12.7. Административная юстиция Великобритании

12.7.1. Англосаксонская система организации административной юстиции характерна для Великобритании и США. В этих государствах административные споры между гражданами и управлением (в рамках осуществляемого контроля за управлением) рассматривают суды общей юрисдикции (наряду с гражданскими делами). Таким образом, англосаксонская система административной юстиции исходит из доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из-под юрисдикции тех же судов, с которыми имеют дело прочие граждане.

Однако наряду с общими судами в Великобритании существует целый ряд органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами, которые называются, как правило, трибуналами, выполняющими как управленческие, так и судебные функции. Данные органы также имеют название «квазисудебных», так как при рассмотрении дела они устанавливают вопросы факта и затем применяют к нему правовые нормы, т.е. по сути речь идет о специальном правосудии. Такие квазисудебные органы стали создаваться в начале XX в. в отдельных отраслях государственного управления (трибуналы по земельным спорам, по делам о страховании, по вопросам строительства, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, трудовым спорам, миграции, трибуналы по вопросам, связанным с психически больными лицами, и др.).

Членами трибуналов могут быть не только юристы, но и лица, имеющие специальные знания в той сфере деятельности, которой занимается трибунал. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются, как правило, из числа государственных служащих. Трибунал представляет собой определенную коллегию, состоящую из председателя и двух членов, которые отражают различные интересы или интересы разных субъектов права, разных социальных групп. Общий состав трибунала назначается соответствующим министром. Им же утверждаются процедурные правила, на основе которых действует каждый трибунал.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях (в ред. 1992 г.), который создал единую правовую основу для функционирования квазисудебных органов, рассматривающих административные споры.

Вместе с тем в Великобритании не принято ни одного нормативного акта, который регулировал бы общий порядок обжалования действий органов управления и должностных лиц; на практике источниками административной юстиции являются акты парламента, правительства, руководителей министерств и ведомств, судебные прецеденты, обычаи и традиции. Таким образом, споры между администрацией и гражданами рассматривают как общие суды, так и специально созданные органы административной юстиции — административные трибуналы, которые также имеют свои высшие инстанции (например, Апелляционный трибунал по вопросам социального страхования).

12.7.2. Англосаксонская система органов административной юстиции — это административные трибуналы, рассматривающие в рамках установленной квазисудебной процедуры административно-правовые споры между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и органами управления — с другой. Процедура рассмотрения данных споров представляет собой особую процессуальную форму, непременным содержанием которой является соблюдение таких традиционных принципов процесса, как гласность, состязательность, непосредственность, возможность обжалования принятого решения и пр. Процедура в британских трибуналах менее сложна и формализована, а финансовые расходы сторон менее значительны по сравнению с административными учреждениями США.

Над административными трибуналами стоит надзорный орган — Национальный совет административных трибуналов, который является консультативным органом при правительстве и обладает правом контроля и надзора за работой нижестоящих трибуналов; в его компетенцию входят обобщение практики деятельности этих органов, подготовка докладов по специальным вопросам организации и деятельности трибуналов, изучение вопросов и разработка рекомендаций по административной процедуре, включая административные расследования. Совет трибуналов имеет право давать соответствующим министрам общие рекомендации относительно процедуры назначения членов административных трибуналов и списков кандидатов на должности.

Традиционно административные трибуналы подразделяются на две большие группы: в области управления экономикой (налоговые, промышленные, земельные, суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла, суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, апелляционный трибунал, транспортные, лесные трибуналы) и в сфере социального управления (медицинские, пенсионные, по социальному обеспечению, по охране социальных прав детей). С точки зрения участников, административные трибуналы делятся также на две группы: трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые Лордом-канцлером; трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые соответствующими министрами.

Число членов трибунала, квалификация и специальность их участников, порядок формирования и отбора кандидатов на должности определяются различными положениями и собственными регламентами.

Административные трибуналы осуществляют деятельность по рассмотрению споров между государственными органами, должностными лицами и гражданами; они рассматривают административные споры в качестве первой инстанции и считаются органами специальной юрисдикции по отношению к судам общей юрисдикции. На принятое административным трибуналом решение может быть подана жалоба в административном порядке; жалоба может быть направлена непосредственно министру или в специально созданный апелляционный трибунал; апелляция на решение трибунала может быть подана в суд общей юрисдикции, что характеризует надзорную деятельность общего суда за административным трибуналом.

