизводство в России фактически отсутствует; оно ассоциируется как в массовом, так и в профессиональном сознании прежде всего с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Подлинный же предмет этой «ветви» судопроизводства' — это споры между гражданином и органами исполнительной власти, гражданско-процессуальный порядок рассмотрения которых не учитывает специфики статуса участвующих в деле лиц.

5. Необходимость разработки законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах. Созданию административных судов будет способствовать развитие законодательства об управленческом процессе, управленческих производствах или процедурах, например о порядке принятия нормативных правовых актов управления, заключения административных договоров, совершения различных управленческих действий, планирования управленческих мероприятий или проведения работ в сфере управления. Во многих государствах действуют специальные законы об управлении или законы о процессуальной деятельности в сфере управления (административно-процессуальные кодексы). Наша страна только приближается к этому правовому стандарту в области управленческого процесса. Можно сказать даже о том, что отсутствие указанных законодательных актов характеризует «неразвитость» («нецивилизованность») российского административного законодательства и российской теории административного права, ибо исторически становление современного административного права происходило по двум направлениям: распространение на публичное управление власти законов и создание административных судов.

6. Возрастание сложности и динамизма общественной и государственной жизни, реформирование государственного и муниципального управления. Общественная практика показывает, что в постоянно развивающемся обществе с его многообразными социальными образованиями, с развитием техники и технологий, повышением политико-правовой культуры граждан, наконец, с непременно сопутствующим демократическим преобразованиям и переходу к рыночным отношениям повышением чувства собственного достоинства граждан и с возрастанием их личной ответственности за результаты управления формируются и более серьезные требования к самому государству (к органам государственного и муниципального управления), ко всем публично-правовым образованиям и институтам, практическая управленческая деятельность которых находится теперь под большим общественным контролем'.

Да и законодатель, понимая это, в принятом ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. установил, что специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в этот Закон (п. 1 ст. 26 Закона). Пункт 2 ст. 26 этого Закона предусматривает, что полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов будут устанавливаться федеральным конституционным законом. Таким образом, становится очевидно, что законодатель отнюдь не исключает возможности формирования в России административных судов.

7. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами. Судебная статистика подтверждает этот тезис. Примечательно, что, как только стало возможным обжаловать в суд действия и решения представительных органов, общественных объединений и других общественных организаций, воинских должностных лиц и органов военного управления, число граждан, обратившихся в суд за правовой защитой, сразу же возросло: в 1992 г. в суды было направлено 10 112 жалоб, в 1993 г. — 20 326 (а в военные суды обратились 3504 человека)2, в 1994 г. - 27 000, в 1995 г. - 34 ООО3.^ 1999 г. в федеральных судах общей юрисдикции было 350 000 дел по административным спорам, в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 — жалобы на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 — жалобы на нарушения налогового законодательства, 2320 — жалобы на нарушения избирательных прав граждан и т.д.' В первом полугодии 2000 г. увеличилось число жалоб, рассмотренных районными судами общей юрисдикции: например, о признании правовых актов незаконными — с 1672 до 1744, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, — с 76,2 тыс. до 82,2 тыс. (или на 7,9%). Согласно судебной статистике, число обоснованных обращений в указанный период по делам, возникающим из административно-правовых отношений, сократилось: например, по жалобам на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права и свободы граждан, — с 42 тыс. до 25,5 тыс. (или на 39,3%); о признании правовых актов незаконными — с 809 до 684 (или на 15,4%). Вместе с тем число обоснованных обращений в районные суды общей юрисдикции возросло на коллегиальные решения органов власти, управления и общественных объединений с 10 380 до 22 919 (в 2,2 раза), по жалобам на неправомерное наложение административных взысканий — с 7406 до 9221 (или на 24,5%)2. В первом полугодии 2000 г. количество принятых федеральными судами общей юрисдикции (а именно Верховными судами республик и приравненных к ним судам) к производству по первой инстанции дел, вытекающих из административно-правовых отношений, увеличилось с 412 до 640 (или на 55,3%), в том числе: о признании правовых актов незаконными — с 251 до 295 (или на 17,5%); из нарушений избирательного законодательства — с 90 до 262 (в 3 раза). Вместе с этим следует отметить, что в указанный период сократилось число жалоб, рассмотренных судами этого уровня, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, с 60 до 45 дел (или на 25%). По делам, возникающим из административно-правовых отношений, число обоснованных обращений увеличилось, в том числе по нарушениям избирательного законодательства, с 23 до 50; месте с тем сократилось количество обоснованных обращений о признании правовых актов незаконными — со 115 до 803. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева, федеральные суды общей юрисдикции рассматривают ежегодно 4 тыс. дел о признании правовых актов незаконными. В литературе отмечается рост доверия граждан к судебной власти, так как за последние три-четыре года они стали в три раза чаще обращаться за защитой в суд от действий или решений исполнительной власти.

Увеличение числа дел становится очевидной тенденцией и в таких специализированных судах, как арбитражные: их ежегодный прирост составляет почти 20%. Число рассмотренных арбитражными судами России споров, вытекающих из административных правоотношений, в 1996 г. возросло на 87,4%, а в 1997 г. более чем на 80% (в 1995 г. их число было 23 629, в 1996 - 44 272). В 1996 г. преобладали споры о признании недействительными ненормативных актов и о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств. Число споров, возникающих из административных правоотношений, за первое полугодие 1997 г. возросло на 93,2% по сравнению с первым полугодием 1996 г. (18 962 спора, а в первой половине 1997 г. 36 639). Их удельный вес к числу дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, соответственно составил 21,9 и 42,8%. В первом полугодии 1997 г. на 24,8% больше по сравнению с первым полугодием 1996 г. было рассмотрено споров о признании недействительными ненормативных актов. Число таких споров в 1997 г. достигло 12 249, что на 26,3% больше, чем в 1996 г. Произошло увеличение числа споров о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств до 18 969 против 11 167 в 1995 г., т.е. на 69,9%, что объясняется увеличением числа исков, предъявляемых органами налоговой службы, бюджетными и внебюджетными фондами. Число этих же споров за первое полугодие 1997 г. (по сравнению с первым полугодием 1996 г., когда было рассмотрено 8866 дел) возросло на 70,5% и составляет 15 118. В 1996 г. отмечен и значительный рост числа споров по искам органов налоговой службы о ликвидации предприятий или прекращении предпринимательской деятельности. Количество споров, возникающих из административных правоотношений, за 1999 г. возросло на 77%, что, безусловно, было вызвано введением в действие с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса РФ. Как свидетельствуют статистические данные, споры, связанные с применением налогового законодательства, увеличились почти в три раза: 1998 г. - 31 073, 1999 г. - 85 334. Наибольшее количество дел, возникающих из налоговых правоотношений, связано со взысканием недоплаченных в бюджет налогов, санкций и пени. Количество таких исков возросло в 3,3 раза (1998 г. — 21 653, 1999 г. — 71 938). Если в 1998 году они составляли 69,7% от налоговых дел, то в 1999 году — 84,3%. За 1999 г. арбитражными судами было рассмотрено 8825 исков налогоплательщиков о признании актов (решений) налоговых органов недействительными. Следует отметить, что хотя число таких дел увеличилось (1998 г. - 7582, 1999 г. - 8825), но доля их в общем объеме налоговых споров постоянно уменьшается (1997 г. — 30,6%; 1998 г. - 24,4%; 1999 г. - 10,3%). В 1999 г. сократилась и доля споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов: с 5,9% в 1998 г. до 3,9% в 1999 г.

Число разрешенных арбитражными судами в первом полугодии 2000 г. споров, возникающих из административных правоотношений, увеличилось на 23,9% и составило почти половину от общего количества дел (46%). Основное количество споров, возникающих из административных правоотношений, как и прежде, составляют дела, связанные с применением налогового законодательства: их количество в отчетном периоде увеличилось на 45,5% (первое полугодие 1999 г. — 38 776, первое полугодие 2000 г. - 56 430).