12.7.3. Процедура рассмотрения административными трибуналами споров устанавливается специальными положениями и регламентами, которые принимаются административными органами. Единого процесса не существует, однако принципиально то, что жалобы рассматриваются административными трибуналами в порядке искового производства. Вместе с тем этой процедуре присущи некоторые особенности, которые соотносятся и с судебными процедурами: соблюдение принципов производства (гласность, состязательность, непосредственность и т.д.); наличие определенных стадий в процессе (подготовка дела к слушанию, разбирательство, принятие решения, возможность его обжалования); установление процессуального статуса участников разбирательства административного спора и сроков в производстве. Протокол заседания трибунала, как правило, не ведется; участие адвокатов необязательно; не существует строгих процессуальных правил сбора, исследования и оценки доказательств; иногда дело может быть рассмотрено и в отсутствие сторон.

Лицо, считающее, что действия (бездействие) администрации причинили ему ущерб или нарушили его права и интересы, может обратиться в британский суд в случаях: 1) предусмотренных общим правом (или частным, гражданским правом); 2) когда гражданин в зависимости от специальных оснований, установленных в законе, обжалует в конкретный суд административные решения; 3) когда гражданин обосновывает свое обращение, ссылаясь на право Высокого суда осуществлять судебный контроль и пересматривать решения административных органов.

12.7.4. Суды общей юрисдикции ведут контроль за деятельностью административных трибуналов и рассматривают жалобы на их решения. Общие суды сами могут рассматривать различные административные споры по общим правилам гражданского судопроизводства. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в общий суд с жалобой на действия или решения органов управления, администрации, которая превысила установленные для нее полномочия. Если имеются основания полагать, что действия администрации необоснованны и незаконны, то суд должен принять жалобу к производству и оценить указанные действия с точки зрения права. Таким образом, 'органы управления, администрация решают вопросы относительно не только правильности совершения административных действий, но и их целесообразности, в то время как общий суд обращает внимание только на правовую сторону вопроса, т.е. дает оценку управленческим действиям сточки зрения действующего закона. Суды общей юрисдикции распространяют свои надзорные полномочия в отношении административных органов в следующих случаях: если администрация превысила принадлежащие ей полномочия я компетенцию; если администрация, не превышая полномочий, осуществляет правоприменительную деятельность с нарушениями законов.

По мнению исследователей, трибуналы обладают следующими преимуществами: 1) быстрота (оперативность) судебного разбирательства; 2) дешевизна; 3) специализация при рассмотрении административных споров; 4) гибкость применения правовых норм в процессе разбирательства дела; 5) отсутствие строгой процессуальной формы рассмотрения дела; 6) свободный доступ для лиц, желающих получить правовую защиту от действия и решений администрации.

12.7.5. Судебная защита от действий или решений администрации реализуется следующими способами:

судебный приказ, запрещающий совершение не принадлежащих администрации по закону действий; присуждение возмещения ущерба; судебный приказ, запрещающий органу управления совершать действие с превышением властных полномочий; судебный приказ, обязывающий администрацию совершить установленные законом действия; судебный приказ, обязывающий администрацию и должностных лиц доставить в суд задержанное ими лицо и объяснить причину ареста; судебный приказ, обеспечивающий истребование дела из производства нижестоящего суда для его рассмотрения в вышестоящем суде.

12.7.6. Осуществляя надзор за работой административных трибуналов, Высокий суд может выдавать им общие приказы, в которых устанавливаются незаконность принятого трибуналом решения, предписание на совершение законных действий и запреты трибуналу действовать с превышением его юрисдикции или с нарушением права. Высокий суд, реализуя свои надзорные полномочия по отношению к административным трибуналам, имеет право использовать и другие средства судебной защиты2: издает распоряжение, запрещающее совершение определенных действий; провозглашает права сторон в случае спора между ними при том условии, что ни одна из них не совершила неправомерных действий. В последующем решение административных трибуналов можно обжаловать в Апелляционный суд, а затем — в Палату Лордов. Особенностью является и то, что решение по делу должно обосновываться не только правильным применением правовых норм, но и фактическими данными (доказательствами).

12.7.7. В Великобритании не существует закона, в котором устанавливались бы все случаи законного вмешательства судов в деятельность администрации и в сам административный процесс. Судам предоставлено право решать, какие действия или решения могут ими аннулироваться. Главным звеном в надзорной деятельности общих судов за администрацией является проверка наличия доказательств в обосновании администрацией своих действий или решений. Отсутствие доказательств или их недостаточность однозначно ведет к отмене административного решения.

В отдельных случаях законодательными актами над трибуналами устанавливаются апелляционные органы, рассматривающие жалобы на решения трибуналов только с юридической точки зрения.

В системе административной юстиции Великобритании имеется множество нерешенных организационно-правовых проблем; существуют сложности понимания юридической природы взаимосвязей и отношений между органом управления, создавшим трибунал, и самим трибуналом. Однако принципиальным остается положение, в соответствии с которым неотъемлемым атрибутом современного публичного права Великобритании является контроль суда за административными решениями при помощи публично-правовых способов защиты.