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, говоря о доступности правосудия и отмечая при этом 20-процентное ежегодное увеличение в арбитражных судах количества заявлений и рассмотренных дел, делает вывод о том, что граждане и предприниматели начинают верить судам и все активнее идут к судьям за защитой нарушенных прав.

Важнейшие правозащитные функции выполняет в настоящее время и прокуратура, также защищающая права и свободы граждан, публичные интересы (неопределенного круга лиц) либо права отдельных категорий граждан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде. Правозащитную функцию прокуратуры ученые предлагают отразить в Конституции РФ, что, по их мнению, будет позитивно воздействовать на юридический потенциал прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека. Таким образом, прокуратура имеет определенные полномочия в области осуществления нормоконтроля. Она обязана обратиться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, если считает региональный закон в определенной степени дефектным. Суд общей юрисдикции проверяет соответствие закона субъекта РФ нормам федерального законодательства и при определенных обстоятельствах может признать указанный региональный закон не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, т.е. недействующим (незаконным) и не подлежащим применению. На субъекте РФ лежит в таком случае обязанность приведения своих законов в соответствие с федеральными нормативными актами.

Увеличение числа жалоб военнослужащих на действия (бездействие) или решения воинских должностных лиц является в последние годы характерной чертой военной юстиции. В 1999 г. военными судами рассмотрено около 47 тыс. дел по жалобам и заявлениям военнослужащих, что почти на 9% больше, чем в 1998 г.; за первое полугодие 2000 г. таких жалоб и заявлений поступило более 50 тыс. Постоянно сохраняется тенденция увеличения количества дел этой категории.

8. Заинтересованность судей во введении в судебную систему административного судопроизводства. Создание административных судов, думается, поддержат сами судьи, особенно те, которые рассматривают гражданские дела. Ведь суды в настоящее время переполнены делами, а большинство судей работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. По сведениям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова, нагрузка на одного судью в судах районного звена увеличилась в 1998 г. по сравнению с 1997 г. на 12,9%. Неукомплектованность судейского корпуса приводит к отказам в приеме жалоб и заявлений граждан под разными предлогами. Рассмотрение дел в районных судах тянется нередко годами, что порождает у людей неверие в эффективность судебной власти. Президент РФ В.В. Путин отмечал 27 ноября 2000 г. на 5-м Всероссийском съезде судей, что нагрузка на судей в последние шесть лет выросла в три раза; «она превышает все нормы и подчас становится причиной судебных ошибок, поверхностного, невнимательного рассмотрения дел».

Формирование административного судопроизводства в специализированных судах позволит уменьшить судебно-производственную нагрузку судей общих судов, а следовательно, создаст оптимальные условия работы, обеспечит качественное рассмотрение дел и вынесение законных судебных решений. Только в таких условиях может быть сформирована и судебная специализация, направленная на обеспечение качественного правоприменительного процесса в административных судах.

9. Отсутствие в административном споре отношений имущественного содержания. Следует согласиться с мнением В.В. Скитовича, полагающего, что административные правоотношения не имеют и не могут иметь в принципе какого-либо имущественного содержания. Поэтому притязание частного лица к должностному лицу, т.е. спор об административных правах и обязанностях (субъективных публичных правах), не должен разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства, рассчитанных на защиту прав участников регулируемого гражданским законодательством имущественного, товарно-денежного оборота. Здесь, правда, нужно заметить, что на практике могут встречаться и случаи, когда административно-правовой спор может иметь и имущественное содержание или когда результаты его рассмотрения могут влечь имущественно-правовые последствия (финансово-правовые, налоговые споры, споры в области строительства, социальной защиты, государственной или муниципальной службы). Специфика спора о праве неимущественного или даже имущественного характера заключается в содержании отраслевых норм — как правило, административно-правовых норм, на основании которых в порядке гражданского судопроизводства будет рассматриваться соответствующее дело.

Следует уточнить, что административное правосудие также, на наш взгляд, должно основываться на исковом характере судебного производства. В современной литературе аргументы против установления искового порядка рассмотрения заявлений (жалоб, требований) административно-правового характера, как правило, не высказываются. Следует, правда, вспомнить мнение ученых — представителей науки гражданского процессуального права, которые, выступая за замену практикуемой в настоящее время формы обращения в суд, именуемой «жалобами», на «административные иски», не поддерживают идею создания специального процессуального законодательства административного судопроизводства, «поскольку кодексы об административных правонарушениях подробным образом регламентируют процедурные вопросы деятельности административной юстиции». Данное мнение весьма противоречиво, если вспомнить, что законодательство об административных правонарушениях отличается от административной юстиции ровно настолько, насколько дело об административном правонарушении отличается от административно-правового спора, возникшего между органами исполнительной власти, с одной стороны, и физическими либо юридическими лицами — с другой. Авторами высказывается идея2 о создании «единого» модельного Кодекса гражданского судопроизводства, в который, по их мнению, целесообразно включить нормы, регламентирующие особенности производства по гражданским и административным делам, связанным с предпринимательской деятельностью, подпадающим в настоящее время в большинстве стран СНГ под юрисдикцию арбитражных (экономических, хозяйственных) судов.

10. Развитие административной юстиции в системе арбитражного судопроизводства. К основным признакам административного судопроизводства в арбитражном процессе авторы относят: 1) административное судопроизводство — это форма осуществления судебной власти арбитражными судами; 2) рассмотрение дел (административно-правовых споров) происходит по правилам искового производства; 3) регулируется нормами арбитражного процессуального права; 4) наличие специфики отношений сторон в споре, а также участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов; 5) административное судопроизводство устанавливает порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Разбирательство арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений по заявлениям заинтересованных лиц, уже несколько лет происходит в исковой форме, например: финансово-правовые споры; споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления; споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок. Арбитражные суды рассматривают экономические, а также иные споры, отнесенные к их компетенции (ст. 4 ФЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г.). В соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 г. арбитражными судами рассматриваются и споры, возникающие из административных правоотношений. Статья 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определяет возможность обжалования в арбитражный суд издаваемых государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами ненормативных актов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам, ограничивающих или нарушающих гражданские права физических или юридических лиц.

Возникающими из административных правоотношений и подведомственными арбитражному суду являются следующие споры; об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законодательством; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции (в случае отсутствия прямого указания закона на возможность бесспорного (безакцептного) порядка их взыскания); о возврате из бюджета денежных средств, списанных организациями, которые осуществляют контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта; о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке в том случае, если по оспариваемому документу взыскиваются денежные средства, начисленные государственным или муниципальным органом, осуществляющим контрольные функции.