Британское административное право в течение последних лет было подвергнуто заметным изменениям. Теперь оно приближается к континентально-европейским представлениям об административном праве. Наряду с административным правом открываются для влияния европейского (административного) права (т.е. права, сформировавшегося в Европейском Союзе относительно управления и всего связанного с ним) и отдельные его части, в том числе и судебный контроль за действиями (решениями) органов управления по отношению к гражданам.

12.8.1. Административные органы (агентства) в США различаются между собой по многим критериям. Административным агентствам на федеральном уровне соответствуют подобные органы управления на уровне штатов. Законодательные акты, регламентирующие деятельность административных органов, устанавливают, что все эти органы, так же как и официальные лица, ответственные за их работу, — будь то временные политические служащие или профессиональные чиновники — ответственны перед общественностью за свои действия.

В США не принято единого правового акта, в котором устанавливались бы важнейшие вопросы административной юстиции. Особенностью системы американской административной юстиции является то, что административные споры могут рассматриваться как квазисудебными административными учреждениями, так и судами общей юрисдикции. Главным нормативным актом считается Федеральный закон об административной процедуре 1946 г. (в ред. Закона 1981 г.). Большинство американских штатов имеют собственные аналогичные административно-процессуальные законы. Согласно данным законодательным актам административные органы (агентства) обладают правом на нормотворчество, т.е. квазизаконодательными функциями. Процессуальные правила, создаваемые административными органами, должны пройти несколько этапов: 1) оповещение административным органом о процессуальной норме, которую он собирается принять; 2) предоставление заинтересованным лицам возможности прокомментировать предлагаемую норму; 3) опубликование окончательной процессуальной нормы.

Административная юстиция США представляет собой систему органов и должностных лиц, осуществляющих квазисудебные функции в органах управления, т.е. рассматривающих административные споры, возникающие в связи с деятельностью органов публичной власти между гражданами (частными лицами) и государством (публичным управлением). Таким образом, органы административной юстиции становятся как бы «судьями в своем собственном деле».

Административные органы рассматривают многочисленные правовые споры, осуществляя, таким образом, правосудие, т.е. функции судебной власти, причем эти органы в США рассматривают больше споров, чем суды общей юрисдикции. Деятельность органов административной юстиции характеризуется в большей мере как успешная, ибо дела и споры рассматривают лица, обладающие специальными познаниями в конкретной сфере управления, наделенные контрольно-надзорными полномочиями и обладающие полномочиями по рассмотрению административных споров.

12.8.2. В систему административной юстиции входят следующие органы и должностные лица: руководители органов исполнительной власти, рассматривающие споры в подчиненных им органах; специализированные комиссии в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти, которые разрешают различные споры; специализированные органы административной- юстиции, которые специально создаются в структуре исполнительной власти (например, агентство по защите окружающей среды); судебные органы, которые осуществляют функции административной юстиции (например, Претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Федеральный суд по делам международной торговли).

Характерными чертами правового установления юрисдикции органов административной юстиции являются: 1) рассмотрение споров между гражданами и органами исполнительной власти; 2) содержание спора составляют принятые органами исполнительной власти решения (административные акты), действия, бездействие; 3) гласность и доступность административного процесса. Административная судебная практика в США показывает, что судебные иски в своем большинстве касаются незаконных решений и действий органов управления и служащих, которые нарушают права и свободы граждан. Последние вправе требовать приостановления или отмены административного акта (постановление о запрете), либо объявления его «ничтожным» (деклараторное решение суда о признании действия незаконным). Если принятое органами административной юстиции решение не удовлетворяет гражданина, он может предъявить иск к государству о денежной компенсации причиненного ему ущерба.

Многие из применяемых субъектами управления законов предполагают возможность судебной правовой защиты, которая указывает на необходимость обращения в общие суды или в суды со специальной компетенцией; эти законы порой содержат положения о форме, сроках и видах правовой защиты. В США не существует специального административного судопроизводства со специфическими административными судами'; вместе с тем управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления.

Порядок формирования специализированных органов административной юстиции определяется многочисленными нормативными актами: в некоторых случаях служащие этих органов назначаются Президентом; отдельные лица назначаются на должности приказами руководителей министерств и ведомств, сохраняя при этом высокую степень судебной независимости.

Административные судьи, являясь государственными служащими, имеют высокий статус, позволяющий им эффективно осуществлять свои квазисудебные полномочия. При осуществлении правосудия административные судьи должны быть беспристрастны, что обеспечивается традиционными для государственных служащих запретами и ограничениями (политический нейтралитет, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и т.п.).

12.8.3. Федеральный закон об административной процедуре устанавливает правила разрешения спора соответствующим органом административной юстиции. Такой процедуре присущи черты всякого административно-процессуального разбирательства: действуют принципы производства; устанавливается процессуальный статус участников процесса; последовательное совершение процессуальных действий в рамках традиционных стадий процесса; компетенция органа административной юрисдикции на различных стадиях производства; решения, принимаемые органами административной юрисдикции.