Указанный в ст. 22 АПК РФ перечень административных споров, вытекающих из административных правоотношений, не является исчерпывающим. Арбитражная практика свидетельствует о том, что суды рассматривают и иные споры (т.е. не перечисленные в ст. 22 АПК РФ): например, иски налоговых органов о взыскании недоимки по налогу к Главным управлениям Центрального банка Российской Федерации в связи с их отказом как налогоплательщиков от исполнения платежных поручений налоговых инспекций, выставленных на инкассо с целью бесспорного списания недоимки. Арбитражные суды ориентируют на неуклонное соблюдение подведомственности этим судам споров, указанных в ст. 22 АПК РФ. Например, информационным письмом от 2 июля 1997 г. «О неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов» отмечено, что арбитражные суды обязаны принимать к рассмотрению поданные надлежащим образом исковые заявления антимонопольных органов по тем категориям дел, которые в соответствии с АПК РФ составляют компетенцию арбитражных судов. Подведомственность арбитражным судам споров о признании недействительными нормативных актов по искам антимонопольных органов ни материальным, ни процессуальным законом не установлена, и, следовательно, право антимонопольных органов на судебную защиту публичных интересов может быть реализовано ими путем предъявления упомянутых исков в суды общей юрисдикции. Принципиальным положением является установленная ст. 13 Гражданского кодекса РФ возможность признания судом недействительным нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Главными критериями, позволяющими разграничить подведомственность дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, являются: а) экономический характер административного спора (т.е. споры связаны с экономическими отношениями или отношениями, вытекающими из предпринимательской деятельности); б) субъектный состав лиц, участвующих в деле (т.е. физические или юридические лица). В арбитражном суде может быть оспорен только ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, т.е. такой акт, который: а) не содержит общих и общеобязательных правил поведения (норм права) для неопределенного круга лиц; 6) является индивидуальным актом, адресованным одному или нескольким лицам; в) порождает для этих лиц гражданские права и обязанности. Реальная судебная практика исходит из того, что для признания актов государственных органов или органов местного самоуправления недействительными требуется наличие двух условий: а) изданный акт нарушает нормы права, т.е. не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; б) он нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы физического или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующими требованиями.

В настоящее время актуализировалась проблема осуществления контроля арбитражных судов не только за индивидуальными административными актами, но и за нормативными правовыми актами управления. На повестке дня стоит вопрос о принятии Федерального конституционного закона «О полномочиях арбитражных судов но проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу», который уже обсуждается юридической общественностью. В конце 2000 г. этот законопроект стал предметом дискуссий в рамках осуществляемого проекта ТАСИС «Юридическая защита субъектов экономической деятельности». По мнению участников обсуждения данного законопроекта, реализация его концепции позволит обеспечить более качественную судебную защиту субъектов экономической деятельности. При принятии решения по вопросу правомерности управленческого акта административного органа (или его должностного лица), основанного на нормативном подзаконном акте, арбитражные суды нередко фактически приходят к выводу о несоответствии данного нормативного правового акта иному акту, имеющему большую юридическую силу. В этом случае, вынося решение о неправомерности индивидуального административного акта, арбитражный суд оказывается некомпетентным в рассмотрении вопроса о незаконности нормативного правового акта, так как данный вопрос относится к компетенции судов общей юрисдикции. Таким образом, обращение в суд общей юрисдикции по вопросу о законности нормативного правового акта создает значительные препятствия в деле обеспечения полной судебно-правовой защиты нарушенных прав соответствующих лиц.

Следовательно, возникает вопрос о необходимости разграничения полведомственности данных категорий дел в зависимости от статуса физического лица, который может осуществлять или не осуществлять предпринимательскую деятельность, а также в зависимости от юридического характера и правовой природы административного акта (т.е. нормативного или ненормативного). Все это приводит на практике к неопределенности в использовании правовых средств при осуществлении юридической защиты указанных лиц. Предоставление арбитражным судам более широких полномочий по осуществлению нормоконтроля вне зависимости от связи спора с вопросами экономической деятельности и независимо от субъектного состава могло бы быть основано на предметной компетенции арбитражных судов по разрешению споров, возникающих в сфере публичного управления.

Весной 2001 г. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении законопроект, в котором предлагается новая редакция Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, действующего с 1995 г. Изменения и дополнения касаются фактически всех положений Кодекса. В ст. 1 законопроекта устанавливается, что арбитражные суды осуществляют судебную власть посредством «гражданского судопроизводства и административного судопроизводства». Таким образом, термин «административное судопроизводство» легализуется в арбитражном процессуальном законодательстве. Статья 30 законопроекта определяет, что арбитражные суды рассматривают экономические и иные дела в сфере предпринимательской и другой экономической деятельности, возникающие из административных либо иных публично-правовых отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, если иное не установлено федеральным законом:

1) о проверке соответствия нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу;

2) опризнании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов;

3) об обжаловании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц;

4) иные дела, вытекающие из публично-правовых отношений.

В связи с этим разработчики законопроекта определяют в его структуре главы о производстве по делам об оспариваний нормативных правовых актов, ненормативных актов, действий (бездействия) органов, организаций, должностных лиц, постановлений органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Исчерпывающего перечня дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, отнесенных к компетенции арбитражных судов, в проекте Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не устанавливается.

12.6.3. Административные суды в России: первоначальные итоги законопроектной деятельности. Создание в российской судебной системе новых специализированных судов — административных судов — в первую очередь зависит от законодателя, который в случае одобрения этой идеи должен разработать, обсудить и принять Административно-процессуальный кодекс РФ и ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Формирование административного судопроизводства логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР необходимо «освободить» от административно-процессуальных норм, учитывая, что эти нормы имеют свою специфику.

С апреля 1993 г. в ГПК РСФСР введена специальная глава 24' «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан». Процессуальные нормы данного Кодекса имеют множество отличий от других норм гражданского процессуального права и по существу представляют собой нормы административного процессуального права. Следовательно, соответствующие нормы публичного права (административного права) должны быть обеспечены самостоятельным административным процессом.

Позиция суда в административном процессе должна быть наиболее активной, так как поиск административных актов, управленческих решений и выяснение обстоятельств совершения органами управления и государственными служащими действий, нарушающих права и свободы граждан, дадут результаты только в том случае, если они будут осуществляться судом — независимым государственным органом, имеющим на это полномочия. Гражданин не обязан доказывать неправомерность действий и решений органов управления; этим будет заниматься административный суд. Граждане, как правило, лишены возможности на равных дискутировать с органами управления по поводу того или иного решения (действия). Административный суд стал бы помощником граждан в споре с «властвующей» стороной управленческого процесса. Это подтверждает уже имеющаяся судебная практика рассмотрения дел по жалобам на действия органов управления и должностных лиц. Создание административных судов, очевидно, будет направлено на усиление внимания субъектов исполнительной власти, органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих к правам и свободам граждан и других субъектов права, а также к публично-правовым нормам, устанавливающим процесс управления. Специализированное правосудие обеспечит признание и соблюдение прав и свобод граждан, повысит ответственность публичной власти за свои действия и решения.

На практическом уровне осуществления идеи формирования административных судов в России за последние два года можно выделить разработку двух очень важных и весьма интересных проектов федеральных конституционных законов, которые были рассмотрены Государственной Думой: «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам» и «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Первый из указанных законопроектов был принят Государственной Думой 24 ноября 1999 г. и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Однако данный закон не принят и до настоящего времени. Хотя в литературе отмечается, что к его обсуждению стоит вернуться еще раз. Ведь Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 апреля 2000 г. предоставлял судам общей юрисдикции право признавать законы субъектов РФ противоречащими федеральному закону и, следовательно, не подлежащими применению. Указанный законопроект устанавливал полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный правовой акт, юридическую силу.

В 2000 г. появился еще один подготовленный Верховным Суд Российской Федерации проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который включает в себя 18 статей. Государственная Дума рассмотрела его осенью 2000 г. и приципа в первом чтении2.

По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно будет отнести дела (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспариваний решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединение и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагая отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных дел относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

К будущим федеральным административным судам могут быть донесены:

1) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской федерации. Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам;

2) федеральные окружные административные суды. Они Могут стать, по мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по административным делам, рассмотренным входящими в судебный округ верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Создание в систре судов общей юрисдикции административных судов, не связанна с существующим административно-территориальным делением страны, будет направлено на преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел. Планируется сформировать 21 федеральный окружной суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов РФ);

3) судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов являются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ;

4) федеральные межрайонные административные суды, которые могут стать вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Эти суды будут действовать в отношении нескольких районов субъекта РФ.