Административная процедура начинается с подготовки дела к рассмотрению. Затем административный судья открывает слушание дела, кратко излагает содержание дела, выносит решения о допустимости доказательств, разрешает процедурные вопросы. Разбирательство протоколируется. Участники производства имеют широкий набор прав и возможностей для принятия объективного и законного решения по делу: они представляют доказательства, имеют право пользоваться помощью адвокатов, оспаривать доказательства, представленные другой стороной, заявлять требования и т.д. При вынесении решения по делу административный судья должен руководствоваться только теми доказательствами, которые были заслушаны в процессе разбирательства, соответствующим образом запротоколированы и оценены. Решение по делу должно быть обоснованным, что обеспечивает права и свободы граждан, а также создает предпосылки для качественного рассмотрения судом общей юрисдикции жалобы на решения органа административной юстиции.

В США возможно непосредственное обращение в суд второй инстанции, обусловленное тем, что органы управления в большинстве случаев документируют процедуру управления, управленческие действия и основания для принятия решения таким образом, что дальнейшего изучения фактов и обстоятельств не требуется; следовательно, первая инстанция (где, как правило, анализируются фактические обстоятельства) становится излишней. При отсутствии специальных правовых предписаний используются основные положения о компетенции (подсудности) федеральных судов. Гражданин может и не использовать свое право подачи иска в суд, так как он имеет возможность просто оспорить постановление (решение) органа управления. В данном случае для проведения этого постановления в жизнь органу управления необходимо получить судебное распоряжение. Таким образом, гражданин так или иначе может высказать свое неодобрение по поводу изданного органом управления постановления (распоряжения).

За деятельностью различных органов административной юстиции осуществляется надзор со стороны судов общей юрисдикции, которые обеспечивают доступность и эффективность средств правовой защиты прав и свобод граждан. Административные органы действуют в пределах принадлежащей им компетенции. Вместе с тем суд, осуществляя надзор за деятельностью административных органов, руководствуется принципом доверия к полномочиям и компетентности органа управления (агентства).

12.8.4. Право на судебную защиту от неправомерных действий органов управления имеет каждый, кому причинен ущерб административным учреждением. Гражданин имеет право обжаловать решение органа административной юстиции в судебном порядке, что весьма детально закреплено федеральным законодательством и нормативными актами штатов. Если частные лица или корпоративные предприятия не удовлетворены решением административных органов (агентств), которое затрагивает их права и законные интересы, то они могут возбудить на агентство дело в федеральном суде. Суд может признать действия административных органов незаконными и недействительными, а также приказать им пересмотреть свое решение.

Суды признают решение органа административной юстиции только в рамках системы административных органов. Суды могут принять к производству любую жалобу, если считают, что решение администрации противоречит положениям законов. На практике принято руководствоваться традиционным мнением, согласно которому дело может быть принято к рассмотрению в том случае, если оно прошло все инстанции в рамках административного процесса.

12.8.5. Законодатель установил различные формы судебного контроля за действиями и решениями административных органов. В качестве главных объектов судебного контроля выделяются действия административных органов, оформленные в виде нормативных и индивидуальных правовых актов управления. Судебный контроль разделяется на два вида: статутный, т.е. когда контроль легализован законодательством, и нестатутный, т.е. когда суды выносят так называемые прерогативные приказы (хабеас корпус, мандамус, инджанкшн).

Хабеас корпус как судебный приказ направляется судом должностному лицу с целью освобождения из-под стражи незаконно задержанного (последнего доставляют в суд, который и может приказать в необходимых случаях об освобождении задержанного). Мандамус — это судебный приказ нижестоящему суду или должностному лицу, фиксирующий обязанность административного органа о прекращении бездействия и совершении того, что по закону он должен сделать, т.е. приказ направляется с целью принудительного выполнения администрацией своих публичных обязанностей. «Инджанкшн» — заявление о судебном запрете, т.е. приказ суда, запрещающий административному органу или должностному лицу совершить действия либо требующий прекратить действия, на совершение которых по закону у них не имеется полномочий.

У судов имеются и другие средства воздействия на органы административной юстиции. Например, в необходимых случаях они издают судебные приказы, которые обязывают административные органы совершить определенные действия либо воздержаться от них. Судебные приказы характеризуются многообразием и имеют свое целевое назначение. Например, может быть издан «запретительный» судебный приказ, в соответствии с которым органы административной юстиции обязаны прекратить дальнейшее производство но делу.

Недостатками действующего в США административного процесса являются длительніе сроки рассмотрения органами административной юстиции споров, а также возрастающие финансовіе расході на проведение процесса.