По мнению Верховного Суда РФ, с учетом возможностей государства и кадрового ресурса формирование системы административных судов возможно осуществить в два этапа. На первом этапе образовать в составе Верховного Суда РФ и судов областного уровня коллегии по административным делам, а также 21 окружной административный суд. На втором этапе можно образовать от 600 до 700 межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции действующих районных судов.

В российских средствах массовой информации предполагаемые административные суды именуют даже «политическими судами».

Отрицательное отношение к идее создания в России федеральных административных судов как ученых, так и практиков может быть в известном смысле усилено недоработками и слабыми сторонами упомянутого законопроекта «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Анализ его статей дает возможность сделать вывод о том, что инициаторами законопроектной деятельности предполагается лишь внесение изменений в сами организационные формы правосудия при сохранении существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде публично-правовых споров. Короткое перечисление недостатков и противоречий анализируемого законопроекта сводится к следующим положениям:

1) проект закона не имеет наименования статей, что позволяет судить об отсутствии у его разработчиков как концепции закона, так и его главных содержательных характеристик;

2) не определяется в деталях понятие «административные дела» (или дела, возникающие из административно-правовых отношений), а также критерии отнесения публично-правовых споров к административным делам;

3) в проекте закона встречаются категории, которые трудно определить при помощи современных средств юридического инструментария, законодательной техники и правовой культуры (например, в тексте есть положение об «иных делах, имеющих важное государственное и международное значение», которые могут рассматриваться административными судами, т.е. относятся к их подсудности);

4) отсутствие в тексте проекта закона конкретных видов исков и соответственно самих административно-судебных производств;

5) проект закона содержит пробелы в определении таких понятий, как правовые акты управления (или административные акты), административное действие или бездействие;

6) серьезные сложности возникают при разграничении подведомственности и подсудности дел в сфере обеспечения прав и свобод граждан между действующими в России судами (например, конституционными (уставными), арбитражными и общими судами). Поэтому, чтобы избежать в будущем практических проблем реализации судебной власти в области административно-правовых отношений, следовало бы более четко установить исключительную подсудность дел административным судам;

7) отсутствие ясности в области разграничения компетенции между будущими административными судами и Конституционным Судом РФ в части осуществления судебного контроля за нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов РФ;

8) без ответа остается вопрос: нужно ли распространять компетенцию административного суда на область проверки соответствия положений законов Конституции РФ, рассмотрения вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ;

9) в проекте закона не дается ответа на вопрос о различии таких судебных решений, как признание правового акта недействующим незаконным или недействительным; в принимаемых в настоящее время решениях Верховного Суда РФ по вопросу соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и федеральным законам наблюдается неопределенность и непоследовательность в терминологии: в одних случаях Верховный Суд РФ признает соответствующие пункты, положения, нормы недействительными (незаконными), а в других — недействующими (незаконными);

10) отсутствие статей, указывающих необходимость разработки специфического административно-процессуального законодательства по правилам которого административные суды стали бы рассматривать административные дела. В будущем Административно-процессуальном кодексе следовало бы установить, например, такие положения как: подсудность дел административным судам; круг лиц, имеющих право обращения в административный суд; основания обращения в суд; допустимость обжалования административного акта; виды административных исков; срок подачи административного иска; порядок рассмотрения исковых требований; процессуальное положение сторон в деле; доказывание и доказательства по административным делам; виды производств в административном процессе; стадии производства по административным делам; особенности решений по административно-правовым спорам и их исполнения.

Таким образом, принятый 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом чтении проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» требует не только глубокого улучшения конкретных положений, но и выработки самой концепции закона, необходимости учета действующих законов о судебной системе, процессуальных кодексов, требований проведения реформы судебной власти и обеспечения доступности российского правосудия для всех заинтересованных лиц. Вместе с этим следует отметить что обсуждение положений данного законопроекта не должно и затягиваться. В постановлении 5-го Всероссийского съезда судей выражается надежда, что этот законопроект будет принят и введен в действие «в разумные сроки», так как он будет способствовать эффективному разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений.